Дипломатическая служба в послепетровские времена

После Петра I сфера деятельности русского Посольского при­каза была значительно сужена. Уже к началу 20-х годов в его ком­петенции остались: а) архивные дела, причем известной давности, ибо все текущие дела, а также наиболее важные документы и книги, необходимые для оперативной работы переводились в Пе­тербург; б) некоторые финансовые дела; в) курирование калмыц­ких и малороссийских дел; г) прием иностранных духовных лиц. О своей деятельности Приказ должен был еженедельно докладывать в столичную Коллегию. В 1726 г. Екатерина I учредила состоящий из преданных ей людей Тайный совет. Главы иностранной и воен­ных коллегий вошли в его состав. Совет стал играть определяю­щую роль в выработке и проведении внешнеполитического курса. Коллегия иностранных дел по сути превратилась в исполнитель­ную канцелярию при нем.

Такая тенденция реформирования российского дипломатичес­кого протокола была не случайной. Во второй половине XVIII в. в Европе все более отчетливо проявлялось стремление монархов к единоличному правлению. Со временем (особенно в период прав­ления Екатерины II) укрепление абсолютизма привело к ломке многих структур центрального аппарата государственной власти, ликвидации многих коллегий. В исключительном положении ока­зались только коллегия иностранных дел. Екатерина II ревностно относилась к этому ведомству, всячески стремилась поднять его статус и авторитет до европейского уровня. Число служащих кол­легии во второй половине XVIII в. достигло 230 человек. В январе 1779 г. был издан указ, определивший штат коллегии иностранных дел, оклады президента (канцлера) и вице-президента (вице-кан­цлера). Число переводчиков, протоколистов и прочих канцеляр­ских чинов и служителей в штате не оговаривалось. На них выде­лялась определенная сумма «для найма потребного числа людей», оклады которым предлагалось определять «соразмерно трудам и способностям каждого, равно как и из остатков ее делать им на­граждение за отменное прилежание и успехи в знании, для них нужном, приобретаемые».

Одновременно со штатом центрального аппарата был утверж­ден штат загранучреждений. Как правило, он был небольшим — 2—3 человека. В обязательном порядке в них входили глава пред­ставительства и его секретари.

Звание посла было присвоено лишь русскому представителю в Варшаве. Большинство же русских представителей за границей именовались министрами второго ранга. Некоторые представители назывались министрами-резидентами. Министры второго ранга и министры-резиденты осуществляли представительские и полити­ческие функции. К министрам были приравнены также генераль­ные консулы, следившие за соблюдением интересов российских купцов и за развитием торговых отношений. Надлежащее испол­нение функций послов, министров и генеральных консулов обес­печивали специально подготовленные люди — представители пра­вящего сословия, получившие необходимые знания в области внешних сношений.

Императрица, настаивала на соблюдении коллегиального по­рядка решения дел в коллегии иностранных дел. Доклады, как правило, составлялись руководством коллегии по наиболее важ­ным вопросам внешней политики. Авторами доношений (донесе­ний) были российские представители за границей, они же состав­ляли периодические реляции — отчеты о деятельности своего представительства. Сообщения и указы касались внутриведомст­венных вопросов. В эти же годы большое внимание стало уделять­ся дипломатическому протоколу и этикету, вопросам дипломати­ческой тайны. Императрица требовала, чтобы, кроме «министров департамента иностранных дел, никто из прочих членов Коллегии не ходил в дома чужестранных министров, не имел с ними разго­воров о делах, никого из них в своем доме не принимал и ни под каким видом не вел с ними переписки или пересылки»[5].

После присоединения в 1783 г. Крыма к России было положе­но начало институту консульств. В Средиземноморье и во многих странах Европы вскоре возникает довольно развитая сеть россий­ских генеральных консульств, консульств, вице-консульств. Их возглавляли наиболее уважаемые дипломаты, квалифицированные и высокопоставленные служащие Коллегии иностранных дел. Причем главами консульств могли быть не только русские, но и иностранные подданные.

Дипломатическому и консульскому представителю в то время было непросто поддерживать связь со своим правительством. Обычно писались реляции на высочайшее имя и депеши канцлеру или вице-канцлеру. Реляции были, как правило, лаконичными, депеши более пространными, освещались не только политические, но и культурные, экономические события. Из центра за границу направлялись высочайшие рескрипты и предписания канцлера и вице-канцлера. Послу при отправлении к месту назначения дава­лась подробная инструкция. В центр из-за рубежа поступали также донесения тайных агентов и неофициальных представителей — купцов и путешественников.

Конец XVIII — начало XIX в. в Европе характеризовались рас­пространением новой наполеоновской модели государственного администрирования. Ей были присущи многие черты военной ор­ганизации: максимальная централизация, единоначалие, суровая дисциплина, строжайшая ответственность чиновников. Одновре­менно новая административная система отличалась предельной рациональностью, логичностью структуры, конкурсной системой приема на государственную службу.

Наполеоновские реформы затронули и государственную службу России. Прежде всего был осуществлен переход от системы колле­гий к системе министерств. Ведущим принципом служебных отно­шений стал принцип единоначалия. 8 сентября 1802 г. Александр I издал Манифест об учреждении должностей министров. Колле­гии, в том числе и Коллегия иностранных дел, были расписаны между министрами, при которых для сношения с коллегиями были учреждены соответствующие канцелярии. Сейчас такие кан­целярии называют аппаратами министров.

Немало внимания уделялось кадровому составу руководителей дипломатических представительств за рубежом. По штатному рас­писанию 1800 г. послы назначались в Вену, Стокгольм; посланники в Берлин, Лондон, Копенгаген, Мюнхен, Лиссабон, Неаполь, Турин, Константинополь[6]. Вместо министров и резидентов в Дрез­ден и Гамбург были назначены поверенные в делах, в Данциг и Ве­нецию — генеральные консулы.

Административную реформу того времени завершило разрабо­танное в 1811 г. М.М.Сперанским «Общее учреждение минис­терств». Теперь единоначалие окончательно становилось основой организационного принципа деятельности министерства; устанавливалось единообразие структуры, делопроизводства и отчетности министерства; учреждалась строгая подчиненность всех подразде­лений министерства по вертикали; назначение министра и его за­местителя (товарища министра) производилось самим монархом.

Роль Коллегии иностранных дел в такой системе администри­рования объективно стала сходить на нет. В 1832 г. по именному указу Николая I «Об образовании министерства иностранных дел» коллегия была официально упразднена и превращена в структур­ное подразделение внешнеполитического ведомства. Поступающие на службу в Министерство иностранных дел зачислялись по высо­чайшему указу. С них бралась подписка о неразглашении тайн иностранных дел, о выполнении требования «не ходить на дворы к чужестранным министрам и никакого с ними обхождения и компании не иметь». Нарушившему установленный порядок гро­зило не только отрешение от дел, но и «взыскание по всей стро­гости закона».

Во второй половине XIX в. преобразования в системе высших и центральных органов власти были продолжены. Нововведения коснулись и Министерства иностранных дел, возглавляемого с 1856 по 1882 г. князем А.М.Горчаковым. Под его руководством министерство было освобождено от ряда несвойственных ему функций цензуры политических публикаций, управления окраина­ми империи, церемониальных дел. Развитие международных свя­зей в политической и экономической сферах требовало значитель­ного расширения сети зарубежных представительств. К началу 90-х годов XIX в. за границей функционировало 6 посольств и 26 миссий, 25 генеральных консульств, 86 консульств и вице-консульств Российской империи.

Главные задачи внешнеполитического ведомства и его структур определялись следующим образом:

— политические сношения с иностранными государствами;

— покровительство в чужих краях русской торговле и вообще русским интересам;

— ходатайство о законной защите русских подданных по их делам за границей;

— содействие удовлетворению законных требований иностран­цев по их делам в России;

— издание «Ежегодника МИДа», в котором публиковались важ­нейшие документы текущей политики — конвенции, ноты, протоколы.

Существенные изменения произошли и в практике подбора и воспитания дипломатических кадров, повлекшие заметное обнов­ление состава дипломатического корпуса за границей. Отказались от практики предоставления дипломатических постов иностран­цам. Повысились требования к образовательному уровню служа­щих. С 1859 г. поступление на дипломатическую службу требовало наличия диплома о высшем гуманитарном образовании. Претендент на должность должен был в совершенстве владеть двумя иностранными языками, обладать глубокими познаниями в области исто­рии, географии, статистики, политэкономии, международного права. В то время это предполагало окончание либо Александров­ского лицея, либо Училища правоведения, либо Юридического факультета Университета, либо Лазаревского института восточных языков. Учитывалось и то, что при Министерстве иностранных дел существовала «Ориентальная школа», в которой помимо под­готовки драгоманов (переводчиков со знанием восточных языков) осуществлялось преподавание редких европейских языков — но­вогреческого, сербского, болгарского, албанского, румынского, венгерского.

Совершенствовалась и система дипломатической переписки. В практику дипломатической корреспонденции между посольствами и центром окончательно вошел русский язык. Была учреждена срочная дипкурьерская связь.