Неизбежность переходного периода и его противоречия: противоборство взаимоисключающих систем градорегулирования

Переходный период наступил в начале 1990-х гг. с провозглашения политической установки на переход к рыночным отношениям и формированию рынка недвижимости.

Что такое начало переходного периода применительно к градорегулированию? Это такой исторический момент, когда создано только одно из трех минимально необходимых условий для осуществления последующих действий по формированию института правового градорегулирования — принята политическая установка на развитие рынка недвижимости.

Что такое завершение переходного периода применительно к градорегулированию? Это наступление такого исторического момента, когда в результате последовательных действий созданы все три минимально необходимых условия для функционирования института правового градорегулирования:

1) рынок недвижимости как институт частной собственности на недвижимость и обеспечение возможности ее оборота — перехода от одних правообладателей к другим;

2) базовый закон о градорегулировании, содержащий нормы о градостроительном зонировании — о свободе выбора правообладателями недвижимости видов и параметров ее использования в пределах установленных обществом ограничений;

3) местные нормативные правовые акты, в которых описаны такие ограничения в виде градостроительных регламентов, содержащихся в правилах землепользования и застройки, утверждаемых органами местного самоуправления.

Очевидно, что начало переходного периода не могло означать начала пассивного ожидания момента, когда будут созданы все минимально необходимые условия для новой жизни. Действия в отношении недвижимости, строительство должны были продолжаться и для градорегулирования. Как можно было обеспечить регулирование процессов строительства в ситуации отсутствия всего минимально необходимого?

Ответ очевиден. Надо было сделать так, чтобы указанные условия не были обязательными. Надо было заместить системные действия, предполагающие работу по подготовке необходимых документов, внесистемными и фрагментарными действиями, которые могли бы выполняться относительно быстро и при отсутствии системных документов.

Такие замещающие внесистемные действия и документы оказались под рукой — это процедура предварительного согласования мест размещения объектов строительства и акты предварительного согласования мест размещения объектов в составе такой процедуры.

Указанные процедура и документ были определены еще Земельным кодексом РСФСР1 и в модифицированном виде включены в Земельный кодекс Российской Федерации. То, что эти процедуры и документы являются внесистемными и фрагментарно-выборочными, непосредственно следует из формулировок указанных законов, где говорится о неиспользовании процедуры предварительного согласования места размещения объекта при наличии генерального плана (Земельный кодекс РСФСР) или правил землепользования и застройки (ЗК РФ) и градостроительной документации о застройке. То есть при наличии документов и документации, системно и комплексно организующих территорию.

С этого момента неизбежно начинаются противоречия переходного периода. Последствия проявления этих противоречий состоят в том, что суррогатные схемы переходного периода будут либо увековечены, либо заменены честными схемами правового градорегулирования.

«Либо—либо» — это война между исключающими друг друга системами: между псевдосистемой и подлинной системой правового градорегулирования. Исход этой войны до сих пор неочевиден.

До сих пор победу одерживала псевдосистема — фрагментарно выборочные действия по предварительному согласованию мест размещения объектов строительства. Указанные противоречия переходного периода характеризуются следующими положениями:

1. Противоречия начинаются с использования слов, которые не отражают подлинного смысла процессов, обозначаемых этими словами. В ст. 30 ЗК РФ используется термин «предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности». Что такое предоставление? Это передача в распоряжение, пользование. Для того чтобы состоялось предоставление, необходимо наличие объекта и субъекта.

Объект — это земельный участок как объект земельных отношений, который необходимо создать из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Естественно, нельзя предоставлять то, чего еще нет. Кроме того, для легитимности предоставления созданного земельного участка необходимо определить субъект, иными словами, орган государственной власти или местного самоуправления, обладающий правом предоставления соответствующих земельных участков. Таким образом, в данном случае мы имеет дело с тремя отдельными и последовательными действиями:

а) создание ранее отсутствовавшего объекта — земельного участка;

б) определение уполномоченного органа власти, который осуществит предоставление;

в) само предоставление.

Соответственно действия по предоставлению не должны включать в себя действия по созданию предмета предоставления. Однако нормы ЗК РФ противоречат вышеизложенной логике. В п. 1 ст. 30 ЗК РФ сказано: «...предоставление земельных участков <...> осуществляется с проведением работ по их формированию». Пункты 4 и 5 ст. 30 ЗК РФ указывают на то, что работы «по формированию земельного участка» входят в состав процедуры предоставления.

Когда мы говорим о способах предоставления государственного или муниципального имущества, то, в принципе, есть только два способа такого предоставления: конкурентный, в форме торгов, и неконкурентный, без торгов, по заявлениям заинтересованных лиц. Поскольку ЗК РФ пошел по пути включения в состав процедуры предоставления действий по выделению земельных участков, то в наименовании способов предоставления содержатся способы именно выделения земельных участков — по предварительному согласованию или без такового, а не способы самого предоставления — на торгах или без торгов.

2. В рамках процедуры предварительного согласования мест размещения объектов строительства при поступлении заявок от заинтересованных лиц орган местного самоуправления обязан осуществлять действия — обеспечивать выбор земельных участков (п. 2 ст. 31 ЗК РФ)1. В то же время органы местного самоуправления, хотя и имеют соответствующие полномочия, не имеют прямой обязанности подготавливать условия для правового градорегулирования. Только в 2004 г. были установлены правовые последствия, которые наступят с 1 января 2010 г. при отсутствии правил землепользования и застройки, когда станет невозможно предоставлять для застройки земельные участки из состава государственных или муниципальных земель. То есть законом на органы местного самоуправления не прямо, но косвенно — через введение правовых последствий, ограничивающих компетенцию, налагается обязанность по подготовке условий для правового градорегулирования.

3. Псевдосистема выгодна, а система невыгодна административным работникам, причастным к процессу предоставления (фактически распределения) земельных участков. Система предварительного согласования мест размещения объектов строительства закрыта от посторонних глаз. Она не связана ни с процедурами публичных слушаний, ни с процедурами открытых аукционов. Закрытость процедур и их обусловленность индивидуальными решениями конкретных административных работников порождают монополизм, ограничивают предложение земельных участков, которое запаздывает по отношению к спросу, приводят к возникновению «административной ренты», которая включается в возрастающую цену построенного жилья.

Сфера действия системы предварительного согласования мест размещения объектов строительства была впервые ограничена, когда были введены нормы об обязательности предоставления земельных участков для жилищного строительства на открытых аукционах. Другое ограничение, как было указано выше, наступает с 1 января 2010 г.

4. Псевдосистема получила дополнительный импульс для развития.

В 2006 г. были внесены изменения в Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», в результате которых в п. 10 ст. 3 указанного Закона появилась следующая норма: «Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации у осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации»1. В случае принятия соответствующих законов субъектов Российской Федерации2 возникает ситуация, которая характеризуется следующими особенностями:

1. В столицах субъектов Российской Федерации земельными участками распоряжаются не органы местного самоуправления, а исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

2. Субъекты Российской Федерации, согласно ст. 14 ГрК РФ, посредством схем территориального планирования и документации по планировке территории обеспечивают размещение и строительство объектов регионального значения, но не имеют соответствующих полномочий применительно к иным типам объектов капитального строительства, например к объектам жилищного строительства.

3. При распоряжении земельными участками, предназначенными, например, для жилищного строительства, в столице субъекта Российской Федерации неизбежно возникает коллизия между действиями по распоряжению и действиями по созданию земельных участков как объектов земельных отношений. Что такое распоряжение? Это определение юридической судьбы имущества. Земельный участок становится имуществом только с момента государственного кадастрового учета. Соответственно процедуры по подготовке земельных участков не входят в процедуру распоряжения земельными участками. Таким образом, понятие «распоряжение» не совпадает с понятием «предоставление», поскольку последнее намного шире вследствие его неадекватного расширительного понимания в ЗК РФ.

Можно просчитать развитие ситуации по двум вариантам — бесконфликтному и конфликтному.

В первом случае орган местного самоуправления подготавливает земельные участки, а субъект Российской Федерации осуществляет распоряжение земельными участками1. Во втором случае субъект Российской Федерации вытесняет орган местного самоуправления, желая взять на себя не только распоряжение земельными участками, но и весь процесс предоставления, который, согласно ЗК РФ, как было показано выше, включает в себя и подготовку земельных участков.

Тем самым блокируется процесс формирования правовой системы градорегулирования на местном уровне.

Создается ситуация, когда одни — органы местного самоуправления — вправе осуществлять подготовку земельных участков, но не вправе ими распоряжаться, другие — наоборот. В итоге на ровном месте создан тупик, возникла полная блокировка в предоставлении земельных участков для строительства, в первую очередь жилищного.

Таким образом, возникновение переходного периода было неизбежным. Смысл его — это сохранение и применение эрзац-схем, которые призваны замещать схемы правового градорегулирования до момента, когда будут созданы минимально необходимые условия для отказа от этих схем. Процедура предварительного согласования мест размещения объектов по-прежнему существует в ЗК РФ. Иные эрзац-схемы были изобретены на уровне регионального законодательства и активно использовались в виде «инвестиционных контрактов» при вхождении инвесторов при посредничестве местных администраций на занятые правами третьих лиц застроенные территории. Это с одной стороны. С другой стороны, временные суррогатные схемы неизбежно начинают себя утверждать как постоянные через сомнительные законодательные изменения, а также через действия заинтересованных субъектов, причастных к административному распределению земельных участков. В итоге происходит противодействие внедрению правового градорегулирования, отрицание его необходимости.

Как выходить из тупика, попадание в который оказалось неизбежным, а дальнейшее пребывание в нем либо до сих пор не осознано, либо кому-то выгодно, но бесперспективно и разрушительно для становления системы правового градорегулирования?

Во-первых, надо добиться понимания очевидного. Субъекты Российской Федерации, которым региональными законами предоставлено право распоряжаться земельными участками в их столицах, не могут самостоятельно осуществлять эту функцию без органов местного самоуправления, которые имеют исключительное право на планировку территории для жилищного и иного строительства (кроме планировки территории для размещения объектов регионального и федерального значения). Это значит, что война амбиций должна быть остановлена. От войны необходимо перейти к взаимодействию.

Основы порядка такого взаимодействия определены ГрК РФ. Во-вторых, в федеральное законодательство необходимо внести изменения, направленные на вытеснение в пределах ограниченного срока антисистемных действий по предварительному согласованию мест размещения объектов и утверждение системных действий в рамках правового градорегулирования — планировки территории как универсального и единственно возможного способа выделения земельных участков для строительства. Основные изменения должны состоять в следующем:

1) выделение земельных участков из состава государственных и муниципальных земель для строительства осуществляется только посредством планировки территории;

2) вводится одно исключение: при отсутствии «всего» (нет генерального плана, нет правил землепользования и застройки, нет документации по планировке территории) могут применяться процедуры предварительного согласования мест размещения объектов (в части подготовки проектов планов земельных участков), но не позднее 1 января 2010 г.;

3) предоставление земельных участков осуществляется на торгах либо без торгов. Последнее допускается только применительно к строго ограниченному перечню случаев;

4) более четко формулируются нормы относительно того, что наряду с органами местного самоуправления документацию по планировке территории могут подготавливать по своей инициативе заявители Предложенные изменения законодательства позволят разблокировать ситуацию, когда органы местного самоуправления не в состоянии (по финансовым и кадровым обстоятельствам) обеспечить подготовку необходимых документов, и стимулировать инициативу проектных и строительных фирм по градостроительной подготовке территорий для комплексного освоения и застройки.