Международных организаций

В практическом плане первоначальный период теоретической разработки проектов и эволюции института международных орга­низаций имел существенное значение, поскольку дал возможность пройти два важнейших этапа переговорного и нормотворческого процесса - этап переговоров между двумя или несколькими госу­дарствами и этап проведения разного рода международных конфе­ренций, совещаний и т.д. Этот период позволил также предопреде­лить основные характерные черты международных организаций: их юридическую природу, постоянный характер деятельности, струк­туру и основные принципы деятельности. Появление многих меж­дународных организаций было вызвано практическими потребно­стями государств объединить свои усилия в целях согласования меж­дународных проблем, прежде всего в области экономики, связи, здравоохранения, культуры, образования, транспорта, которые мож­но решить лишь путем сотрудничества и взаимодействия несколь­ких государств. Так, первая международная организация - Цент­ральная комиссия по навигации на Рейне - возникла в 1804 г. на основе соглашения между Германией и Францией в силу практи­ческой необходимости регулировать и обеспечивать беспрепятствен­ное судоходство на Рейне¹ и официально была учреждена Венским конгрессом 9 июня 1815 г.

В процессе многолетней эволюции института международных орга­низаций основное внимание государств было обращено на создание в первую очередь международных межправительственных организа-

ций (ММПО), которые оказывали и оказывают наиболее ощутимое воздействие на весь ход мировых событий. ММПО можно опреде­лить как созданное на основе международного многостороннего со­глашения постоянное объединение государств в целях содействия решению международных проблем, предусмотренных его учредитель­ным документом, и развитию широкого равноправного сотрудниче­ства между государствами в соответствии с принципами и нормами международного права.

Основными характерными признаками и атрибутами ММПО, по мнению подавляющего большинства отечественных и западных ис­следователей и ученых², являются следующие:

1) наличие международного договора (конвенции, устава и т.д.), заключенного между государствами в соответствии с нормами меж­дународного права;

2) постоянный, а не временный характер деятельности;

3) соответствие целей и принципов деятельности организации нор­мам международного права и положениям Устава ООН;

4) наличие характерной структуры системы органов, составляю­щей механизм организации (представительный орган всех членов, исполнительный орган, секретариат и другие соответствующие орга­ны, предусмотренные учредительным документом);

5) членами организации должны быть государства, которые уча­ствуют в деятельности организации на основе принципа суверенного равенства;

6) метод деятельности - обсуждение, переговоры, диалог и при­нятие решений путем голосования или достижения консенсуса;

7) установление связей и сотрудничества с другими объединения­ми государств и международными организациями;

8) некоторые организации осуществляют юридические и квази­юридические полномочия, причем в ряде из них созданы специаль­ные международные суды для решения споров, возникающих в ходе административной и оперативной деятельности;

9) многие организации имеют статус юридического лица, позво­ляющий им приобретать собственность, выступать в суде в качестве истца или ответчика в некоторых областях, а в ряде случаев пользо­ваться функциональными привилегиями и иммунитетами;

10) региональные организации обычно открыты для участия всех
государств независимо от их политического и государственного уст­
ройства;

финансирование организации обеспечивается взносами госу­дарств - членов Организации, выплачиваемыми ими по согласован­ной шкале взносов;

11)компетенция организации обычно ограничивается кругом функ­циональных и специальных проблем, определенных учредительным документом Организации;

12)появившиеся в XX столетии международные организации ста­ли обладать универсальной глобальной общей компетенцией в поли­тической, экономической и социальной сфере, и центральное место среди них занимает Организация Объединенных Наций, сфера ком­петенции которой в XXI в. охватывает практически все области меж­государственных отношений и человеческой деятельности;

13)правотворчество международных организаций осуществляет­ся двумя путями: разработкой международных соглашений и пред­ставлением их на ратификацию государств-членов и одобрением ре­золюций, рекомендующих соответствующие меры и способы реше­ния международных проблем.

Наличие указанных атрибутов позволяет, как правило, отличить ММПО от других институтов международного переговорного и нор-мотворческого процесса, таких, как международная конференция, международная неправительственная организация, транснациональ­ная корпорация и др.

Вопреки нередко встречающимся утверждениям ММПО, которых к концу XX в. насчитывалось свыше 6 тыс.³ и центральное место сре­ди которых занимает ООН, не являются какими-то общемировыми, сверхнациональными образованиями, «поглощающими» суверенные права государств и диктующими им правила и нормы поведения на мировой арене. Их функционирование не связано с каким-либо ущем­лением суверенитета государств или делегированием ими своих суве­ренных прав, ибо это противоречило бы самой природе ММПО, ко­торые являются своеобразными центрами по гармонизации интере­сов государств и координации их усилий по решению различных международных проблем. Участие государств в работе ММПО позво­ляет им, нисколько не поступаясь собственным суверенитетом, реа-лизовывать на практике свои суверенные права и согласовывать свои Действия на международной арене с другими государствами для дос­тижения целей, поставленных в учредительных документах ММПО.

Исторический опыт показывает, что роль ММПО и ведущей из них ООН становится незаменимой и безальтернативной, ибо она

стимулирует поиск и достижение консенсусных решений по самым сложным вопросам мировой политики, повышая тем самым влия­ние и вес каждого, даже самого, на первый взгляд, «рядового», уча­стника международного общения. Без ООН и других ММПО голос такого участника не был бы даже услышан, тогда как в общем строй­ном хоре каждое государство имеет возможность реализовать свой суверенитет, придать ему дополнительную силу в общем процессе мирового развития и прогресса человечества на пути к миру и ста­бильности.

В условиях во многом целостного, взаимозависимого мира, ин­тернационализации мирохозяйственных и политических связей, бур­ной научно-технической революции независимость, экономическое развитие да и само существование государства невозможны вне ра­мок организационных форм взаимодействия стран, изолированно от других государств и от всего международного сообщества. Больше того, человечество столкнулось с рядом глобальных проблем и вызо­вов, решить которые не под силу не только одному мощному госу­дарству, но даже группе государств. Поэтому вряд ли может быть при­знано состоятельным утверждение, что ММПО создаются путем «сли­яния» делегированных им «частей суверенитета», ибо тогда возникает вопрос о том, какое государство какую часть своего суверенитета и на какое время передало и какой или какие органы ММПО аккумулиру­ют эти «части суверенитета»

Сказанное отнюдь не означает умаления хоть в какой-то степени роли государств в формировании и усилении эффективности ООН и ММПО — важнейшей составной части всей системы международных отношений. И конечно, не исключено, что в будущем могут быть со­зданы наднациональные институты путем наделения их определен­ными общемировыми властными полномочиями. Ныне же речь идет и может идти не об институтах типа «мирового правительства» или «всемирного парламента», а лишь о многообразных организациях межгосударственного сотрудничества и взаимодействия в целях ре­шения различных международных проблем. ММПО не являются са-модавлеющей мировой властной структурой, а представляют собой своеобразные и гибкие межгосударственные организационные фор­мы регулирования, согласования, решения и совместного ведения международных проблем в соответствии с теми принципами и про­цедурами, которые закреплены в Уставе ООН и учредительных актах таких организаций. Суверенные государства являются первоосновой

создания и эффективного функционирования ООН и других ММПО, главной движущей силой процесса их адаптации к реальностям но­вой эпохи. В ходе такой адаптации и дальнейшего развития нормот-ворческого процесса суверенитет участвующих в них государств не только не умаляется, а, наоборот, приобретает дополнительный вес и значение, раскрывает полностью свой потенциал, позволяя государ­ствам сообща управлять этими процессами.

Многие ученые и юристы, в том числе западные исследователи⁴, справедливо полагают, что появление института международных орга-низаций объясняется чисто прагматическими соображениями и что большинство, если не все международные организации были созда­ны для достижения конкретных практических целей. Процесс созда­ния международных организаций, по их мнению, отражает факт су-шествования системы большого количества государств и направлен лишь на то, чтобы регулировать отношения между ними и разраба­тывать эффективные средства для улаживания конфликтов и проти­воречий, появляющихся в рамках этой системы. В отсутствие миро­вого правительства только с помощью добровольного соглашения можно добиться улаживания международных конфликтов, и между­народная организация предоставляет институциональные средства для достижения такого соглашения, устанавливает принципы, меха­низмы и цели. Однако основным катализатором достижения ощути­мых результатов является воля государств к сотрудничеству. Если со­трудничество продвигается вперед, то международная организация может добиться важных результатов, а если оно отсутствует, то она может превратиться в «дискуссионный клуб». Поэтому любая меж­дународная организация, и прежде всего ООН, может стать полез­ным инструментом только тогда, когда сами члены этой организации того хотят.

В свою очередь, международные межправительственные органи­зации в ходе своего развития сами приобрели статус производных субъектов международного права, разумеется, иного, чем государства, характера. Это нашло выражение, в частности, в том, что междуна­родная организация стала обладать правоспособностью заключать договоры, которые необходимы для выполнения ее функций и дос­тижения ее целей и задач. Такого рода договоры между государства­ми и международными организациями или между самими междуна­родными организациями получили все большее распространение как источник международного права, как средство укрепления правовой основы международных отношений и служения целям и принципам Устава ООН. С помощью такого рода договоров удалось решить боль­шое количество вопросов, касающихся отношений между организа­циями и государствами; правового статуса, привилегий и иммуните­тов международных организаций; особого положения и регламенти­рующих функций международных организаций, которые создаются государствами с конкретной целью осуществления ими оперативной, а в некоторых случаях, например в области миротворчества, и гумани­тарной помощи, даже коммерческой деятельности; ответственности государств за соблюдение их гражданами, являющимися должностны­ми лицами международных организаций, обязательств, которые воз­лагаются на них; определения правоспособности международных орга­низаций как на уровне внутригосударственного права, так и на между­народно-правовом уровне и многих других. Заключая эти договоры, международные организации становятся не только незаменимым фак­тором все расширяющегося нормотворческого процесса, развития и кодификации международного права, но и существенно важными ин­струментами упорядоченного развития международных отношений и обеспечения мира и стабильности на земле.

Этот вывод подтверждается более чем полувековой практикой де­ятельности ООН и наверняка окажется непреложным и в XXI в., по крайней мере пока в мире будут существовать суверенные независи­мые государства.

Долгое время, практически до создания ООН, в мире не существо­вало какой-либо ясной и общепризнанной классификации междуна­родных организаций. Эти организации появлялись спорадически в силу практических потребностей государств в сотрудничестве в самых раз­ных областях их взаимоотношений. Они несли в себе в большинстве своем переходные черты и характерные особенности международных конференций и не являлись по сути дела постоянными объединения­ми государств. Они не имели какой-то определенной структуры, а от­ношения между ними носили эпизодический характер. Число вопро­сов, которые выносились государствами на рассмотрение международ­ных организаций, было весьма незначительным, принимаемые ими рекомендации практически не учитывались государствами, а иногда и просто игнорировались. Поэтому влияние, которое оказывали такие организации на развитие международных отношений, было ограни­ченным и малозаметным, а говорить о подразделении международных организаций на группы или категории не приходилось.

Положение коренным образом изменилось с появлением Устава ООН и учреждением на его основе Организации Объединенных На­ций. Значительное число вопросов политического, экономического, социального, разоруженческого, культурного, правочеловеческого и иного плана, которые раньше относились к сугубо внутренней ком­петенции суверенных государств, все чаще становилось предметом рассмотрения и урегулирования в рамках международных организа­ций и их органов. С увеличением числа организаций развивались и усложнялись связи государств с международными организациями и между самими организациями. Международные организации стано­вились не только формами осуществления мирового переговорного процесса, трибунами для выражения взглядов государств по самым разным вопросам мировой политики, форумами коллективного об­суждения, переговоров и согласования таких проблем. Во все боль­шей степени они стали использоваться государствами в качестве эф­фективных инструментов международного нормотворческого процес­са, для согласования и выработки правил поведения и юридических норм сотрудничества государств в различных областях человеческой деятельности. В ходе неограниченного стихийного роста числа раз­нообразных международных организаций стали выкристаллизовы­ваться определенные формы их воздействия на развитие межгосудар­ственных связей, стандартные принципы и критерии формирования организаций, их специализации и порядка их взаимодействия и со-подчиненности.

Неоценимую благотворную роль в процессе количественной и ка­чественной эволюции института международных организаций играл и продолжает играть Устав ООН. Это объясняется многими обстоятель­ствами. Прежде всего, составители Устава ООН мудро предусмотрели удивительно гибкую и эффективную конституционную и организаци­онную структуру, которая стала классическим образцом для разработ­ки учредительных документов и правовой конструкции всех других международных организаций, разумеется, с учетом специфики деятель­ности и целей каждой из них. Устав ООН установил стройную иерар­хию таких организаций, обеспечивающую бесперебойную работу и Учитывающую происходящие на мировой арене изменения, касающие­ся как роста количества членов, так и расширения круга вопросов, выносимых на рассмотрение международных организаций.

Центральное место в этой иерархии по праву занимает Организа­ция Объединенных Наций - единственная, в своем роде безальтер-

нативная мировая структура, являющаяся универсальной по своему членскому составу и всеобъемлющей по сфере интересов и охватыва­ющая практически все мыслимые аспекты человеческой деятельно­сти. Немаловажное значение имеет и то, что первооснову всей дея­тельности ООН и ее Совета Безопасности составляют не какие-то конъюнктурные узкогрупповые интересы, а демократические идеа­лы, общепризнанные принципы и нормы международного права и справедливости, нашедшие закрепление в обязывающих положени­ях Устава ООН.

Важным обстоятельством является и то, что Устав ООН положил конец долгое время существовавшему методу образования междуна­родных организаций, когда в их состав включались в первую очередь так называемые «цивилизованные нации», другим народам отводи­лась второстепенная и даже третьестепенная роль, а многие колони­альные, несамоуправляющиеся и зависимые страны и территории вообще не участвовали в деятельности организаций. В результате в деятельности практически всех международных организаций возоб­ладал подлинно демократический принцип суверенного равенства всех государств, больших и малых, значительно повысивший эффек­тивность и авторитет этих организаций.

Существенно важно и то, что Устав ООН справедливо выделяет первостепенное значение международных межгосударственных орга­низаций и объединений, поскольку именно государства являются основными творцами международного права, а создаваемые ими орга­низации призваны содействовать международному сотрудничеству в политической области и поощрять прогрессивное развитие между­народного права и его кодификации.

Занимая приоритетное положение среди межправительственных организаций, особенно в сфере поддержания международного мира и безопасности и решения других политических проблем, ООН в со­ответствии с главой IX своего Устава уделяет большое внимание и международному сотрудничеству в других областях - экономической, социальной, культуры, образования, здравоохранения, осуществле­ния прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии. Под воздействием Устава ООН появилась и успешно осуществляет свою деятельность группа международных межправительственных организаций - специализированные учреж­дения ООН и связанные с ней подразделения и программы, создан­ные по отраслевому принципу и содействующие развитию и укреп-

лению сотрудничества государств в самых разных областях их взаи­моотношений.

Следует отметить также, что характерной особенностью всей скла­дывающейся на основе Устава ООН системы международных орга­низаций является нацеленность всех без исключения организаций на решение стоящих перед ними задач и проблем только путем перего­воров, консультаций и с помощью других мирных средств и недопу­стимость использования военной силы, кроме случаев, прямо пре­дусмотренных Уставом ООН. Уставом ООН прямо предписывается, что единственным международным органом, обладающим неотчуж­даемой легитимизирующей компетенцией принимать решения о при­менении военной силы, является Совет Безопасности ООН и что ни одна другая международная организация или субрегиональная струк­тура не имеет права применять силу и другие принудительные меры без полномочий от Совета Безопасности.

Именно Устав ООН является ядром системы международных орга­низаций, именно он устанавливает критерии и принципы их подраз­деления на отдельные виды и категории, определяет роль и место каж­дой из них, а также порядок их взаимодействия и соподчиненности. Именно Устав ООН позволяет распределить все международные орга­низации по группам и категориям, и именно на его основе к концу XX в. сложилась достаточно четкая их классификация.

Общепризнанными считаются особая центральная роль Органи­зации Объединенных Наций и подразделение международных орга­низаций на две основные категории: международные межправитель­ственные организации и международные неправительственные органи­зации. По данным Союза международных ассоциаций, к концу XX в. в мире существовало свыше 50 тыс. международных организаций, и из них свыше 6 тыс. - международные межправительственные и свыше 43 тыс. - международные неправительственные организации⁵. По про­гнозам исследователей и ученых, число международных организаций будет продолжать увеличиваться и в XXI в. Устоявшимся считается выделение, в соответствии с главой IX Устава ООН, особой группы так называемых специализированных учреждений ООН и связанных с ней структур и программ «системы ООН». Не вызывает сомнений и под­разделение международных организации на универсальные (ООН, спе­циализированные учреждения и др.) и, в соответствии с главой VIII Устава ООН, региональные (ОБСЕ, ОАГ, ОАЕ, преобразованная в Африканский Союз (АС), СНГ и др.) и субрегиональные организации и структуры (НАТО, ЭКОВАС и др.). Есть все основания полагать, что сложившаяся на основе Устава ООН классификация международных организаций, несмотря на уча­стившиеся в последнее время попытки некоторых стран оттеснить на второй план роль ООН и ее Совета Безопасности, возвеличить значе­ние региональных организаций и субрегиональных структур, прежде всего НАТО, и поставить деятельность ООН и других международ­ных организаций под жесткий контроль одной или нескольких держав, сохранит свою жизненность и силу и в XXI в.