Изъятие земельного участка, используемого с нарушением законодательства

Порядок изъятия земельного участка у собственника и лиц, использующих земельный участок на праве постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения имеет некоторые различия.

Статья 45. Основания прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права пожизненного наследуемого владения земельным участком

1. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право пожизненного наследуемого владения земельным участком прекращаются при отказе землепользователя, землевладельца от принадлежащего им права на земельный участок на условиях и в порядке, которые предусмотрены статьей 53 настоящего Кодекса.

2. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право пожизненного наследуемого владения земельным участком прекращаются принудительно при:

1) использовании земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель, установленными статьями 7 и 8 настоящего Кодекса;

2) использовании земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки;

3) неустранении совершенных умышленно следующих земельных правонарушений:

отравление, загрязнение, порча или уничтожение плодородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде;

нарушение установленного соответствующими нормами статей 95 - 100 настоящего Кодекса режима использования земель особо охраняемых природных территорий, земель природоохранного, рекреационного назначения, земель историко-культурного назначения, особо ценных земель, других земель с особыми условиями использования, а также земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению;

систематическое невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель, охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв;

систематическая неуплата земельного налога;

4) неиспользовании в случаях, предусмотренных гражданским законодательством, земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом, за исключением времени, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование;

Статья 54. Условия и порядок принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования земельного участка

1. Принудительное прекращение права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права безвозмездного срочного пользования земельным участком в случае его ненадлежащего использования осуществляется по основаниям, предусмотренным пунктом 2 статьи 45 настоящего Кодекса.

2. Принудительное прекращение права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права безвозмездного срочного пользования земельным участком осуществляется при условии неустранения фактов ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания в виде штрафа.

3. Одновременно с наложением административного взыскания уполномоченным исполнительным органом государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля лицу, виновному в нарушении земельного законодательства, выносится предупреждение о допущенных земельных правонарушениях с последующим уведомлением органа, предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса и предоставившего земельный участок.

Указанное предупреждение должно содержать:

1) указание на допущенное земельное правонарушение;

2) срок, в течение которого земельное правонарушение должно быть устранено;

3) указание на возможное принудительное прекращение права на земельный участок в случае неустранения земельного правонарушения;

4) разъяснение прав лица, виновного в нарушении земельного законодательства, в случае возбуждения процедуры принудительного прекращения прав на земельный участок;

5) иные необходимые условия.

Форма предупреждения устанавливается Правительством Российской Федерации.

4. В случае неустранения указанных в предупреждении земельных правонарушений в установленный срок исполнительный орган государственной власти, вынесший предупреждение, направляет материалы о прекращении права на земельный участок ввиду его ненадлежащего использования в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса.

5. Орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, направляет в суд заявление о прекращении права на земельный участок. По истечении десятидневного срока с момента принятия решения суда о прекращении права на земельный участок исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, направляет заявление о государственной регистрации прекращения права на земельный участок с приложением акта в орган государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

6. Прекращение права на земельный участок не освобождает лиц, виновных в нарушении земельного законодательства, от предусмотренного статьей 76 настоящего Кодекса возмещения причиненного вреда.

7. Решение об изъятии земельного участка ввиду ненадлежащего использования земельного участка может быть обжаловано в судебном порядке.

Порядок изъятия земельного участка у собственника определен гражданским законодательством.

Основания для изъятия следующие:

1. Неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.

2. Использование земельного участка с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки.

Правила рационального использования земли установлены в ст. 42 Земельного кодекса РФ «Обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков». В частности, собственники земельных участков обязаны:

использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту;

своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами;

своевременно производить платежи за землю;

соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;

не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий;

выполнять иные требования, предусмотренные настоящим Кодексом, федеральными законами.

В данном случае не ясно, что понимать под грубым нарушением. Перечень нарушений, за которые земельный участок может быть изъят у несобственника дан в ст. 45 – для постоянный (бессрочных) пользователей и пожизненных наследуемых владельцев, и в ст. 46 – для арендаторов. О собственниках в этих статьях нет ни слова. Поэтому возникает вопрос, можно ли применять данные основания к собственникам?

Некоторые авторы предлагают руководствоваться в таком случае по аналогии ст. 54 ЗК РФ, определяющей порядок принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками < *>. Представляется более верным согласиться со специалистами, категорично утверждающими, что правоприменитель не должен руководствоваться данной аналогией закона по следующим причинам < **>. Решение по аналогии недопустимо, если она прямо запрещена законом или если закон связывает наступление юридических последствий с наличием конкретных норм. В рассмотренном случае такие конкретные нормы не приняты, а из иных норм специального закона (ЗК РФ) возможность расширительного толкования положений ст. 54 ЗК РФ не следует. Более того, представляется, что возможность принудительного прекращения права частной собственности на землю должна быть прямо предусмотрена федеральным законом. Использование аналогии закона в данном случае противоречит ст. 35 - 36 и 55 Конституции РФ.

< **> См: Крассов О.И. Земельное право современной России: Учеб. пособие. М., 2003. С. 202; Анисимов А.П. Земельно-правовая ответственность // Журнал российского права. 2004. N 2.

Порядок принудительного изъятия земельного участка у его собственника включает в себя следующие юридические факты: 1) неиспользование земельного участка или использование его с грубыми нарушениями земельного законодательства; 2) заблаговременное предупреждение собственника о допущенных им нарушениях; 3) принятие уполномоченным органом решения об изъятии земельного участка; 4) проведение с согласия собственника участка публичных торгов по продаже этого участка или принудительная продажа земельного участка, в случае несогласия собственника с решением об изъятии, на основании решения суда; 5) государственная регистрация прекращения права собственности.

Во всех случаях принудительное изъятие земельного участка у его собственника производится на возмездной основе.

Гражданский кодекс не предусматривает порядка вынесения заблаговременного предупреждения собственника о допущенных им нарушениях, отсылая решение этого вопроса к Земельному кодексу. Последним же такой порядок установлен только в отношении лиц, не являющихся собственником земельного участка. Таким образом, в отношении собственников данный вопрос законодателем остался не решен. В литературе высказано предложение применять установленный для владельцев и пользователей порядок принудительного прекращения прав на землю к прекращению права собственности[5]. Но, на наш взгляд, для этого нет правовых оснований. Поэтому в Земельном кодексе следовало бы специально оговорить, что установленный ст. 54 Земельного кодекса РФ порядок предварительного заблаговременного предупреждения землевладельца и землепользователя о допущенных земельных нарушениях применяется и в случае принудительного прекращения права собственности на землю, это дало бы дополнительные гарантии защиты прав собственника при изъятии земельного участка, поскольку в настоящее время они отсутствуют.

При наличии первых двух юридических фактов специально уполномоченный орган государственной власти или местного самоуправления принимает решение об изъятии земельного участка у его собственника. И только в том случае, если собственник земельного участка не согласен с принятым решением, данный государственный или муниципальный орган может обратиться в суд с требованием о продаже участка.

Если же собственник в письменном виде уведомит государственный или муниципальный орган, принявший решение об изъятии земельного участка, о своем согласии с таким решением, земельный участок подлежит продаже с публичных торгов, которые проводятся в порядке, предусмотренном ст.ст. 447-449 Гражданского кодекса РФ. Лицо, выигравшее торги, и организатор торгов подписывают протокол о результатах торгов, который имеет силу договора и на основании которого орган государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним регистрирует переход права собственности.

3. Реквизиция как основание прекращения прав на землю

Реквизиция как основание прекращения права собственности предусмотрена ст. 242 Гражданского кодекса и ст. 51 Земельного кодекса. И поскольку последняя является специальной нормой в отношении земельных участков, постольку к данным отношениям должны применяться именно положения земельного законодательства.

Реквизиция – это возмездное изъятие имущества у его собственника в исключительных случаях, определенных законом. К таким случаям относятся стихийные бедствия, аварии, эпидемии, эпизоотии и иные обстоятельства, носящие чрезвычайный характер. Реквизиция – это вынужденная мера, применяемая государством в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающей угрозы.

Используемая Земельным кодексом РФ конструкция не вполне подпадает под классическое определение реквизиции, принятое в гражданском праве.

Диспозиции ст. 51 Земельного кодекса РФ и ст. 242 Гражданского кодекса РФ различным образом определяют правовую природу реквизиции. Гражданский кодекс однозначно относит реквизицию к обстоятельствам, на основании которых право собственности у лица безусловно прекращается, и только в исключительных случаях сохранившееся имущество может быть возвращено его собственнику по решению суда. В отличие от этого норма ст. 51 Земельного кодекса РФ говорит о временном изъятии земельного участка в публичных интересах. Из этого можно сделать вывод о том, что право собственности на землю по общему правилу не прекращается и лишь в исключительных случаях, когда реквизированный земельный участок невозможно вернуть (например, в случае химического загрязнения участка, вследствие чего невозможно использовать его по целевому назначению) собственнику возмещается рыночная стоимость этого участка или по его желанию предоставляется равноценный земельный участок.

В пользу такого вывода свидетельствует и п. 4 данной статьи, где закреплено право собственника требовать возврата ему реквизированного земельного участка в случае прекращения действия чрезвычайных обстоятельств. А это не что иное, как виндикация, т.е. требование невладеющего собственника к владеющему несобственнику о возврате имущества из чужого незаконного владения. Изменение позиции законодателя представляется вполне обоснованным, поскольку по своей природе такое изъятие действительно носит временный характер, является необходимым до тех пор, пока имеет место действие вышеназванных чрезвычайных обстоятельств.

Кроме того, положения ст. 51 Земельного кодекса РФ в данной редакции не противоречат нормам Конституции РФ о защите права собственности, поскольку Конституция РФ допускает возможность ограничения федеральным законом прав человека и гражданина (к которым, безусловно, относится и право собственности на землю), но только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Именно на защиту данных ценностей и направлена ст. 51 Земельного кодекса.

Неясным в данной ситуации остается лишь один момент, а именно – момент прекращения права собственности на землю. Полагаем, что в том случае, когда земельный участок невозможно вернуть прежнему собственнику, прекращение его права собственности должно быть зарегистрировано в общем порядке в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество с одновременной регистрацией возникновения такого права у государства. Основанием для такой регистрации должен служить документ о реквизиции земельного участка.

Решение о реквизиции земельного участка принимается уполномоченными исполнительными органами государственной власти. При этом собственнику земельного участка выдается документ о реквизиции и возмещаются причиненные таким изъятием убытки. В отличие от Гражданского кодекса РФ, который устанавливает, что при реквизиции имущества его собственнику выплачивается лишь стоимость этого имущества, Земельный кодекс РФ предусматривает возмещение собственнику всех убытков, вызванных таким изъятием. Порядок возмещения убытков собственнику земельного участка Земельным кодексом не определен. Норма ст. 57 Земельного кодекса РФ, посвященная возмещению убытков при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, ухудшении качества земель, временном занятии земельных участков, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, не применяется к случаям реквизиции земли, и поэтому состав и порядок возмещения убытков, причиненных изъятием участка, определяется в соответствии с общими положениями гражданского законодательства о возмещении убытков.

В понятие убытков, на основании ст. 15 Гражданского кодекса РФ, кроме реального ущерба, которым является стоимость изымаемого земельного участка, включаются также и упущенная выгода (неполученный доход), в качестве которого может выступать, например, стоимость неполученного урожая. С одной стороны, данное положение Земельного кодекса предоставляет собственнику земли дополнительные преимущества по сравнению со ст. 242 Гражданского кодекса РФ, но, с другой стороны, нельзя забывать, что данное основание прекращения права собственности носит исключительный характер и применяется в чрезвычайных ситуациях для защиты общественных интересов, а значит, и интересов самого собственника. Поэтому возмещение собственнику реквизированного участка упущенной выгоды представляется излишним.

Статья 51 Земельного кодекса, равно как и ст. 242 Гражданского кодекса, предусматривает возможность изъятия земельного участка только у его собственника. Но в то же время ст.ст. 45-47 Земельного кодекса РФ закрепляют возможность реквизиции земельного участка, находящегося в пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании, аренде или безвозмездном срочном пользовании. Это оправданно, потому что для защиты означенных ст. 51 Земельного кодекса общественных интересов может потребоваться именно такой участок и тот факт, что он находится во владении или пользовании лица, не являющегося его собственником, не должен явиться препятствием для реквизиции земельного участка. При этом названные нормы Земельного кодекса отсылают к правилам, установленным ст. 51 кодекса для реквизиции участка у его собственника. Учитывая этот факт, можно сделать вывод о том, что и владелец, и пользователь, и арендатор так же, как и собственник этого участка, имеют право на полное возмещение убытков, вызванных таким изъятием.

Законодатель разграничивает реквизицию и изъятие, в том числе путем выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Действительно, хотя эти институты имеют много общего: и в том, и в другом случае происходит принудительное изъятие государством земельного участка, но в то же время они существенным образом отличаются друг от друга по следующим позициям. Во-первых, реквизиция и изъятие для государственных или муниципальных нужд преследуют различные цели. В первом случае земельный участок изымается в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникшей угрозы. Во втором же случае законодатель преследует иные цели, в частности, земельный участок может быть изъят в связи с выполнением международных обязательств Российской Федерации или для размещения объектов государственного или муниципального значения. Во-вторых, отличается порядок изъятия. Если при изъятии для государственных или муниципальных нужд собственник должен быть уведомлен о предстоящем изъятии не менее чем за год, то реквизиция, в силу обстоятельств чрезвычайного характера, осуществляется немедленно. В-третьих, изъятие для государственных или муниципальных нужд – это безусловное основание прекращения права собственности на землю, тогда как реквизиция, как уже говорилось, лишь в исключительных случаях прекращает это право у собственника земельного участка.

Кроме этого, законодатель также разграничивает реквизицию и временное занятие земельного участка для тех же целей. Отличие одного от другого, по-видимому, состоит в том, что временное занятие земельного участка не связано с лишением собственника владения принадлежащей ему землей, тогда как реквизиция – это всегда есть изъятие (хотя и временное) земельного участка у его собственника, влекущее прекращение владения имуществом. Поскольку при временном занятии не происходит лишение собственника владения землей, постольку последнему нет необходимости после прекращения действия чрезвычайных обстоятельств требовать возвращения ему участка. И в отличие от реквизиции при временном занятии земельного участка убытки исчисляются в соответствии со ст. 57 Земельного кодекса РФ.

[1] Мейер Д.И. Русское гражданское право: В 2 ч. М., 2000. С. 272.

[2] Хотя Ст. 50 Земельного кодекса РФ предусматривает возможность конфискации земельного участка как санкции за совершение преступления, из Уголовного кодекса РФ этот вид наказания исключен (См.: Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. №162–ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации»). Поэтому конфискация земельного участка в настоящее время невозможна.

[3] Постановление кассационной инстанции Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 7 октября 2002 г. по делу №Ф04/3725–737/А03–2002 //Справочно-правовая система «Консультант Арбитраж: Западно–Сибирский округ».

[4] См.: постановление ФАС Северо-Западного округа от 16 апреля 2003 г. №А56–12191/02 //Справочно-правовая система «Консультант Арбитраж: Северо-Западный округ».

[5] См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации /Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2001. C.144.