Государственная политика в отношении институтов гражданского общества в России

Современная государственная политика взаимодействия с гражданским обществом в Российской Федерации сложилась в последнее десятилетие. Речь идет об усилении активности и влияния государства в разных сферах гражданского общества; развитие диалога и взаимодействия между государственными институтами и гражданскими организациями.

К правовым основам и принципам государственной политики в сфере укрепления гражданского общества можно отнести:

• принцип равенства общественных объединений перед законом (ст. 15 Федерального закона «Об общественных объединениях»);

• принцип самоуправления (общественные объединения свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности);

• принцип гласности деятельности общественных объединений, в том числе общедоступность информации об их учредительных и программных документах;

• принцип взаимности невмешательства: запрет на вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц (за исключением случаев, предусмотренных Федеральными законами «Об общественных объединениях», «О политических партиях» и ст. 17).

К правовым основам государственной политики в сфере укрепления гражданского общества можно отнести следующие нормативные акты:

— Конституция РФ (напр. ст. 30 право на объединение)

— Федеральные законы:

— «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 N 7-ФЗ

— «Об общественных объединениях» от 19.05.1995 N 82-ФЗ

— «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» от 12.01.1996 N 10-ФЗ

— «О политических партиях»от 11.07.2001 N 95-ФЗ

— «О свободе совести и о религиозных объединениях» от 26.09.1997 N 125-ФЗ

— Закон РФ от 27.12.1991 N 2124-1 «О средствах массовой информации»

— «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» от 11.08.1995 N 135-ФЗ и др.

Положения федеральных законов, регламентирующие взаимоотношения органов власти и общества, можно условно разделить на три группы по характеру содержащихся в них норм:

• нормы – запреты, адресованные органам власти, совершать либо не совершать определенные действия, затрагивающие интересы общественных объединений;

• нормы – обязанности, в соответствии с которыми органы власти обязаны совершать определенные действия, обеспечивающие либо гарантирующие деятельность общественных структур;

• управомочивающие нормы, наделяющие органы власти определенными полномочиями, прежде всего, по контролю за деятельностью общественных структур.

К числу запретов можно отнести:

1) запрет на установление ограничений по созданию отдельных видов общественных объединений иначе, нежели в форме Федерального закона (ст. 16 ФЗ «Об общественных объединениях»);

2) запрет на отказ в государственной регистрации общественного объединения по мотивам нецелесообразности его создания (ст. 23 ФЗ «Об общественных объединениях»);

3) недопустимость ликвидации общественного объединения иначе как по решению съезда (конференции) или общего собрания в соответствии с уставом данного общественного объединения, либо по решению суда по основаниям и в порядке, которые предусмотрены Федеральным законом (ст. 26 ФЗ «Об общественных объединениях»);

4) запрет на предоставление льгот по уплате налогов в индивидуальном порядке отдельным некоммерческим организациям, а также отдельным гражданам и юридическим лицам, оказывающим этим некоммерческим организациям материальную поддержку (ст. 31 ФЗ «О некоммерческих организациях»);

5) запрет для лица, замещающего государственные или муниципальные должности, и лица, находящегося на государственной или муниципальной службе, использовать преимущества своего должностного или служебного положения в интересах политической партии, членами которой они являются, либо в интересах любой иной политической партии (ст. 10 ФЗ «О политических партиях»).

К числу основных обязанностей государственных органов и органов местного самоуправления принадлежит обязанность государства обеспечивать соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывать поддержку их деятельности, законодательно регулировать предоставление им налоговых и иных льгот и преимуществ. Государственная поддержка может выражаться:

1) в виде целевого финансирования отдельных общественно-полезных программ общественных объединений по их заявкам (государственные гранты); заключения любых видов договоров, в том числе на выполнение работ и предоставление услуг; социального заказа на выполнение различных государственных программ неограниченному кругу общественных объединений, размещаемого в порядке, предусмотренном ФЗ от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (ст. 17);

2) оказании органами государственной власти и органами местного самоуправления в пределах их компетенции некоммерческим организациям, созданным в благотворительных, образовательных, культурных и научных целях, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, других установленных законодательством целях экономической поддержки в различных формах, в том числе в форме предоставления льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей, с учетом организационно-правовых форм некоммерческих организаций (ст. 31 ФЗ «О некоммерческих организациях»);

3) в экономической поддержке, оказываемой в форме: предоставления некоммерческим организациям иных, помимо налоговых, льгот, в том числе полное или частичное освобождение от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом (ст. 31 ФЗ «О некоммерческих организациях»); размещения среди некоммерческих организаций государственных и муниципальных социальных заказов в порядке, предусмотренном ФЗ от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»; предоставления в соответствии с законом льгот по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку (ст. 31 ФЗ «О некоммерческих организациях»);

4) в обязанности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления оказывать поддержку на равных условиях политическим партиям, их региональным отделениям и иным структурным подразделениям посредством обеспечения равных условий и гарантий доступа к государственным и муниципальным средствам массовой информации; создания равных условий предоставления помещений и средств связи, находящихся в государственной и (или) муниципальной собственности, на условиях, аналогичных условиям их предоставления государственным и муниципальным учреждениям; обеспечения равных условий участия в избирательных кампаниях, референдумах, общественных и политических акциях, включая государственное финансирование (ст. 32 ФЗ «О политических партиях»).

Кроме того, федеральные законы относят к обязанности органов власти в предусмотренных законом случаях решать вопросы, затрагивающие интересы общественных объединений, с участием соответствующих общественных объединений или по согласованию с ними (ст. 17 ФЗ «Об общественных объединениях»), а также мотивировать решение об отказе в регистрации общественного объединения (ст. 23).

Федеральные законы наделяют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления значительным объемом полномочий в сфере контроля за деятельностью общественных организаций, к числу которых можно отнести:

полномочия органа, принимающего решения о государственной регистрации общественных объединений, запрашивать решения руководящих органов и должностных лиц общественного объединения, а также годовые и квартальные отчеты о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в налоговые органы; направлять своих представителей на проводимые общественным объединением мероприятия;

полномочия органа, принимающего решения о государственной регистрации общественных объединений, по осуществлению в предусмотренным федеральным законом формах контроля за соответствием их деятельности уставным целям общественного объединения; по истребованию у органов управления некоммерческой организации их распорядительных документов; по истребованию у органов государственной статистики, федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, и иных органов государственного надзора и контроля, а также у кредитных и иных финансовых организаций информации о финансово-хозяйственной деятельности некоммерческих организаций (ст. 32 ФЗ «О некоммерческих организациях»);

полномочие направлять своих представителей для участия в проводимых некоммерческой организацией, политической партией мероприятиях; полномочие не чаще одного раза в год проводить проверки соответствия деятельности некоммерческой организации, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным ее учредительными документами, в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере юстиции;

полномочие не чаще одного раза в год знакомиться с документами политических партий и их региональных отделений, подтверждающими наличие региональных отделений, число членов политической партии и число членов каждого регионального отделения политической партии;

полномочие вынести письменное предупреждение некоммерческой организации с указанием допущенного нарушения и срока его устранения, составляющего не менее месяца, в случае выявления нарушения ею законодательства РФ или совершения некоммерческой организацией действий, противоречащих целям, предусмотренным ее учредительными документами;

полномочие вынести руководителю соответствующего структурного подразделения иностранной некоммерческой неправительственной организации письменное предупреждение с указанием допущенного нарушения и срока его устранения, составляющего не менее месяца, в случае выявления нарушения ею законодательства РФ или совершения филиалом или представительством иностранной некоммерческой неправительственной организации действий, противоречащих заявленным целям и задачам, уполномоченный орган;

полномочие по обращению уполномоченного органа или его территориального органа в суд с заявлением о ликвидации данной некоммерческой организации;

полномочия Центральной избирательной комиссии и соответствующих избирательных комиссий субъектов Российской Федерации по контролю за источниками и размерами имущества, получаемого политическими партиями, их региональными отделениями и иными зарегистрированными структурными подразделениями, в виде вступительных и членских взносов, а также пожертвований граждан и юридических лиц (ст. 38 ФЗ «О политических партиях»);

полномочия федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в области налогов и сборов, и его территориальных органов по контролю за источниками иных доходов политических партий, их региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений, размерами получаемых ими денежных средств и уплатой налогов осуществляют федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в области налогов и сборов, и его территориальные органы.

Органы власти обладают значительным арсеналом средств воздействия на общественные структуры в случае неисполнения ими обязанностей и нарушения установленных запретов. Среди них: мотивированные решения об отказе в регистрации общественной организации (политической партии), приостановке ее деятельности, письменные предупреждения, обращения к уполномоченным органам и в суд и др.

К политическим и правовым основам и принципам деятельности общественных организаций в их взаимодействии с органами власти всех уровней можно отнести:

• принцип законности деятельности, означающий обязанность соблюдать законодательство Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, касающиеся сферы его деятельности, а также нормы, предусмотренные его уставом и иными учредительными документами (ст. 29 ФЗ «Об общественных объединениях»),

• принцип невмешательства общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом «Об общественных объединениях» (ст. 17);

• принцип диспозитивности, означающий право выбора гражданами форм и способов общественной деятельности.

Федеральными законами достаточно подробно описываются права общественных структур в их взаимоотношениях с органами власти всех уровней, к которым можно отнести:

право обжалования действий и решений органов власти, включая, например, право обжалования в вышестоящий орган власти или в суд отказа в регистрации общественного объединения (ст. 23 ФЗ «Об общественных объединениях»);

право участия в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренными законами (ст. 27 ФЗ «Об общественных объединениях», ст. 10 ФЗ «О политических партиях»);

право выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти (ст. 27 ФЗ «Об общественных объединениях»);

право политической партии в случаях, установленных федеральным законом, вносить предложения о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (ст. 26.1 ФЗ «О политических партиях»);

право политической партии выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти (ст. 36 ФЗ «О политических партиях»);

распространение на работников аппаратов общественных объединений, работающих по найму, законодательства РФ о труде и законодательство РФ о социальном страховании (ст. 17 ФЗ «Об общественных объединениях»).

В то же время федеральные законы возлагают на общественные структуры ряд обязанностей, неисполнение которых может повлечь различные неблагоприятные последствия для них, включая приостановление деятельности или ликвидацию.

К обязанностям общественных структур можно отнести:

обязанность общественного объединения ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества или обеспечивать доступность ознакомления с указанным отчетом;

обязанность некоммерческой организации предоставлять в уполномоченный орган отчет о своей деятельности, о персональном составе руководящих органов, а также документы о расходовании денежных средств и об использовании иного имущества, в том числе полученных от международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, в формах и сроки, установленные Правительством РФ;

обязанность ежегодно информировать орган, принявший решение о государственной регистрации общественного объединения, о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия и данных о руководителях общественного объединения в объеме сведений, включаемых в единый государственной реестр юридических лиц;

обязанность политической партии допускать на свои открытые мероприятия представителей уполномоченных органов;

обязанность некоммерческой организации информировать уполномоченный орган об изменении сведений, указанных в п. 1 ст. 5 ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», за исключением сведений о полученных лицензиях, в течение трех дней со дня наступления таких изменений и представлять соответствующие документы для принятия решения об их направлении в регистрирующий орган. Решение о направлении соответствующих документов в регистрирующий орган принимается в том же порядке и в те же сроки, что и решение о государственной регистрации;

обязанность структурного подразделения иностранной некоммерческой неправительственной организации прекратить деятельность, связанную с осуществлением программы, в отношении которой имеется решение уполномоченного органа об ее полном или частичном запрете либо о запрете направления денежных средств и иного имущества определенным получателям указанных средств и иного имущества;

обязанность оказывать содействие представителям органа, принимающего решения о государственной регистрации общественных объединений, в ознакомлении с деятельностью общественного объединения в связи с достижением уставных целей и соблюдением законодательства Российской Федерации;

обязанность некоммерческой организации предоставлять информацию о своей деятельности органам государственной статистики и налоговым органам;

обязанность политической партии при выдвижении кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления опубликовать свою предвыборную программу в порядке и сроки, которые установлены законодательством Российской Федерации о выборах;

обязанность Общественной палаты по обеспечению взаимодействия граждан РФ с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан РФ, защиты прав и свобод граждан РФ и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

обязанность Общественной палаты осуществлять сбор и обработку информации об инициативах граждан РФ и общественных объединений; организовывать и проводить гражданские форумы и слушания по актуальным вопросам общественной жизни; доводить до сведения граждан РФ информацию об инициативах граждан РФ и общественных объединений; ежегодно подготавливать и публиковать в периодическом издании Общественной палаты доклад о состоянии гражданского общества в России.

Вопросы для повторения и закрепления материала

1. Перечислите основные этапы развития гражданского общества в России.

2. Как можно охарактеризовать российскую модель взаимодействия государства с гражданским обществом?

3. Каковы особенности современного российского гражданского общества?

4. Каковы основные способы государственной поддержки институтов гражданского общества?