Институт градостроительного зонирования, градостроительные регламенты, их правовой статус и структура

Впервые после 1917 г. институт градостроительного зонирования был введен в практику российского законодательства (точнее, восстановлен) ГрК РФ от 07.05.98. Были введены три базовые нормы, которые ранее в законодательстве о градостроительной деятельности отсутствовали:

1) выделение среди различных видов зонирования особого, ранее не существовавшего в отечественной практике как социалистического, так и постсоциалистического градостроительства вида зонирования — правового зонирования',

2) единство правового режима всех объектов недвижимости в пределах одной территориальной зоны;

3) утверждение положения об установлении градостроительных регламентов в едином муниципальном нормативном правовом акте — правилах землепользования и застройки.

Дальнейшее развитие института градостроительного (правового) зонирования было обеспечено принятием в конце 2001 г. нового Земельного кодекса Российской Федерации.

Во-первых, ЗК РФ фактически воспроизвел и закрепил нормы градостроительного (правового) зонирования, которые четырьмя годами ранее появились в ГрК РФ от 07.05.98. Вопросам градостроительного (правового) зонирования (под термином «зонирование территорий») была посвящена специальная ст. 85 «Состав земель поселений и зонирование территорий»2. Тем самым была поднята юридическая значимость именно этого компонента регулирования землепользования и застройки.

Во-вторых, в ст. 85 ЗК РФ были сформулированы новые нормы, развивающие институт градостроительного (правового) зонирования:

• Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

• Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

• Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.

• Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

• Земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если: виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования; их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом. Указанные земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры. Запрет на использование земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости до приведения их в соответствие с градостроительным регламентом или срок приведения видов использования земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости в соответствие с градостроительным регламентом устанавливается органом местного самоуправления. Реконструкция и расширение существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами.

Последняя норма о «несоответствующем использовании», содержащаяся в п. 4 ст. 85 ЗК РФ, существенно усиливает и развивает нормы ГрК РФ от 07.05.98 в части утверждения юридических предпосылок и механизмов воздействия градостроительного (правового) зонирования на преобразования, которые предстоит последовательно и целенаправленно осуществлять в российских городах.

Градостроительный кодекс РФ воспроизвел указанные выше принципы и нормы. Однако в нем используется и новый термин, обозначающий прежнее понятие, — «градостроительное зонирование». То есть ГрК РФ делает следующий существенный шаг вперед по отношению к ранее установленным федеральными законами нормам.

Квинтэссенция института градостроительного зонирования — это гр адостроительные регламенты. В данном разделе важно выделить два вопроса — правовой статус и структура градостроительных регламентов.

Правовой статус градостроительных регламентов регулируется следующей нормой ст. 85 ЗК РФ: «...градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений». В отношении документов градостроительного проектирования это означает, например, что, вопреки утвердившимся в процессе многолетней «нерыночной» практики представлениям, генеральный план городского округа не является тем документом, с принятием которого наступают правовые последствия для частных лиц.

Относительно структуры градостроительных регламентов следует отметить следующее:

1. Структура градостроительных регламентов задана определением, содержащимся в п. 9 ст. 1 ГрК РФ: «...градостроительный регламент — устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и/или максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства».

2. Градостроительный регламент состоит из трех частей:

а) виды разрешенного использования недвижимости;

б) предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции недвижимости;

в) ограничения использования недвижимости.

3. Виды разрешенного использования недвижимости включают в себя:

а) основные виды разрешенного использования. В соответствии с ними правообладатели недвижимости могут выбирать приемлемые для них виды использования, не испрашивая административных разрешений, а административные органы не могут отказать в выборе правообладателей при условии, что последние выполняют в обязательном порядке технические регламенты, обусловленные требованиями безопасности;

б) условно разрешенные виды использования. Для них необходимо получение административного разрешения с учетом результатов публичных слушаний;

в) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

4. Предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции недвижимости — это:

а) предельные (минимальные и/или максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь;

б) минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;

в) предельное количество этажей или предельная высота зданий, строений, сооружений;

г) максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка;

д) иные показатели.

5. Ограничения использования недвижимости устанавливаются посредством зон с особыми условиями использования территорий — охранных, санитарно-защитных зон, зон охраны объектов культурного наследия, водоохранных зон, зон охраны источников питьевого водоснабжения, зон охраняемых объектов, иных зон, устанавливаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации.