Операции по поддержанию мира и их эволюция

В конце XIX в. миротворчество прочно стало реальной сферой со­временных международных отношений. Ряд миротворческих опера­ций в различных районах мира, в том числе на пространстве СНГ, дали серьезный позитивный стабилизирующий и сдерживающий эф­фект, и потребность в них очевидна.

Вместе с тем в ходе качественной эволюции института операций по поддержанию мира (ОПМ) выявились определенные недостатки и ог­раниченные возможности операций, которые объясняются и обстоя­тельствами возникновения этого института, и особенностями функ­ционирования его механизма, и, самое главное, все возрастающими требованиями, предъявляемыми мировым сообществом к этому инст­рументу в условиях коренным образом изменившейся международной обстановки и появления большого числа споров и конфликтов нового поколения, особенно связанных с межэтническими, межконфессио­нальными, политическими, территориальными и иными противоре­чиями как между государствами, так и внутри них. Выявилась тен­денция к тому, что только дипломатическими средствами все вопро­сы урегулирования конфликтов не решаются, и нередко необходимо сочетание давления, угроз и даже применения силы с политическими мерами. Новый существенный фактор, проявившийся в последнее вре­мя, состоит в том, что острота конфликтов, разворачивающихся часто на значительной территории, требует привлечения все больших сил и средств. Обозначилась и еще одна новая тенденция - использование миротворческих механизмов для прикрытия военной экспансии как метода сохранения или передела зон влияния в соответствии с новыми представлениями о балансе сил. Заметно стало в последнее время от­ступление от основного принципа миротворчества, которое эффектив­но и правомочно лишь тогда, когда опирается на широкий междуна­родный консенсус. Только консенсус дает возможность гасить и уре­гулировать источники конфликта.

Миротворчество усилиями некоторых западных государств как средство мирного урегулирования конфликтов превращается в ору­дие достижения конкретных внешнеполитических целей отдельных стран или более широких военно-политических объединений и коа­лиций государств.

В Косово (СРЮ) явственно обнаружилось стремление США и НАТО самим решать важные международные проблемы, не учиты­вая позиции других заинтересованных государств. Стала отчетливо проявляться общая тревожная тенденция, обозначившаяся еще в Бос­нии и Герцеговине, когда Совет Безопасности ООН оставляют вне выработки ключевых решений и ему отводится второстепенная роль легализации уже свершившегося и санкционирования задним чис­лом решений, принятых в ином формате (ЭКОВАС в Либерии и Сьер­ра-Леоне и др.). Применительно к событиям в Косово была предпри­нята попытка легализации и правового обоснования агрессии через ооновскую систему.

При силовом «проталкивании» миротворчества военный его ком­понент из вспомогательного становится доминирующим, подчиняю­щим себе гражданские элементы. Это наглядно видно в Боснии и Герцеговине, где при международном характере операции, осуществ­ляемой по резолюции Совета Безопасности ООН, главную роль иг­рают все-таки натовские военные.

В Боснии и Герцеговине российский военный контингент оказал­ся практически на вторых ролях, в подчиненном положении. Он не мог воздействовать на принятие принципиальных решений и стал фактически лишь свидетелем участия натовских Сил по стабилиза­ции (СПС) в поддержке и обеспечении военной операции НАТО в Косово, в аресте лиц по обвинениям Международного трибунала по бывшей Югославии (МТБЮ) и т.п. Поэтому в будущих операциях необходимо стремиться к обеспечению единого политического руко­водства гражданскими и военными компонентами.

Немаловажным для всех стран будет еще один аспект: при переходе на «самофинансирование» участия в операциях по поддержанию мира ограничивающим фактором такого участия и воздействия станет на­личие у государства адекватных финансово-материальных ресурсов, по крайней мере, у некоторых из этих стран.

Характерной особенностью эволюции миротворческой деятельно­сти является усиливающаяся в последнее время тенденция в пользу расширения практики и масштабов силовых полицейских операций. В Косово сделан решительный шаг, немыслимый ранее, когда стала применяться вооруженная полиция. Впервые вооруженная полиция была применена в операции ООН на Гаити в 1994 г. В перспективе, как представляется, силовые полицейские операции или включение вооруженной полиции в качестве составного компонента персонала операции по поддержанию мира будут занимать все более заметное место, учитывая, в частности, все усложняющийся и острый харак­тер ряда внутригосударственных конфликтов, участие в них террори­стических групп и бандформирований.

Генеральный секретарь ООН К. Аннан справедливо отмечал и то новое обстоятельство, что с учетом изменившегося характера миро­творческих задач акцент теперь переносится на активное задейство­вание полицейского и гражданского персонала. Отсюда вытекает не­обходимость создания существенного резерва таких контингентов (по типу соглашений о резервных силах для операций по поддержанию мира), которые государства могли бы оперативно предоставлять в распоряжение ООН. Другая важная составляющая миротворческих операций - материально-техническое обеспечение. Как показывает опыт последних ОПМ, отсутствие адекватной базы транспортных средств, связи и т.д. создает большие трудности для развертывания операций и выполнения миротворцами поставленных перед ними задач. В связи с этим К. Аннан обратился к странам, особенно имею­щим соответствующие возможности, активнее обеспечивать матери­альную базу миротворческих операций, принять участие в формиро­вании стратегического резерва ООН.

Многое зависит от повышения эффективности и оперативности командования операций по поддержанию мира, особенно на перво­начальном этапе их учреждения. Решение этой проблемы возможно через направление «в поле» мобильных штабов быстрого реагирова­ния, которые принимали бы прибывающие контингенты и налажи­вали «цеховое командование».

В последнее время озабоченность мирового сообщества вызывает тот факт, что некоторые западные страны все чаще делают упор на за­действование коалиционного миротворчества, особенно при урегули­ровании внутригосударственных конфликтов, и нередко без санкции на то Совета Безопасности ООН. Обращает на себя внимание также то обстоятельство, что с помощью коалиционных многонациональных формирований предпринимается попытка объединить два несовме­стимых вида действий - операции по поддержанию мира и принуди­тельные акции, влекущие за собой участие вооруженных сил в непо­средственных боевых действиях. Налицо явное намерение сформиро­вать своего рода «сиамских близнецов», само существование которых заведомо обречено на провал, что подтверждается рядом неудавшихся коалиционных операций в Европе, Азии и Африке.,, •

Важнейший принципиальный вопрос нынешнего этапа развития международных отношений состоит в том, что США и некоторые

другие страны сочли для себя возможным открыто заявить, что они не собираются считаться с положениями Устава ООН и нормами меж­дународного права в вопросах, связанных с применением силы или угрозой ее применения. Между тем Устав ООН представляет собой не документ декларативного характера, а кодекс поведения государств на международной арене, обязательства по которому все страны мира должны без всяких оговорок неукоснительно выполнять. Любое ук­лонение от выполнения таких императивных обязательств является грубым нарушением, влекущим за собой международную ответствен­ность и принятие в случае необходимости адекватных ответных мер со стороны ООН и мирового сообщества.

Существенно важной проблемой, активно обсуждавшейся на всех этапах миротворческой деятельности ООН и сохраняющей свою ак­туальность и поныне, является разработка мандата операций по под­держанию мира.

В многолетней практике ООН сложилось общепринятое понима­ние того, что мандату ОПМ надлежит быть ясным и точным как по своим конечным политическим целям, которые должны быть реали­стичными и достижимыми, так и по средствам и методам осуществ­ления мандата. Мандат не должен содержать расплывчатых, проти­воречащих друг другу и двусмысленных положений. Разумеется, ман­дат не является чем-то раз и навсегда данным, и по просьбе сторон в конфликте в него могут быть внесены изменения, учитывающие, в частности, развитие обстановки в зоне конфликта или достижение договоренностей по решению соответствующих вопросов урегулиро­вания.

Первоочередным требованием при разработке мандата является его международно-правовая обоснованность и недопустимость включе­ния в него положений, отражающих политические или военные ин­тересы какого-либо государства или группы государств или допуска­ющих использование ОПМ в качестве средства наращивания воен­но-политического присутствия таких государств в зоне конфликта.

Любой мандат должен опираться на солидную, отражающую об­щие интересы мирового сообщества международно-правовую осно­ву, которую составляют Устав ООН, прежде всего его главы VI, VII и VIII, решения Совета Безопасности ООН и заключенные в данной области двусторонние и многосторонние международные соглаше­ния. Несоблюдение этого требования или недостаточная проработка юридических аспектов мандата могут привести к значительным труд­ностям при проведении ОПМ. Более того, это может создать обста­новку неуверенности и колебаний, вызвать недоверие сторон к ОПМ, привнести элементы разногласий и неразберихи в функционирова­ние различных компонентов ОПМ и их взаимоотношения со сторо­нами.

Мандат является итогом сложных и интенсивных переговоров меж­ду членами Совета Безопасности и консультаций со сторонами и широким кругом государств (в том числе поставщиков персонала и материально-технических средств), в ходе которых необходимо до­стижение взаимоприемлемых компромиссов по отдельным спорным аспектам проведения ОПМ. При этом важно, чтобы такие компро­миссы достигались не за счет игнорирования или обхода основных принципов и целей Устава ООН и норм международного права.

Серьезное значение как при разработке, так и при осуществлении мандата ОПМ имеет постоянное тесное сотрудничество со сторона­ми. Правовая природа этого инструмента покоится на согласии сто­рон. Больше того, без стремления сторон и их воли прибегать к услу­гам и помощи такого инструмента в целях разрешения спора или кон­фликта было бы не только затруднено его появление, но и сама его деятельность потеряла бы всякий смысл. При подготовке мандата важно учитывать, что главное предназначение ОПМ состоит не в под­мене подлинного мирного урегулирования военно-силовыми мето­дами воздействия на стороны, а в создании благоприятных условий для проведения переговоров между сторонами в конфликте и дости­жения взаимоприемлемых договоренностей между ними, на основе которых только и может быть обеспечено прочное долговременное улаживание кризисов. В основе успеха ОПМ, как показывает опыт проведения многоцелевых операций в Камбодже, Мозамбике, Саль­вадоре и др., лежала обоюдная заинтересованность конфликтующих сторон в скорейшем достижении национального примирения на ос­нове компромиссов. В этой связи Генеральный секретарь ООН спра­ведливо отмечал: «Как и во всех других случаях, установить мир мо­гут лишь стороны в конфликте. Посредники и другие участники пе­реговоров могут содействовать этому, предлагая идеи, используя политические навыки и опыт и создавая соответствующую обстанов­ку и условия, в которых могут проводиться переговоры, но сами сто­роны должны быть готовы пойти на необходимое примирение во имя разрешения спора»15.

Важным условием разработки полновесного мандата является предварительное тщательное и всестороннее изучение обстановки в зоне конфликта, а также определение позиций сторон в споре или конфликте. Видимо, неслучайно на практике перед развертыванием ОПМ в соответствующий район направляется, как правило, передо­вая группа или представитель Генерального секретаря ООН, которые знакомятся с условиями на месте, сутью спора или конфликта и в результате представляют доклад со своими выводами и предложени­ями относительно содержания мандата. При этом необходимо, чтобы основные параметры ОПМ и юридические элементы мандата хотя бы в предварительном порядке были обсуждены и согласованы со сторо­нами и получено официальное согласие государства (государств), на территории которого (которых) намечается развертывание ОПМ. Важ­но также при подготовке мандата учитывать основные специфические особенности споров и конфликтов нового поколения, особенно на межэтнической, межконфессиональной почве, для разрешения ко­торых, как показывает практика, неприменимы любые меры, направ­ленные на насильственное навязывание сторонам условий урегули­рования или оказание с помощью военной силы давления на одну из сторон.

Одним из самых сложных и острых вопросов при подготовке ман­дата ОПМ и их осуществлении являются пределы использования силы. До последнего времени существовало общепринятое понима­ние, что мандат на проведение ОПМ в качестве своего основного эле­мента включает принцип недопустимости применения силы, кроме случая самообороны. Практика проведения ОПМ с «расширенными» мандатами обнаружила ряд недостатков, подчас связанных с чрезмер­ным упованием на принудительные действия. «Расширенное» миро­творчество отнюдь не означает, что ООН может и будет вести насто­ящую войну. Действия по принуждению к миру - это не самостоя­тельный вид участия ООН в ликвидации кризисов, а часть, скорее исключительная, общих усилий по поддержанию мира.

Основная цель ОПМ - прекращение огня, кровопролития и раз­рушения материальных ценностей, и ОПМ являются ограниченны­ми по времени мерами. Условия, объем, характер и последствия при­менения силы должны быть тщательно выверены Советом Безопас­ности, и решение таких вопросов не может быть отдано на откуп другим международным организациям или коалициям стран - чле­нов ООН, а должно осуществляться под строгим контролем Совета Безопасности. Наложение «иракской кальки» на конфликты нового поколения, особенно связанные с межэтническими, межконфессио­нальными, территориальными и иными противоречиями как между государствами, так и внутри них, не учитывает специфики последних и может быть контрпродуктивно. В любом случае согласно статье 39 Устава ООН лишь Совет Безопасности вправе определять существо­вание любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрес­сии, давать рекомендации и решать, какие меры следует предпринять для поддержания или восстановления международного мира и безо­пасности. На этом зиждется вся международная законность. Необхо­димо постоянно заботиться о легитимности любых действий, пред­принимаемых «как бы от имени ООН». Необоснованными представ­ляются односторонние самостоятельные попытки без полномочий от Совета Безопасности прибегать к силе со стороны некоторых объе­динений и группировок государств. Важно всегда помнить постулат Устава ООН - «обеспечить принятием принципов и установлением методов, чтобы вооруженные силы применялись не иначе, как в об­щих интересах».

В процессе проходящей ныне качественной эволюции ОПМ, бес­прецедентного увеличения их числа и масштабов, их утверждающе­гося многокомпонентного и полифункционального характера наряду с позитивными появились и тревожные тенденции. Особую тревогу с точки зрения недопущения «размывания» сложившейся и проверен­ной временем международно-правовой базы ОПМ, утверждения их нейтрального, беспристрастного облика и престижа ООН вызывают участившиеся попытки выйти за рамки принципов поддержания мира, не считаться с мнением сторон и все больше полагаться на при­менение силы и других принудительных мер.

В этой связи Генеральный секретарь ООН в своем докладе «До­полнение к " Повестке дня для мира"»16 прямо указывал, что «ничто так не опасно для операции по поддержанию мира, как просьба ис­пользовать силу в условиях, когда ее существующий состав, вооруже­ние, материально-техническое обеспечение и схема развертывания не позволяют ей это сделать. Логика поддержания мира основывает­ся на политических и военных посылках, которые весьма отличаются от тех, что лежат в основе принуждения; и динамика последнего не­совместима с политическим процессом, которому должно содейство­вать поддержание мира. Стирание различий между этими двумя за­дачами может подорвать жизнеспособность операции по поддержа­нию мира и создать угрозу для жизни ее персонала». Именно поэтому вряд ли можно считать плодотворными и обоснованными с между­народно-правовой точки зрения предложения и рассуждения о нали­чии якобы «серых зон», появлении чуть ли не новых видов ОПМ типа «расширенных», «мирных» операций, «операций в пользу мира» и т.д., что в конечном счете может привести к затушевыванию существен­ных различий между ОПМ и принудительными операциями, превра­тить ОПМ в средство расширения военно-политического присутствия в зоне конфликта и осложнить разработку и осуществление мандата ОПМ.

В целом представляется насущно необходимым переходить в об­ласти миротворчества от метода импровизации, которая, по общему признанию, достигла уже своего предела, к разработке и согласова­нию стройной и целостной системы основных принципов, инстру­ментов и процедур миротворческой деятельности ООН, центральным элементом которой является Совет Безопасности ООН и которая обес­печивала бы правовую обоснованность и высшую легитимность пред­принимаемых Советом Безопасности миротворческих акций. Важной составной частью такой системы могла бы служить подготовка с уче­том сложившейся практики миротворчества ООН на основе уже име­ющихся наработок свода основных принципов и руководящих указа­ний по ОПМ, проводимым СНГ, ОБСЕ, другими региональными организациями и соглашениями в тесном сотрудничестве с ООН и ее Советом Безопасности. Наличие такого свода, несомненно, облегчи­ло бы составление полноценного мандата ОПМ, позволило бы избе­жать нередко длительных и острых споров по ключевым элементам мандата, планированию и проведению ОПМ в четких юридических рамках и повысить эффективность ОПМ. При подготовке свода было бы желательно учесть предложение Генерального секретаря ООН, высказанное в его докладе «Дополнение к " Повестке дня для мира"» о включении в этот свод таких принципов, как разработка согласо­ванных механизмов консультаций между ООН и региональными орга­низациями, уважение примата ООН, предусмотренного Уставом ООН, четкого определения и распределения выполняемых функций во избежание дублирования деятельности, межорганизационного со­перничества и для недопущения в таких случаях расширения круга посредников, для обеспечения последовательности позиций членов региональных организаций, являющихся одновременно членами ООН, при решении общих проблем и недопустимости практики «двойных стандартов», для обеспечения признания всеми государства­ми сложившихся в практике ООН базовых принципов проведения ОПМ.

Именно на достижение указанных целей и повышение эффектив­ности миротворческой деятельности ООН и ее региональных звеньев направлены одобренные на Саммите тысячелетия Декларация тыся­челетия Организации Объединенных Наций, принятая Генеральной Ассамблеей 8 сентября 2000 г., принятая Советом Безопасности Дек­ларация об обеспечении эффективной роли Совета Безопасности в поддержании международного мира и безопасности, особенно в Аф­рике, от 7 сентября 2000 г. и опубликованное 7 сентября 2000 г. Заяв­ление по итогам встречи глав государств и правительств пяти посто­янных членов Совета Безопасности.