Полицейскаясоставляющая миротворческой деятельности

В ходе проведения операций ООН по поддержанию мира, особен­но начиная с 90-х годов прошлого столетия, заметно обозначилась линия на широкое использование гражданской полиции в качестве нового неотъемлемого компонента операции. Впервые в практике ООН в состав операции Группы ООН по оказанию помощи в переход­ный период (ЮНТАГ), проводившейся с апреля 1988 по март 1990 г., был включен гражданско-полицейский компонент. Основная задача ЮНТАГ заключалась в обеспечении независимости Намибии путем проведения свободных и справедливых выборов под наблюдением и контролем ООН. ЮНТАГ должна была также помочь специальному представителю Генерального секретаря ООН обеспечить прекраще­ние всех актов насилия, возвращение всех войск на места постоянной дислокации, а в случае с южноафриканскими войсками их окончатель­ный вывод из Намибии, отмену дискриминационных законов, осво­бождение всех политических заключенных, возвращение всех нами­бийских беженцев, предотвращение любых форм запугивания и бес­пристрастное поддержание правопорядка в ходе проведения выборов. В решении всех этих задач важную роль сыграла гражданская полиция ЮНТАГ, состоящая из 1500 полицейских, набранных из 25 стран -членов ООН. Впервые в состав гражданской полиции вошли 11 со­ветских графологов и дактилоскопистов. Участие гражданской поли­ции ЮНТАГ, по общему признанию, значительно содействовало осу­ществлению мониторинга деятельности местной полиции, контроля и наблюдения за проведением и результатами выборов и переходу незаконно оккупированной колонии к независимости. Многие фун­кции, которые выполнялись гражданской полицией ЮНТАГ, были инкорпорированы в мандаты ряда операций ООН, развертывавших­ся в последующие годы на различных континентах. Появление граж-данско-полицейского измерения операций ООН по поддержанию мира явилось новым качественным скачком, выходящим за пределы традиционной роли таких операций, и значительно обогатило мирот­ворческий потенциал ООН.

Гражданско-полицейский компонент становится важной частью общего персонала миротворческих операций ООН. Так, в Миссии на­блюдателей ООН в Сальвадоре (МНООНС), проводившейся с июля

1991 по апрель 1995 г., участвовал 341 полицейский, в операции Вре­менного органа ООН в Камбодже (ЮНТАК), проходившей с марта

1992 по сентябрь 1993 г., - 3600 полицейских, в операцию ООН в Мозамбике (ЮНОМОЗ) с декабря 1992 по декабрь 1994 г. их было включено 10 086, в Миссию ООН в Гаити (МООНГ), работавшую с сентября 1993 по июнь 1996 г., - 870. В последнее время гражданская полиция занимала второе место после военного компонента по чис­ленности международных сотрудников, задействованных в миротвор­ческих операциях ООН. Как отмечал Генеральный секретарь ООН К. Аннан, если в рамках операций по поддержанию мира в 1999 г. проходило службу 9000 военнослужащих и 2000 сотрудников граж­данской полиции, то в 2001 г. их насчитывалось соответственно 3500 и 8000 человек1.

Возрастающее значение гражданской полиции в миротворческих операциях ООН нашло свое отражение и в деятельности Совета Безо­пасности, и в принимаемых им решениях. 14 июля 1997 г. Совет про­вел специальное заседание, посвященное роли гражданской полиции в операциях ООН по поддержанию мира. Внимание Совета Безопас­ности к проблеме гражданского измерения ОПМ ООН объясняется рядом существенно важных обстоятельств. Прежде всего, изменился сам характер конфликтов, предотвращать и урегулировать которые приходится ООН и ее Совету Безопасности. Большинство из них - по оценкам ООН свыше 80% - носят внутригосударственный характер. Соответственно изменился объем и характер функций миротворче­ских операций ООН. Помимо выполнения своих обычных задач, свя­занных с наблюдением за прекращением огня между противоборству­ющими сторонами, разоружением комбатантов и сокращением воору­женных сил, они стали оказывать помощь в укреплении законных учреждений и институтов власти, в реализации мирных соглашений и договоренностей о национальном примирении, о нормализации об­становки и поддержании стабильности в районах конфликтов.

Усиление роли гражданской полиции в операциях объясняется еще и тем, что в отличие от военного компонента она обладает умиротво­ряющей способностью осуществлять свою деятельность на основе верховенства права и в тесном сотрудничестве с местной полицией. Гражданская полиция помогает нормальному функционированию правоохранительных органов, созданию обстановки правопорядка и законности в стране пребывания, осуществляет контроль за действи­ями местной полиции, в том числе за соблюдением ею основных прав и свобод человека, подготовкой персонала гражданской полиции, разработкой программ обучения такого персонала. Гражданская по­лиция, находясь в постоянном контакте практически со всеми слоя­ми населения страны пребывания, имеет уникальную возможность регулярно информировать Совет Безопасности о любых серьезных изменениях внутренней обстановки в стране и всех возникающих трудностях и критических моментах, препятствующих установлению мира, спокойствия и безопасности в районе конфликта. Неоценимую роль гражданская полиция играет в случае вывода военного компо­нента и на завершающей стадии операции по поддержанию мира. Указанные характерные черты деятельности гражданской полиции и ее роль в операциях по поддержанию мира неоднократно отмечались Советом Безопасности ООН.

В одобренном на заседании 14 июля 1997 г. заявлении Председа­теля Совета Безопасности2 подчеркивались усилия, прилагаемые Ге­неральной Ассамблеей и ее Спецкомитетом по операциям по поддер­жанию мира в целях осуществления возложенной на них задачи по обзору всех аспектов ОПМ, включая, в частности, укрепление спо­собности системы ООН удовлетворять растущий спрос на граждан­ских полицейских в таких операциях. В этой связи Совет Безопасно­сти призвал государства изыскивать дополнительные пути совершен­ствования механизмов формирования и поддержки компонентов гражданской полиции операций по поддержанию мира. В заявлении Председателя впервые указывается на примерный, далеко не исчер­пывающий перечень функций, которые могут быть возложены на гражданскую полицию. По мнению Совета Безопасности, в опера­циях, учреждаемых Советом или Генеральной Ассамблеей, граждан­ская полиция призвана выполнять функцию контроля за действиями национальных полицейских сил и их обучения и способна через по­мощь местным полицейским играть важную роль в восстановлении общественного порядка, укреплении правопорядка и содействии гражданскому примирению. В заявлении предусматривалось возмож­ное в будущем участие гражданской полиции в деле упрочения дове­рия и безопасности в отношениях между сторонами и среди местного населения, с тем чтобы предотвратить конфликт, остановить его эс­калацию или укреплять мир в постконфликтный период.

Совет Безопасности призвал государства на индивидуальной или коллективной основе обеспечивать соответствующую подготовку граж­данских полицейских для международной службы и оперативно пре­доставлять их в распоряжение ООН, по возможности на основе резерв­ных соглашений ООН. Совет подчеркнул важное значение набора для операций ООН квалифицированного полицейского персонала, жела­тельно на самой широкой географической основе, а также набора граж­данских полицейских из числа женщин. Характерно, что уже в этом первом документе по данному вопросу Совет Безопасности предусмот­рел основные доминирующие функции и принципы участия граждан­ской полиции в миротворческих операциях ООН.

Совет Безопасности рекомендовал Генеральному секретарю ока­зывать помощь и предоставлять консультации государствам-членам, чтобы способствовать стандартному подходу к подготовке и набору граж­данских полицейских. Совет подчеркнул, что их подготовка должна вестись с учетом возлагаемых на них функций, в частности оказания помощи и поддержки при реорганизации и обучения национальной полиции, контроля за ее деятельностью, а также содействия разре­шению конфликтов на месте путем переговоров. Совет Безопасности посчитал крайне важным, чтобы контингента гражданской полиции ООН располагали необходимыми специалистами в области права. Было указано на необходимость тесной координации между граждан­ской полицией и военными, гуманитарными и другими компонента­ми операций ООН, а также на важность усилий государств-членов по организации совместного обучения гражданских и военных контин­гентов, предназначенных для операций ООН, чтобы добиться мак­симальной согласованности их действий на местах и обеспечения их безопасности.

Вопрос о роли гражданской полиции в операциях по поддержанию мира стал предметом широкой дискуссии на сессиях Генеральной Ас­самблеи ООН и в рамках созданного Ассамблеей вспомогательного органа - Спецкомитета по операциям по поддержанию мира, а также в рамках ОБСЕ при подготовке Хартии европейской безопасности.

Рассмотрение вопроса о гражданской полиции на Генеральной Ассамблее со всей определенностью выявило намерение большин­ства государств активно задействовать в многофункциональных операциях по поддержанию мира гражданских полицейских ООН. Было признано, что при проведении ОПМ необходимо, чтобы в соответ­ствии с мандатом были четко разграничены полицейские и военные функции. Отмечалось также, что в контексте операции по поддержа­нию мира гражданская полиция может сыграть существенную роль -содействия местным полицейским силам в восстановлении граждан­ского порядка, поддержке верховенства права и укреплении процес­са гражданского примирения. Указывалось и на то, что гражданская полиция ООН могла бы быть полезна в обеспечении плавного пере­хода от операции по поддержанию мира к этапу примирения и ре­конструкции при поддержке ООН. Спецкомитет по операциям ООН по поддержанию мира разработал рекомендации государствам, пред­ложив включать полицейские компоненты в подразделения, которые они указывают в резервных соглашениях, заключаемых с ООН, при­водя и такую информацию, как вид полицейских сил, ранги и уро­вень подготовки.

Многие делегации отмечали, что гражданско-полицейский ком­понент стал использоваться в миротворческой деятельности ООН сравнительно недавно - практически с 90-х годов прошлого столе­тия. Ныне он все больше превращается в практический инструмент не только превентивной деятельности, осуществляемой в рамках ООН и ряда региональных организаций, но и всего спектра миротворче­ских усилий этих организаций, включая поощрение к миру (миро­творчество), операции по поддержанию мира, разоружение, демоби­лизацию, реинтеграцию и постконфликтное миростроительство.

Многими подчеркивалось, что укрепление миротворческого по­тенциала ООН и его гражданско-полицейского компонента возмож­но только на основе комплексного, всеобъемлющего подхода к оцен­ке функций и задач гражданской полиции, к обеспечению их между­народно-правовой обоснованности (с точки зрения положений Устава ООН, решений Совета Безопасности ООН и норм международного права и справедливости) и вытекающей отсюда легитимности. Мно­гими делегациями проводилась мысль о том, что на деятельность граж­данской полиции в полной мере распространяются сложившиеся в практике ООН базовые принципы проведения операций по поддер­жанию мира, в частности такие, как согласие сторон, беспристраст­ность и неприменение силы, за исключением случаев самообороны.

По общему признанию, одной из особенностей использования гражданской полиции в последнее время является то, что ей прихо­дится действовать в рамках многофункциональных ОПМ, нередко представляющих собой сложное переплетение элементов превентив­ной дипломатии, поощрения к миру, поддержания мира, принужде­ния к миру и постконфликтного миростроительства. Особое внима­ние обращалось на то, что в соответствии с мандатом комплексных операций должны быть четко разграничены полицейские и военные функции и что военные не могут и не должны брать на себя какие-либо полицейские функции. Равным образом, по мнению ряда де­легаций, признавая объективную связь между полицейскими и гу­манитарными операциями, следовало бы иметь в виду, что граждан­ско-полицейский компонент миротворческих операций не должен превращаться в охранное и силовое средство обеспечения выполне­ния задач многочисленных гуманитарных и неправительственных организаций, наделенных собственными мандатами, которые могут быть не связаны с целями и задачами ОПМ. Подчеркивалось также, что полицейские операции являются составной частью всей цепочки усилий мирового сообщества - от предотвращения конфликта до по­стконфликтного восстановления, а не средством достижения тех или иных политических целей, обеспечения односторонних либо узко­групповых интересов государств.

Опыт проведения операций по поддержанию мира в 90-х годах показывает, что практически ни одна из них не может обойтись или достигнуть более-менее позитивных результатов без включения в ее состав полицейского компонента. При этом гражданская полиция стала осуществлять ряд функций и предпринимать такие действия, которые не в состоянии взять на себя другой персонал операции. Многие отмечали, что обычно мандат ОПМ предусматривает обес­печение безопасной и стабильной внутренней обстановки, но вы­полнить эту задачу военный контингент операции может только на первоначальном, весьма коротком ее этапе развертывания. В даль­нейшем возникают такие проблемы и задачи, особенно в урегулиро­вании внутригосударственного конфликта, с которыми военнослу­жащие просто не могут справиться. Это широкий круг задач, связан­ных с мониторингом действий национальной полиции, подготовкой и обучением новых полицейских кадров, улаживанием местных спо­ров, оказанием помощи в подготовке и проведении выборов, соблю­дением прав человека и даже содействием в поддержании обществен­ного порядка. И здесь международная гражданская полиция неза­менима.

Более того, в связи с преступными действиями в районах конф­ликтов разного рода иррегулярных сил враждующих сторон, а то и просто террористических и бандитских формирований возникла не­обходимость в задействовании наряду с гражданской полицией спе­циальных частей и подразделений жандармерии. Некоторые государ­ства выступают против использования жандармерии, считая ее ан­тидемократическим, больше полагающимся на принуждение и, следовательно, нелегитимным орудием, в то время как другие госу­дарства рассматривают ее как приемлемый инструмент, действующий во имя общественного блага.

Отдельно встал и другой вопрос: должна ли гражданская полиция быть вооружена или нет? Почти во всех ОПМ ООН действуют невоо­руженные гражданские полицейские. Однако это создавало ряд труд­ностей для деятельности и нередко приводило к большим рискам для жизни и здоровья полицейского персонала. В последнее время наби­рает силу тенденция направлять в состав персонала миротворческих операций полицейских, вооруженных легким стрелковым оружием и другими специальными средствами самозащиты. Разумеется, для это­го Совет Безопасности должен одобрить четкий мандат и правила применения силы, а также обеспечить политическую и оператив­ную поддержку. Впервые вооруженная полиция была использова­на в 1994 г. в составе Миссии ООН в Гаити, в которой участвовало 150 гражданских полицейских, в основном из США, Канады и Фран­ции, и 140 жандармов из Аргентины. Вооруженная гражданская по­лиция была задействована и в ходе проведения операции в Восточ­ном Тиморе.

Хотя некоторые государства высказываются в пользу наделения гражданской полиции в исключительных обстоятельствах правопри-нудительными функциями и за то, чтобы полицейские были воору­жены легким стрелковым оружием, большинство стран выступает против этого. С их точки зрения, вооружение полиции может весьма серьезно антагонизировать по крайней мере одну из сторон в конф­ликте, а также вызвать недовольство местного населения, что в ко­нечном счете приведет к неизбежным потерям и жертвам среди по­лицейских, к захвату заложников и возникновению беспорядков, со­пряженных с совершением насильственных и террористических актов против полицейских.. Поэтому, по мнению большинства стран, по­лиция, как правило, должна оставаться именно «гражданской», то есть невооруженной.

В связи с тем, что многочисленные просьбы ряда государств раз­местить на их территории операции по поддержанию мира, в том числе включающие полицейский компонент, ООН была не в состоянии в силу политических, финансовых и других обстоятельств удовлетво­рить полностью (по оценке Генерального секретаря ООН, напри­мер, в 90-е годы XX в. удалось удовлетворить спрос на операции лишь на 30 с небольшим процентов), появились разнообразные проекты и предложения о развертывании миссий с различной сте­пенью интрузивности и объединенных в общее «зонтичное» поня­тие миротворческих операций или операций в пользу мира. По мнению авторов упомянутых проектов, такие операции могут вклю­чать только вооруженные силы, или специализированные подразде­ления, или разного рода советников, либо даже только полицейские формирования.

И все чаще внимание обращается на предпочтительность исполь­зования в операциях прежде всего полицейских. Объясняется это, в частности, тем, что военные контингенты нередко действуют слиш­ком жестко, применяют не только легкое, но и тяжелое оружие и вос­принимаются как своего рода оккупационные войска. Полицейские же работают в постоянном тесном контакте с местными жителями и местной полицией, более приспособлены для урегулирования спо­ров и разногласий между различными группами населения и высту­пают в качестве нейтральной, сдерживающей и умиротворяющей кон­фликт силы. Многие отмечают, что полицейские могут выполнять многообразные функции, которые вооруженные формирования в силу своей военной природы осуществлять не в состоянии. Особенно зна­чительна роль полицейских в таких видах миротворческой деятель­ности, как миростроительство и постконфликтное восстановление общества.

Все больше дает о себе знать тенденция отойти от традиционного и узкого взгляда на возможности гражданской полиции. Как отмеча­ется в докладе Группы по операциям ООН в пользу мира3, в послед­нее время многие государства выступают за поручение гражданской полиции таких задач, как реформирование, обучение и перестройка местных полицейских служб в соответствии с международными стан­дартами демократической полицейской деятельности и прав челове­ка, и за то, чтобы гражданская полиция обладала потенциалом эф­фективного реагирования на гражданские беспорядки и потенциа­лом самообороны. Многие считают, что суды, в которые местные

полицейские доставляют предполагаемых преступников, и пенитен­циарные учреждения, куда преступники попадают на основании за­кона, должны быть в политическом отношении беспристрастными и свободными от запугивания или принуждения. Выдвигаются пред­ложения, чтобы Совет Безопасности ООН, когда это требуется в ин­тересах обеспечения правосудия, примирения и борьбы с безнака­занностью, санкционировал выделение международных судебных экспертов, экспертов по пенитенциарной системе, криминалистов-следователей и судебно-медицинских специалистов для содействия работе по задержанию и судебному преследованию лиц, обвиняемых в совершении военных преступлений. Высказывалась также идея из­менить саму доктрину использования ООН гражданской полиции в ОПМ. Отмечались и такие сравнительные особенности исполь­зования военных контингентов и полицейских: в отличие от воен­ного компонента миротворческих операций, в который включаются подразделения отдельных стран, в гражданско-полицейский ком­понент государствами выделяются отдельные лица, да и в плане направления воинских подразделений в состав ОПМ государства, как правило, встречаются с гораздо большими внутренними поли­тическими трудностями и проблемами, чем при выделении граж­данской полиции.

В целом, по мнению многих государств, задействование в опера­циях по поддержанию мира полицейского компонента является но­вым и перспективным направлением общих усилий ООН в области урегулирования конфликтов. Современные кризисные ситуации, кон­фликты нового поколения делают актуальной задачу дальнейшего развития и укрепления антикризисного и миротворческого потен­циала ООН в сфере поддержания мира, в том числе в связи с исполь­зованием гражданской полиции. Все больше государств приходят к выводу, что в вопросах, касающихся включения полицейского ком­понента в многофункциональные ОПМ или действий гражданской полиции в виде отдельной операции под плотным политическим конт­ролем Совета Безопасности ООН, следует придерживаться ряда ос­новополагающих критериев и принципов. Среди них первостепен­ное значение имеет строгое соблюдение положений Устава ООН, ре­шений Совета Безопасности и норм международного права, в том числе международного гуманитарного права. Именно на правовой ос­нове может быть обеспечена эффективность деятельности граждан­ской полиции и ее легитимность.

Важную роль играет наличие специального четкого мандата, оп­ределяющего ясные и осуществимые цели и сроки использования гражданской полиции. Такой мандат должен приниматься по согла­сованию с заинтересованными государствами и со сторонами в конф­ликте. Необходимыми условиями задействования гражданской поли­ции являются согласие государства пребывания и строгое соблюдение принципов суверенитета, политической независимости, невмешатель­ства во внутренние дела и территориальной целостности государства или государств, на территории которых проводится операция с ее уча­стием. Включение гражданской полиции в состав миротворческих операций предусматривается, как правило, в ситуациях, продолже­ние которых могло бы угрожать поддержанию международного мира и безопасности. Наличие элементов принуждения в мандате поли­цейского компонента ОПМ возможно только по решению Совета Безопасности ООН.

В связи с расширением участия в ОПМ гражданской полиции в последние годы значительно активизировалась работа Департамента Секретариата ООН по операциям по поддержанию мира, в рамках ко­торого был создан специальный Отдел по вопросам гражданской по­лиции. За сравнительно короткий срок отдел разработал «Принципы и руководящие указания в отношении деятельности гражданской по­лиции ООН», в которых определяются задачи и обязанности сотруд­ников гражданской полиции в процессе поддержания мира. Был за­вершен пересмотр стратегии в отношении направления группы помо­щи при отборе кандидатов на службу в гражданской полиции. Отдел гражданской полиции завершил также проект требований для поэтап­ного развертывания 100 сотрудников гражданской полиции в течение 90 дней с момента учреждения операции. Кроме того, он активно рас­сматривает такие вопросы, как разработка системы и процедур для со­действия поддержанию связей между правоохранительными и судеб­ными органами в операциях по поддержанию мира, разработка руко­водящих принципов и параметров, которым могли бы следовать государства при ведении собственных дежурных списков для опера­тивного развертывания сотрудников гражданской полиции в рамках системы резервных соглашений ООН, контролирование и координа­ция деятельности по разработке учебных планов для местных поли­цейских служб, академий и обучения без отрыва от производства и др.

Хотя гражданская полиция является составной частью персонала ОПМ сравнительно недавно, вопрос о включении полицейского ком­понента в операции стал неотъемлемым элементом всей работы не только самой ООН, но и ее региональных организаций (ОБСЕ) и суб­региональных структур (Евросоюза) по планированию и проведению миротворческих операций в будущем. Так, активно этим вопросом занималась и занимается ОБСЕ. В принятой на саммите ОБСЕ в Стам­буле 19 ноября 1999 г. Хартии европейской безопасности прямо от­мечается, что главы государств и правительств стран - участниц ОБСЕ будут «работать в целях укрепления роли ОБСЕ в деятельности, свя­занной с функциями гражданской полиции, в качестве составной части усилий Организации по предотвращению конфликтов, регули­рованию кризисов и постконфликтному восстановлению»4. Эта дея­тельность, как указывается в хартии, может включать полицейский мониторинг, чтобы недопустить какой-либо дискриминации по ре­лигиозному и этническому признакам со стороны местной полиции, а также подготовку полицейских кадров, которая могла бы включать следующие задачи:

• повышение оперативно-тактического потенциала местных по­лицейских служб и реформирование военизированных сил;

• освоение новых современных форм полицейской работы, таких как взаимодействие с населением на местном уровне, борьба с рас­пространением наркотиков, коррупцией и терроризмом;

• создание полицейской службы, объединяющей в своем составе представителей разных этнических групп и/или вероисповеданий и способной заслужить доверие всего населения;

• обеспечение в целом уважения прав человека и основных сво­бод.

Главы государств и правительств стран - участниц ОБСЕ заяви­ли, что они будут поощрять оснащение полицейских служб, сотруд­ники которых осваивают указанные новые формы работы, современ­ным оборудованием и что ОБСЕ рассмотрит возможные варианты и условия своего участия в правоохранительной деятельности. Они так­же отметили, что будут способствовать развитию независимых судеб­ных систем, играющих ключевую роль в предоставлении правовой защиты от нарушения прав человека, будут оказывать консультаци­онные услуги и помощь в реформировании пенитенциарной систе­мы и что ОБСЕ будет работать с другими международными организа­циями для создания политических и правовых условий, позволяю­щих полиции выполнять свои задачи в соответствии с принципами демократии и верховенства закона.

Все возрастающая роль гражданской полиции в миротворческой деятельности нашла отражение и в деятельности Европейского Со­юза по укреплению общей внешней политики и политики в сфере безопасности.

В декабре 1999 г. Европейский совет в Хельсинки поставил цель сформировать к 2003 г. силы быстрого реагирования численностью 60 тыс. человек для их развертывания в ходе миротворческих опера­ций, включая проводимые в рамках ООН. В июне 2000 г. в Фейра была поставлена дополнительная задача, а именно создать к 2003 г. группу быстрого реагирования в составе 5 тыс. полицейских, готовых к развертыванию в миротворческих операциях5.

Задача все более широкого использования гражданской полиции представляется весьма актуальной и для коллективных миротворче­ских операций на пространстве Содружества Независимых Госу­дарств. Заслуживает, в частности, внимания идея создания сил быст­рого развертывания в рамках Договора о коллективной безопасности и включения в них гражданской полиции и спецподразделений. Как известно, в рамках Договора о коллективной безопасности уже со­здано коллективное формирование для решения такой насущной за­дачи, как борьба с вооруженными бандформированиями и террорис­тическими группами. В состав такого формирования можно было бы включить и гражданскую полицию.

Рассмотрение вопросов участия гражданской полиции в операци­ях по поддержанию мира показывает, что в перспективе полицейское измерение миротворческой деятельности ООН и ее региональных звеньев имеет все шансы стать важной составной частью усилий всех государств по созданию мирных условий жизни народов планеты и одним из эффективных инструментов прочного правопорядка в мире XXI столетия.