Правовая интеграция

Развитие общественной жизни ставит задачу обеспечения единообразного правового регулирования. В федерациях она решается в трех направлениях: посредством расширения компетенции центральных органов власти, ограничения законодательства субъектов федерации, принятия последними единообразных или унифицированных актов. Своеобразным правовым итогом процессов интеграции в экономической и политической жизни становится расширение полномочий органов федерации. В странах общего права (США, Канада, Австралия) оно происходит в основном в процессе толкования конституционных норм верховными судами. В других федерациях - преимущественно посредством принятия новых конституций (например, Конституция Бразилии 1988 г.) либо путем внесения в тексты конституций поправок (Индия). В пределах компетенции союзных органов федеральное право заменяет разрозненные и противоречивые нормы штатов, провинций, земель или кантонов. А те коллизии, которые возникают между ними, разрешаются на основе конституционных требований, часть из которых была изложена выше. Федеральные конституции нередко устанавливают особые перечни запретов, ограничивая тем самым принятие субъектами федераций законодательных актов, нарушающих, в частности, обязательства по договорам, привилегии и льготы граждан. Третья форма интеграции права - принятие субъектами федераций единообразных или унифицированных законодательных актов. В США они разрабатываются Национальной конференцией уполномоченных по унификации законов штатов. В ФРГ, Канаде и Австралии - на конференциях глав или представителей исполнительной власти. Разработанные ими законопроекты передаются на утверждение представительных органов субъектов федераций. Развитие процессов правовой интеграции дает сложную, порой - противоречивую картину. Нередко оно отстает или отступает от движения процессов интеграции в экономической и политической жизни. Во многом это объясняется фактором " вторичности" права по отношению к экономическим и политическим явлениям. Но не только этим. В федерациях с их множественными правовыми системами право дает возможность закрепить не только " господствующую волю всего правящего класса", но и отдельных его группировок, отстаивающих свои особые права и привилегии. Оно обеспечивает также возможность должного учета интересов различных субъектов федерации, народов и групп населения, населяющих союзное государство, способствуя тем самым стабильности государственной власти в целом. В качестве примера можно привести коллизию с Землей Гессен (ФРГ). Земля Гессен по богатству занимает второе место в Федеративной Республике после Баден-Вюртемберга. На другом конце спектра находятся " бедные" новые земли, которые выше всего ставили подъем условий жизни до западного уровня, а не расширение и даже не обязательно сохранение автономии. В этом общегерманском контексте был достигнут общий консенсус по сокращению условий, необходимых для возможности реализации федерацией данных полномочий, в частности путем одобрения Бундесратом использования этой возможности. В равной степени и предложенное ограничение федерации издавать рамочные законы (скорее чем ее традиционная практика издания обязательных и детальных инструкций в предположительно рамочном законодательстве) было бесспорным. Однако несколько более амбициозное предложение гессенцев предоставить землям дополнительные права в областях совместного и рамочного законодательства не снискало общей поддержки. Целью гессенцев было предоставление землям возможностей " просеивания" прошлого федеративного законодательства, изданного по вопросам совместного и рамочного регулирования, и использования предложенных более узких условий осуществления федерацией своих полномочий как средств " возвращения" обязательств землям. Не получилось, т.к. единым фронтом выступили другие земли и федеральные власти.

Федеральная интервенция (вмешательство)

Мировой опыт показывает, что особую роль в федеративных отношениях играет сама возможность, а тем более применение власти федеральным центром по отношению к субъектам федерации. Переходный характер общества, структурные реформы экономики сказываются на положении как федерации в целом, так и отдельных ее субъектов, зачастую ведут к усилению центробежных тенденций. Особенно актуально это становится в условиях резких политических изменений (Чехословакия, Югославия). При этом основная нагрузка по обеспечению единства федерации нередко перемещается от обычных методов к чрезвычайным. Одним из наиболее характерных методов такого рода является конституционный институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации, известный также как институт интервенции (в латиноамериканских федерациях), институт президентского правления в штатах (в Индии) или в провинциях (Пакистан) и т. д. Правовой институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации является важным элементом систем конституционного права большинства зарубежных федераций. Его содержание определяется самой природой федеративного устройства, которая предполагает не только разграничение предметов ведения, но и диктует необходимость обеспечения единства экономической и политико-правовой организации союзного государства, закрепления механизмов государственной интеграции, объединяющей субъекты федерации. Институт федеральной интервенции является, таким образом, признаком подлинно федералистских отношений в федеративном государстве. Трудно переоценить то значение, которое институт федерального вмешательства имеет в целом ряде зарубежных федераций. В государственном праве большинства латиноамериканских федераций, например, институт интервенции однозначно расценивается, как " важнейший элемент функционирования всей федеральной системы" и как " важнейший инструмент и эффективное средство контроля штатов в руках центрального правительства" (См.: Орлов А. Г. Политические системы стран Латинской Америки. М., 1982. С. 118, 120). Так, за время действия Конституции Аргентины 1853 г. положения, регламентирующие институт федеральной интервенции, применялись более 220 раз. С 1853 по 1916г. федеральные власти осуществляли интервенцию 74 раза; в 1930-1950 гг. таких случаев было не менее 50. Вмешательство федеральных властей в дела штатов было достаточно частым явлением в Бразилии периода правления Ж. Варгаса. Только в 1930-1945 гг. интервенции подвергались все штаты (в то время - 24), кроме Минас-Жерайс. Примеры отнюдь не ограничиваются федерациями Латинской Америки. Несмотря на свой чрезвычайный характер, федеральное вмешательство фактически является неотъемлемой чертой вполне либеральных политических режимов, установившихся во многих других зарубежных федерациях. Например, в Индии с момента вступления в силу ее Конституции (26 января 1950 г.) и по настоящее время режим президентского правления вводился около 100 раз во всех штатах страны. Рекорд продолжительности единовременного действия президентского правления принадлежит Пенджабу. Президентское правление, в девятый раз введенное в нем 11 мая 1987г., было отменено лишь в феврале 1992 г. Конституционная история Швейцарии также знает более десяти случаев федерального вмешательства в дела субъектов федерации. Вмешательство Союза применялось для подавления антивоенных демонстраций в Цюрихе в 1916г., всеобщей забастовки в 1918г., забастовок в Базеле и Цюрихе в 1919 г., массовой демонстрации в 1932 г., когда было убито 13 и ранено 65 рабочих, и т. д. Один из последних случаев федерального вмешательства имел место в октябре 1968 г., когда по решению Федерального совета, осуществляющего исполнительную власть в Швейцарии, вооруженные подразделения центрального подчинения были введены в район Юры Бернского кантона. По сути институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации является одним из видов государственно-правового (конституционного) института чрезвычайного положения в его " мягкой" (по характеру) и региональной (по типу) форме. С точки зрения международного опыта институт федерального вмешательства - классический инструмент политики Центра по отношению к субъектам федерации, используемый как в открытой так и скрытой форме (возможность вмешательства). Большинство конституций зарубежных федераций закрепляют право на федеральное вмешательство за главами центральной исполнительной власти. Для реализации такого права, как правило, требуется согласие высшего законодательного органа власти страны. Так, согласно ст. 37(1) Конституции ФРГ, " если земля не выполняет возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом федеральных обязанностей, федеральное Правительство может с согласия Бундесрата принять необходимые меры, чтобы побудить землю в порядке принуждения Федерацией к выполнению своих обязанностей".

НЕКОТОРЫЕ В Ы В О Д Ы:

1.Международная политическая реальность такова: в абсолютном большинстве федераций мира, в том числе европейских, набирают силу унитаристские тенденции. Это особенно характерно для Германии, Индии, США, Пакистана, но проявляется они в большинстве других федераций. Даже в Швейцарии, древнейшей федерации Европы, все заметнее рост общенационального самосознания. Обострение сенатаристских тенденций, регионализация, имевшие место в ряде стран (Канада, Испания, Бельгия), можно рассматривать, во-первых, как частные явления, лишь подтверждающие общую закономерность, а, во-вторых, как следствие временного обострения политической борьбы. Это особенно видно на примере Канады. Наконец процесс федерализации искусственно и ошибочно рассматривается как процесс демократизации целым рядом политиков и ученых, преследующих как правило, политические цели. Это легко доказывается хотя бы тем, что проблемы регионализации и федерализации обострялись в последние десятилетия, прежде всего в таких устойчивых демократических странах, как Канада, Бельгия, Италия. Этот вывод подтверждает, и то обстоятельство, что там, где набирали силу отчетливые унитаристские тенденции, - США, ФРГ и другие, - ничто демократии не угрожало.

2. Взаимоотношения федерации и ее субъектов, как правило, всегда являются достаточно сложными. Как целостное государство федерация имеет единые для всего государства федеративные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, армию, прокуратуру. В свою очередь каждый субъект федерации выступает, как правило, самостоятельным государственным образованием, имеющим собственные законодательные, исполнительные и судебные органы, которые по определенной части вопросов могут принимать решения и действовать независимо от федеральных органов и федеральных законов. Международный опыт доказывает: две параллельно действующие системы органов могут действовать сколько-нибудь успешно лишь при условии четкого распределения между ними предметов ведения и полномочий. Конституции Бразилии, Мексики, Канады и других стран устанавливают предметы исключительного ведения ее субъектов. В Германии, Индии, Российской Федерации конституции дополнительно закрепляют перечень вопросов, отнесенных к совместному ведению федерации и ее субъектов.

3. Существует идеологическая позиция, не подкрепленная международным опытом, что практически во всех государствах европейского континента идет процесс расширения полномочий местных органов власти. В качестве примеров сторонники децентрализации приводят опыт Испании, Италии и Франции (в Испании, начиная с 1986г. автономии контролируют 30% собираемых налогов; в Италии проводятся политические консультации о проведении федеральной реформы; во Франции расширяются полномочия департаментов). Однако в других европейских странах ничего подобного не происходит. Сторонники сверхцентрализации не хотят замечать того очевидного обстоятельства, что существующие тенденции относятся к государствам, входящих в Европейский Союз, - прообраз нового конфедеративного сверхгосударства, сопоставимого по уровню интеграции с Россией. Так что этот опыт скорее должен рассматриваться, как аналог взаимоотношений субъектов федерации и органов местного самоуправления.

4. Федерации, основанные на территориальном принципе, оказались более прочными и устойчивыми (США, ФРГ), в то время как образованные на национально-территориальной основе или распались (СССР, Чехословакия, Югославия), или испытывают большие сложности. Вместе с тем федеративная природа ряда государств обусловлена многонациональным составом населения (Индия, Бельгия, Канада, РФ). В основу нынешнего федеративного устройства России положены национально-территориальной принципы. Они присутствуют и в устройстве таких федераций, как Канада, Индия. При этом федеративное устройство может способствовать решению национального вопроса и обеспечивает децентрализацию власти, разграничивая полномочия центра и регионов.

5. В международном опыте нет аналогов практики " бюджетного сепаратизма" ряда субъектов Российской Федерации, когда республики Башкортостан, Татарстан, Карелия, Чечня и Саха-Якутия фактически не участвовали в 1992-1993 годах в финансировании депрессивных регионов, социальных программ, Вооруженных сил страны, фундаментальной науки и целого ряда других федеральных программ. Политика " бюджетного сепаратизма" во многом позволила данным республикам финансировать свои дополнительные социальные программы, дотировать широкий круг потребительских товаров, проводить особую кредитную политику, которая была более мягкой, чем кредитная практика федеральных властей. Все это преподносилось республиканскими органами государственной власти как достижения политики суверенитета.

6. Фактически существующая " асимметрия" в отношениях Центра и субъектов РФ развивается за счет умышленного искажения смысла федеральных законов. Например, многие нормативные правовые акты в республиках Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Калмыкия, Карелия, Марий-Эл, Саха (Якутия), Тыва, Хакасия, Алтайском, Хабаровском краях, Калужской, Калининградской, Камчатской, Мурманской, Новгородской, Орловской, Пермской, Самарской, Сахалинской областях, Агинском, Бурятском, Эвенкийском автономных округах грубо нарушают избирательные права граждан. Органы государственной власти субъектов федерации подчас игнорируют решения Конституционного суда России. Так, например, более полугода, с 10 июля 1996г. по 29 января 1997г., власти Башкирии " не замечали" решения Конституционного суда РФ о несоответствии основному закону страны ряда положений статьи 20 Закона о выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан.

7. Мировой опыт не знает примеров преодоления национально-территориального наследия федерализма. Неудивительно, что и Конституция Российской Федерации в силу объективных причин не смогла преодолеть наследие " социалистического федерализма". Во многом, поэтому политика " бюджетного сепаратизма", одностороннего перераспределения ресурсов, собственности и власти в пользу республик, конфедерализации России перешла в другие формы - договорные отношения. Они открыли третий этап этнополитической дезинтеграции страны, который начался с февраля 1994 года договором " О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан". С февраля 1994 года по май 1997 года было заключено 27 договоров. Последний из них - договор " О мире и принципах взаимоотношений между Российской Федерацией и Чеченской республикой Ичкерия". Таким образом развитие России шло отнюдь не в русле общемировых тенденций.

8. Стратегической тенденцией современного федерализма является (при сохранении прав и полномочий субъектов), интеграционная политика: в экономике, политике, праве. Основные направления такой интеграции: субъекты федерации не имеют права на отделение, на самовольный выход из федерации, на так называемую сецессию. Обеспечивается равенство прав граждан любого субъекта федерации на территории всей федерации. Существует единое правовое пространство, которое обеспечивается верховенством федерального закона, и, прежде всего федеральной Конституции. Закон субъекта федерации не может противоречить федеральному закону. Разграничение предметов ведения между органами государственной власти федерации и ее субъектами производится Конституцией или федеральными законами. Мировая практика современного федерализма не знает договорных федераций.