Источники административного права

Нормы административного права находят свое закрепление в различных объективных формах выражения, которые объединяются общим понятием — источник административного права. Этимология слова «источник» позволяет достаточно четко определить его сущность. Источник административного права — это совокупность юридических средств закрепления норм административного права, позволяющих адресатам этих норм пользоваться их предписаниями, в том числе знакомиться с их реальным содержанием. Фактически источниками административного права выступают различные нормативные акты, содержащие нормы административного права.

К числу источников административного права относятся:

Конституция Российской Федерации, а также конституции и уставы субъектов Российской Федерации. Конституция РФ — базовый источник норм всего российского права, в ней находят отражение принципы формирования всей правовой системы Российской Федерации, и абсолютно каждая отрасль причисляет этот документ к числу своих источников. Административное право как одна из старейших и обширнейших отраслей права также черпает нормы в Основном Законе.  1. Примерами административно-правовых норм в Конституции РФ являются нормы ст. 2, 10—11, 15, 32, 33, 38—46, 53, 56, 59, определяющие основы государственного строя и основные права и обязанности граждан, реализуемые в сфере государственного управления; 71—72, 76—78, закрепляющие особенности организации государственного управления в условиях федеративного государственного устройства нашей страны; нормы гл. 6, устанавливающие основы правового статуса Правительства РФ, и многие другие нормы, закрепляющие принципы государственного управления. Конституции республик и уставы (Основные Законы) других субъектов России также являются источниками административного права.

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Данный вид актов включается в систему источников административного права в соответ­ствии с положениями ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, в которой закреплено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.  2. При­мерами международных договоров, содержащих нормы административного права, являются: Соглашение между Правительством РФ и Пра­вительством Австралии об избегании двойного налогообложения и о предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы, ратифицированное Федеральным законом от 6 декабря 2003 года № 156-ФЗ; Договор между Российской Федерацией и Федеративной Республикой Бразилия о выдаче, ратифицированный Федеральным законом от 1 июля 2003 года № 99-ФЗ; Соглашение о создании Межгосударственного экономического комитета Экономического союза, ратифицированное 8 июля 1996 года № 90-ФЗ, и т. д.

Законы РФ (федеральные конституционные, федеральные, основы законодательства, действующие законы РФ и РСФСР, СССР), а также законы субъектов Российской Федерации. В последние годы наметилась тенденция к постепенному увеличению числа источников административного права законодательного уровня в системе источников административного права. То, что ранее регулировалось на уровне указов Президента РФ или постановлений Правительства РФ, теперь находит свое отражение в актах более высокой юридической силы — федеральных законах.  3.

Это вызвано объективными процессами, происходящими в нашем обществе. Законодательная процедура достаточно громоздка и продолжительна, к тому же она связана с необходимостью согласования мнений не только различных инстанций, но и народных избранников в процессе чтений в Государственной Думе РФ и Совете Федерации РФ. На первых порах с принятием Конституции РФ 1993 года отношения, не привлекшие пристального внимания законодательного органа вслед­ствие их частного характера либо по другим причинам, регулировались Президентом РФ единолично или Правительством РФ коллегиально. Однако со временем у законодателя появляется возможность обратить взгляд на различные насущные потребности общественного организма, и, как следствие, стремительно растет число законодательных актов в сфере административного права.

Примером федеральных конституционных законов могут служить: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 года № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Нормы федеральных конституционных законов имеют более высокую юридическую силу, чем нормы других законов, и именно они составляют фундамент отра­сли административного права.

Особое место в системе источников административного права занимают федеральные законы. В качестве примера можно назвать Феде­ральный закон от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ «Об обороне», Закон РФ от 27 апреля 1993 года № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

Среди законов, принимаемых по вопросам административного права, выделяются кодификационные законы, то есть федеральные законы, принятые в форме кодексов. В их числе: Земельный кодекс РФ, Кодекс торгового мореплавания РФ, Налоговый кодекс РФ и др. Зачастую в кодексах содержатся специальные нормы, устанавливающие их приоритет, более высокую юридическую силу по отношению к другим законам, принятым по вопросам, урегулированным в кодексе.

Важнейшим источником административного права является Кодекс РФ об административных правонарушениях, устанавливающий административную ответственность за нарушение норм и правил в сфере государственного управления. В соответствии с Конституцией РФ представительные органы субъектов РФ вправе принимать свои законы по вопросам, относящимся к их компетенции, в частности определять систему и структуру органов исполнительной власти на уровне субъектов РФ.

Указы Президента РФ и нормативно-правовые акты глав субъектов Российской Федерации. Как отмечалось выше, законодательная деятельность Федерального Собрания РФ не всегда поспевает за по­требностями в правовом регулировании бурно развивающегося общественного организма. В этой связи Президент РФ как глава государства берет на себя функции законодателя, временно закрывая брешь правового вакуума в части определенной группы отношений. Вследствие этого  4. указы Президента РФ занимают особое место в системе нормативно-правовых актов, поскольку, как нам представляется, имеют промежуточный статус между актами законодательного и подзаконного уровня правового регулирования. Однако не следует забывать, что в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом, то есть нормы указа Президента РФ не могут носить ограничительного характера по отношению к гарантированным законодательством Россий­ской Федерации правам и свободам.

Кроме того, Президент РФ обладает значительным объемом полномочий по регулированию отношений в различных сферах государственного управления в соответствии с принятыми законодательными актами. Так, в соответствии со ст. 3 Таможенного кодекса РФ отношения в области таможенного дела, отношения, возникающие в процессе таможенного оформления и таможенного контроля, обжалования актов, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, а также отношения по установлению и применению таможенных режимов, установлению, введению и взиманию таможенных платежей, могут регулироваться указами Президента РФ.

Как глава государства Президент РФ издает ключевой акт системы государственного управления — указ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. Указами Президента РФ утверждаются также положения об отдельных федеральных органах исполнительной власти, находящихся в непосредственном ведении Президента РФ. Принципиальное значение в системе источников административного права имеет также Указ Президента РФ от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», Указ Президента РФ от 22 июня 2004 года № 792 «О полномочных представителях Президента Российской Феде­рации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Феде­рации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации», Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 года № 1602 «О Государственном совете Российской Федерации» и др.

Главы субъектов России также осуществляют активное нормотворчество в административной сфере.

  5. Постановления Правительства РФ и нормативно-правовые акты правительств (администраций) субъектов Российской Федерации. Правительство РФ ведет наиболее активную правотворческую деятельность в области административно-правового нормотворчества. Боль­шин­ство законов, регулирующих вопросы административного права, имеют отсылочные нормы на постановления Правительства РФ, которыми утверждаются те или иные конкретизирующие, поясняющие нормы. Так, согласно п. 3 ст. 25 Федерального закона от 11 ноября 2003 года № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах» типовые правила доверительного управления ипотечным покрытием утверждаются Правительством РФ. Постановлениями Правительства РФ утверждены многочисленные инструкции, правила, разъяснения, рекомендации, уставы, порядки и т. д., в том числе многие положения о федеральных органах исполнительной власти.

Постановления Правительства РФ в соответствии со ст. 115 Кон­сти­туции РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации. Однако в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ они могут отменяться Президентом РФ.

Источниками административного права могут быть также нормативные правовые акты администраций (правительств) различных субъектов Российской Федерации.

Нормативные правовые акты федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления, которым переданы отдельные государственно-властные полномочия, и других уполномоченных государством органов и организаций. Данная группа источников административного права наиболее обширна. Основным видом нормативного акта, принимаемого на уровне органов исполнительной власти, является  6. приказ. Кроме того, ими могут быть принимаемые в качестве самостоятельного нормативного правового акта положение или инструкция (такие акты принимает в основном Центральный банк РФ). В соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 года № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» все нормативно-правовые акты, затрагивающие права и свободы граждан, подлежат обязательной государственной регистрации в органах юстиции.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» на федеральном уровне соответствующие нормативные правовые акты могут приниматься только министерствами и приравненными к ним органами. Нормотворчество федеральных служб и федеральных агентств запрещено. Однако в правовой системе продолжают действовать такие акты, как: Приказ Росавтодора России от 21 января 2000 года № 16 «Об утверждении Методических указаний об отражении в бухгалтерском учете операций по договору лизинга», Приказ Госстроя России от 6 сентября 2002 года № 201 «Об утверждении нормативов затрат на содержание профессиональной горноспасательной службы в транспорт­ном строительстве», Приказ Федеральной службы геодезии и картографии от 8 декабря 2000 года № 179-пр «Об утверждении Положения о территориальной инспекции государственного геодезического надзора» и др. На уровне регионов изданием норм административного права занимаются все органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Источниками административного права являются также некоторые нормативно-правовые акты исполнительных органов местного само­управления, так как в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.