Основные методологические подходы к определению и соотношению понятий «Компетенция», «Полномочия», «Предметы ведения» органов местного самоуправления

В современном законодательстве России отсутствует такого рода понятие как «орган публичной власти», и является собирательным для определенных правовых понятий таких как «орган государственной власти» и «орган местного самоуправления», реализовывающие и персонифицирующие публичную власть на всей территории государства.

Органы публичной власти предназначены для управления на разных уровнях ведущей политической силой. Они осуществляют различные юридические действия, закрепляющиеся в высших нормативно-правовых актах.

Для выявления комплексной и системной организации публичной власти, целесообразно рассмотреть вопросы о компетенциях, которые являются спорными и порождены различными научными подходами. В некоторых случаях, по поводу спора о содержании компетенционных актов и действий, необходимы анализ и оценка нормативных и фактических элементов компетенции органов публичной власти. Так Ю.А. Тихомиров отмечал, что «оценка обоснованности границ и объема компетенции должна соответствовать пониманию легальной природы компетенции[5].

Этимология понятия «компетенция» исходит от латинского «competere», что в переводе означает добиваться, соответствовать, подходить. Некоторые современные словари по-разному определяют данный термин. Толковый словарь русского языка интерпретирует компетенции как «круг вопросов, в которых кто-нибудь хорошо осведомлен; круг чьих-нибудь полномочий, прав[6].

В большом юридическом словаре компетенция определяется как «совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного органа или должностного лица, которые определяют его место в

системе государственных органов или органов местного самоуправления»[7].

Б.М. Лазарев понимает под компетенцией органов управления «право и обязанность осуществлять конкретные управленческие функции в определенной сфере[8].

Ю.К. Осипов определяет компетенцию в качестве «круга установленных законом властных полномочий органов государства, должностных лиц и иных организаций, которые в то же время являются и их обязанностями[9].

В юридической литературе принято обозначать два основных подхода к определению понятия компетенции: широкий, применяемый относительно к субъектам публично-правовых и частноправовых отношений, и узкий - исключительно к сфере публичной власти[10].

В первом подходе компетенции определяются как совокупность установленных нормативными правовыми актами прав и полномочии организаций, органов, должностных лиц, осуществляющих менеджерские и управленческие функции в коммерческих организациях. Второй подход определяет данную категорию как «совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного государственного органа (органа местного самоуправления) или должностного лица, определяющих его место в системе государственных органов (органов местного самоуправления)[11].

Т.М. Бялкина[12] выделяет следующие подходы к определению компетенций:

1) условно узкий подход: содержание компетенции рассматривается как совокупность властных полномочий (данный подход поддерживает С.С. Алексеев);

2) оптимальный подход: компетенция включает в себя помимо полномочий такой элемент, как предметы ведения (поддерживается такими учеными как: М.В. Баглай, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, К.Ф. Шеремет, В.И. Фадеев,);

3) широкий подход: содержание компетенции помимо полномочий и предметов ведения включает в себя и некоторые другие (чаще всего -функции, ответственность за неисполнение полномочий, иногда -нормативно установленные цели, совокупность форм, методов работы и др.).

Этих же подходов придерживаются Н.С. Бондарь[13], А.Ю. Якимов, В.М. Манохин, Н.А. Тарасьян, Е.Б. Лупарев, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров. Однако, наиболее предпочтительным, на наш взгляд, видится второй подход, так как компетенция отождествляется с понятиями «полномочия» органа и «предметы ведения».

В общем виде Тихомиров Ю.А. рассматривает компетенцию в качестве законно возложенной на уполномоченный субъект весь объем публичных дел. Будучи неоднозначным явлением, компетенции можно рассматривать как элементы двоякого рода, как нормативно установленные цели, предметы ведения как юридически определенные сферы, и как властные полномочия и гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий. Сопутствующим элементом является ответственность за их неисполнение. Без них компетенция теряет публично-правовую обеспеченность с помощью разных средств[14].

Таким образом, в теории права в понятие компетенция входят права и обязанности соответствующего субъекта (полномочия) и круг предметов ведения («объем публичных дел»).

Ключевое место в предмете отрасли административного права отводится управленческим отношениям. Некоторые ученые -административисты заявляют не о формах самого управления, а о «формах реализации компетенции субъектами административного права», выделяя форму как часть деятельности субъекта административного права[15].

Б.Н. Габричидзе и Б.Н. Елисеев видят в правовой форме государственного управления «совокупность действий и правовых актов, которые служат реализации задач, полномочий, принадлежащих субъектам административного права. Указанные действия могут совершать все субъекты административного права: органы государственного управления, общественные объединения, граждане, государственные служащие. В систему форм входят: принятие нормативных правовых актов, издание индивидуальных (административных) актов, заключение договоров, осуществление организационных действий и выполнение материально-технических операций[16].

Т.В. Паршина отмечает, что «при характеристике совокупности всех полномочий определенного органа публичной власти следует употреблять понятие компетенции. В том же случае, когда определяется принадлежность тех или иных предметов к ведению того или иного определенного органа публичной власти, следует употреблять понятие подведомственности»[17].

В частном праве в отличие от подходов публичного права понятие компетенции рассматривается относительно правоспособности субъекта права, и в данном случае речь идет о таком понятии, как «компетенция органов юридического лица».

В Гражданском кодексе РФ[18] понятие «компетенция» используется по отношению к органам управления обществом, общему собранию участников, учредительному собранию, совету директоров (наблюдательному совету), общему собранию акционеров, исполнительному органу юридического лица и др. При этом ГК РФ и федеральное законодательство, регулирующее функционирование юридических лиц, под понятием «компетенция» устанавливает круг полномочий (прав и обязанностей) каждого отдельного органа.

В отношении к единоличному исполнительному органу общества, например, генеральному директору, понятие «компетенция» не принято употреблять. Вместо вышеобозначенного термина используется «полномочия», что делают данные термины «компетенция» и «полномочия» синонимами[19].

При этом следует отметить, что правами и обязанностями наделено само хозяйственное общество, а полномочиями по осуществлению данных прав и обязанностей обладают органы управления общества. В данном случае, «компетенция» выступает как правовое средство, преобразующееся в полномочия его органов.

Компетенция органа хозяйственного общества представляет собой установленный законом, иными правовыми актами и учредительными документами общества предмет деятельности органа общества, а также конкретные полномочия, необходимые для осуществления органом общества

своих функций и решения, стоящих перед ним задач[20].

Таким образом, очевидно, что в частном праве из категории «компетенция» исключен элемент предметы ведения. Данное определение обоснованно тем, что «предметы ведения» предстают элементом государственно-властных отношений, а «полномочия» в качестве прав и обязанностей относятся к сфере частного права.

Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. определяют полномочия как официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел[21].

Такие субъекты как органы государственной власти и органы местного самоуправления в сфере публичного права награждены полномочиями, имеющие властный характер.

Таким образом, можно утверждать о наличии властных полномочий и полномочии, которые основаны на власти, и данные понятия не могут быть тождественными.

Властные полномочия относятся к сфере публично-правовых отношений, а полномочия, основанные на власти - к сфере частного права. Таким образом, можно выделить понятие компетенции, принадлежащее к сфере публичного права, и понятие полномочия, использующееся относительно целей частного права. Это позволит определить терминологию права, упорядочить законодательство и сделать его внутренне непротиворечивым[22].

В.Е. Чиркин указывает, что органом публичной власти является организационно-правовая структура в аппарате публичного управления, обладающая властными полномочиями, особыми методами их осуществления и несущая публично-правовую и иную ответственность за свою деятельность[23].

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев рассматривают полномочия местного самоуправления как закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований[24].

В муниципальном праве понятие «орган местного самоуправления» выявляется через наличие полномочий. Органы местного самоуправления предстают избираемыми непосредственно населением и (или) образуемыми представительным органом муниципального образования, иными словами, органы, которые наделены собственными полномочиями для решения проблем местного значения.

Е.С. Шугрина определяет органы местного самоуправления как органы

местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они

формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий[25]. Наличие института ответственности свидетельствуют о том, что и органы государственной власти и органы местного самоуправления обладают не только правами на надлежащее осуществление своих властных полномочий, но и наделены обязанностями их осуществления.

Публичная сфера предполагает соединенность прав и обязанностей в формулу «полномочия» как правообязанность, которую нельзя не реализовать в публичных интересах[26].

Таким образом, значительным элементом компетенции выказываются полномочия соответствующего субъекта, формирующееся, в свою очередь, из прав и обязанностей.

В правовой науке в области публичного права рассмотрены достаточно детально, на основании которой выведены различные классификации полномочий органов власти.

Ю.А. Тихомиров выделяет основные типичные полномочия, определяя их в качестве видовых и более конкретных:

· руководит (полнообъемное решение вопросов и выполнение всех

· нижеследующих полномочий);

· управляет (императивные указания, распоряжения, включает часть

· конкретных полномочий);

· решает (устанавливает, определяет, утверждает, создает, оформляет,

· представляет);

· участвует (формирование, разработка, согласование, порядок

· использования, содействие);

· нормирует (введение правил, принятие правовых актов, установление

· нормативно-технических и иных документов);

· организует (создает условия, стимулирует, поддерживает, выполняет,

· осуществляет, инструктирует);

· разрабатывает (предложения, проекты, программы, прогнозы,

· аналитическую информацию);

· указывает (отмена актов, приостановление действий, создание

· организаций, предписание по совершению действий);

· координирует (объединение планов и программ, согласование актов,

· действий и позиций, целевые установки, информационное обеспечение);

· контролирует (проверка, ревизии, отчеты);

· запрещает (отменяет, признает недействительным,

· приостанавливает)[27].

В научной литературе различные подходы по-разному классифицируют полномочия. Полномочия органов местного самоуправления представлены тремя группами в соответствии со сферами компетенции и предметами ведения:

· собственные полномочия;

· полномочия, делегированные государством;

· установленные законодательством в качестве возможного участия в их осуществлении[28].

Первой группе относятся полномочия по предметам исключительного ведении. Они закреплены в Федеральном законе «Об общих принципах…», в специальных отраслевых актах, таких как: Земельный кодекс РФ[29], Градостроительный кодекс РФ[30], законодательство субъектов РФ, устав муниципальных образований.

Вторую группу представляют полномочия в области решения вопросов, которые не относятся к вопросам местного значения, содержащиеся в отраслевых законодательных актах и в соответствующих договорах, которые заключаются между органами государственной власти и органами местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности общества.

Третью группу полномочий представляют отдельные государственные полномочия, наделенные органы местного самоуправления законами РФ или субъектов Федерации и закрепленные в отраслевом законодательстве.

Полномочия, которыми наделены органы местного самоуправления, классифицируются в зависимости от степени обязательности для исполнения: на обязательные, которые прямо закреплены за органами местного самоуправления в законе и обязательны для исполнения; и факультативные - иные, возможные для реализации при условии не отнесения их к полномочиям государственных органов и органов различных муниципальных образований.

Данный подход популярен в европейских стран и в законодательстве большинстве стран СНГ, где полномочия и компетенция местного самоуправления в общем закреплены на путем открытого перечня предметов

ведения. Данный факт позволяет органам местного самоуправления содержать в сферу своей компетенции задачи, не показанные в законодательстве напрямую.

Данный подход нашел отражение в российском законодательстве. Прежний Закон 1995 г.[31], и действующий Закон 2003 г. предусматривают для органов местного самоуправления вероятность решать иные вопросы, которые не отнесены к компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления других муниципальных образований и не исключенные из их компетенции федеральным и региональным законодательством (с четким указанием, содержащимся в Законе 2003 г., - только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств, за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из бюджетов вышестоящих уровней)[32].

Следует отметить, что кроме делегирования отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, новая редакция Федерального закона «Об общих принципах…»[33] фиксирует за субъектами Российской Федерации право перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. В данном случае исключением может выступить полномочия в области управления муниципальной собственностью и формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, которые отнесены к исключительной компетенции органов местного самоуправления (п. 1.2. ст. 17). Таким образом, некоторые полномочия органов местного самоуправления изымаются с помощью издания соответствующего закона субъекта Российской Федерации.

С одной стороны, такая возможность перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ дает возможность разрешения проблемы, связанных с недостачей финансирования при реализации своих полномочий органами местного самоуправления.

С другой стороны, органы государственной власти субъектов РФ, наделенные такими полномочиями, на наш взгляд, ограничивает права местного самоуправления, обеспечивающего автономное решение жителями задач местного значения, и самостоятельность местного самоуправления, гарантированного российским законодательством.

Такая позиция находит отражение в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П[34], - недопустимость ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления (ст. 12, 130, ч. 1 ст. 132, ст. 133 Конституции РФ). Она связана с регулированием различных прав и свобод человека и гражданина, которые относятся к ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции РФ), так как любое такое секвестирование непосредственно оказывать влияние на нормативно-правовое содержание права граждан на реализацию местного самоуправления. Конституционный Суд РФ, таким образом, приходит к выводу о недопустимости добровольной трансляции части полномочий на основе решения задач органам государственной власти местного значения.

Полномочия классифицируются и по способам правого закрепления. Т.М. Бялкина выделяет следующий способ: метод конкретного перечисления полномочий; негативный способ определения полномочий (муниципальный орган вправе решать все вопросы, относящиеся к данной категории (предмету ведения), за исключением строго определенных); определение полномочий методом исключения (решение всех вопросов определенной категории, прямо не отнесенных к компетенции других органов, либо при нерешении вопроса конкретным органом его вправе решить нижестоящий)[35].

В основе различных полномочий органов местного самоуправления лежит территориальный признак. На отдельных территориях полномочия органов местного самоуправления даются в расширенном или ограниченном виде по сравнению с другими территориями государства в силу их своеобразного местоположения, деятельности, осуществляющейся на данной территории, или же объектов, располагающихся на ней. В законе РФ «Об общих принципах…» имеются следующие виды территорий, на которых, по мнению законодателя, выделяются особенности функционирования местного самоуправления, например: муниципальные образования, города федерального значения; ЗАТО; приграничные территории; расположенные в районах Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов.

Такие города федерального значения выступают, с одной стороны, субъектами РФ, т.е. их территории должны быть разделены между муниципальными образованиями, а с другой – городами, имеющие единую систему хозяйствования города. В ст. 79 Федерального закона «Об общих принципах…» фактически предусмотрена возможность ограничения местного самоуправления и его полномочий, исходя из целесообразности сохранения комплексного городского хозяйства.

Согласно ст. 1 Закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании»[36], ЗАТО признается муниципальное образование, на территории располагаемого объекта военного и (или) ядерного назначения. Вполне очевидно, что для этих объектов нужен исключительный режим безопасности и секретности. Так, на органы местного самоуправления взвалены добавочные полномочия, связанные с нуждой предоставления режима безопасности, предупреждения вероятных негативных следствий в случае аварии на объекте и иной чрезвычайной ситуации.

На приграничных территориях специфика организации местного самоуправления определена необходимостью предоставления охраны и защиты границы российской государственности. Органы местного самоуправления дают земельные участки для необходимостей защиты Государственной границы, выполняя дополнительные защитные функции.

Таким образом, совокупность всех полномочий органов местного самоуправления напрямую зависят от территориального положения, деятельности, осуществляющаяся на данной территории, и статуса расположенных объектов.

Наиболее распространенным аспектом разграничения полномочий органов местного самоуправления выступает функциональное разграничение их компетенции[37]. Нормотворческая, правоприменительная, представительская и контролирующая функции позволяют выделить регулирующие, правоприменительные (принято подразделять на исполнительные и распорядительные[38]), представительские и контрольные

полномочия[39].

Необходимо также отметить, что ученые раскрывают содержание компетенции органов местного самоуправления с помощью использования понятия функций местного самоуправления, под которыми подразумеваются основные ориентации деятельности органов местного самоуправления. Они различаются определенным постоянством и неизменностью, в которых проявляется целенаправленное и устойчивое воздействие населения, органов местного самоуправления на муниципальные взаимоотношения с целью наиболее действенного решения задач местного значения. В совокупности они показывают возможности и эффективность системы местного самоуправления, характеризуя социальное предназначение местного самоуправления (должное) и процесс его осуществления (сущее)[40].

Так, относительно к органам исполнительной власти Л.П. Волкова верно указывает, что для во избежание смешения деятельности органов исполнительной власти в различных сферах, устанавливается определенный комплект функций, указывающий на особенность органа, на его непосредственное место в управленческой «вертикали». Данные функции конкретного органа санкционируют определение действия для осуществления и выполнения созданных задач.

Посредством функций органы власти оказывают управляющее воздействие на общественные отношения, возникающие и развивающиеся в конкретной сфере жизнедеятельности общества[41]. Л.П. Волкова делает вывод о том, что функции органа претендуют на анализ их в качестве элементов компетенций, а компетенция органа исполнительной власти - это полномочия органа по реализации функций, на него возложенных.

Отнесение функций к составляющим компетенции является излишним, так как функции органа являются частями его правового статуса, в который входит и понятие компетенция. Таким образом, включение функций в компетенцию непременно ведет к принижению роли данного института. Являясь составным компонент правового статуса субъекта, функции органа будучи правовой категорией, приобретают равноправный статус и с компетенцией этого органа.

Вторым компонентом компетенции предстает круг предметов ведения. Обращаясь к конституционным нормам, которые разграничивают предметы ведения РФ и субъектов РФ, исследователи утверждают, что Конституция РФ предметом ведения трактует сферу общественных отношений, которые подлежат правовому регулированию и, тем самым, разграничивая, между Российской Федерацией и субъектами правовое поле. Далее в пределах данного правового поля федеральным и региональным законодателем разграничиваются исполнительная и судебная компетенция в пределах конституционно закрепленных предметов ведения[42].

Дискуссионным в правовой науке до сих пор остается вопрос о содержании понятия предметов ведения муниципальных образований.

О.Е. Кутафин и К.Ф. Шеремет подвергают анализу предметы ведения как области общественных отношений, в рамках которых действует орган власти, как круг деятельности органа, отмечая, что это не отдельные вопросы и не совокупность каких-то вопросов, а обозначение крупных областей государственной деятельности[43].

В.Е. Чиркин утверждает, что именно «направления и сферы деятельности, по которым и в пределах которых (эти пределы установлены законом) население и созданные им органы вправе осуществлять свое регулирование, составляют предметы ведения местного самоуправления»[44].

Т.М. Бялкина рассматривает предметы ведения местного самоуправления как «определенные области (значительные группы) общественных отношений, выступающие в качестве сфер деятельности соответствующих органов публичной власти, в которых они вправе и обязаны принимать юридически значимые решения, имеющие обязательный характер» при этом под предметами ведения следует понимать «те сферы (области) общественных отношений, которые в соответствии с законодательством отнесены к компетенции муниципальных образований, в рамках которых субъекты... данных муниципальных образований могут принимать определенные решения, совершать иные юридически значимые действия»[45].

Таким образом, можно определить предметы ведения местного самоуправления в качестве круга определяемых Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований вопросов, обусловленных реализацией местного самоуправления, его задачами и целями, местом и ролью в воплощение в жизнь власти народа, решение по которым непосредственно принимается населением самостоятельно через различные выборные органы местного самоуправления.

По утверждению Белякиной Т.М. структура компетенции местного самоуправления как одного из уровней публичной власти, не должна отличаться от структуры компетенции других уровней публичной власти. Она должна сочетать в себе те же элементы – предметы ведения и полномочия. Однако конституционная модель местного самоуправления предусматривает юридическую конструкцию «вопросы местного значения», которая в определенной степени усложняет понимание муниципальной компетенции[46].

Сфера осуществления местного самоуправления обусловливается в ч. 1 ст. 130 Конституции РФ понятием «вопросы местного значения», нормативное конституционное содержание которого раскрывается с помощью системного анализа конкретных статей Конституции РФ, в частности ст. 12, ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132.

Федеральный закон «Об общих принципах…» вопросы местного значения трактует как вопросы непосредственного предоставления жизнедеятельности народонаселения муниципального образования, решение которых согласно Конституции РФ и настоящим Федеральным законом реализуется населением или органами местного самоуправления автономно.

Перечень вопросов местного значения, закрепленный за каждым видом

муниципального образования, является закрытым и может быть изменен путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах…».

Среди ученых сложились различные мнения о содержании вопросов местного значения.

В.И. Васильев считает, что принципиальной особенностью компетенции местного самоуправления является то, что предметами ведения как составной части компетенции выступают вопросы местного значения[47].

А.В. Мадьярова отмечает, что вопросы местного значения - это по существу предметы собственного ведения муниципальных образований[48].

Н.В. Гришау утверждает, что категория «вопросы местного значения» не тождественна понятию «предметы ведения», поскольку данная категория включает в себя как сферы деятельности, так и конкретные полномочия[49].

Г.Р. Голованов[50] вводит в понятие вопросы местного значения предметы ведения, функции и полномочия муниципальных образований.

Т.М. Бялкина[51] и Р.В. Бабун[52] напротив, считают, что понятие предметы ведения местного самоуправления более широкое понятие, чем вопросы местного значения.

Отсутствие единого теоретического подхода к содержанию понятия

«вопросы местного значения» и отсутствие понятия «предметы ведения

местного самоуправления» в Федеральном законе «Об общих принципах…»

свидетельствует о недостатках в разработке самой терминологической модели понятия компетенции местного самоуправления.

Отсутствие также четкости формулировок задач местного значения в Федеральном законе «Об общих принципах…», использование таких терминов как «организация», «развитие», «создание условий» приводит к возникновению некоторых терминологических неточностей в различных нормативных правовых актах.

Огромное разнообразие понятийного аппарата служит причиной использования терминологии различного толкования в отраслевых федеральных законах. Утверждение генеральных планов, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства в Федеральном законе «Об общих принципах…» относятся к вопросам местного значения, а в Градостроительном кодексе РФ к полномочиям органов местного самоуправления.

Земельный кодекс РФ в ст. 11 рассматривает полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений земельное резервирование, изъятие, а также путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, разработку и воплощение в жизнь местных программ использования и охраны земель. Данные полномочия органов местного самоуправления не отражаются ни в статьях Федерального закона «Об общих принципах…», которые посвящены вопросам местного значения, ни в ст. 17, которая закрепляют полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Так, если считать полномочия, предусмотренные ст. 11 Земельного кодекса РФ вопросами местного значения, то это противоречит положению ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах…», устанавливающей, что одним из принципов правового регулирования полномочий органов местного самоуправления является то, что перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.

Полномочия, предусмотренные Земельным кодексом РФ, исключает вопросы местного значения, предстают полномочиями в настоящем виде, являются правами и обязанностями, которыми обладают органы местного самоуправления в области землепользования. Однако в данном случае, необходимо отметить, что помимо ст. 11 Земельного кодекса РФ относит к данным видам полномочий также «установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований», которые в силу

ст. 14, 15, 16 Федерального закона «Об общих принципах…» отнесены к вопросам местного значения, то есть ст. 11 Земельного кодекса РФ содержит часть полномочий органов местного самоуправления и часть вопросов местного значения.

Подобная группировка полномочий и задач местного значения в одной статье, на наш взгляд, лишена определенной логики построения и конструирования нормы права. Таким образом, отсутствует должное правовое регулирование обозначенного вопроса в первую очередь в Федеральном законе «Об общих принципах…».

Введение дополнительных полномочий органов местного самоуправления в отраслевое законодательство и отсутствие соответствующего вопроса местного значения в Федеральный закон «Об общих принципах…» практически свидетельствует о том, что в данный момент федеральный законодатель умышленно отказался от той концепции, которая была первоначально заложена в основу Федерального закона «Об общих принципах…». Она состояла в том, чтобы ясно определить область ответственности органов местного самоуправления с помощью введения закрытого списка вопросов местного значения для конкретного типа муниципального образования.

Фактическое внесение непоименованных в Федеральном законе «Об общих принципах…» полномочий органов местного самоуправления в отраслевое законодательство отражается отрицательно на правоприменительной практике, так как не учитывается вопрос финансирования органов местного самоуправления на реализацию того или иного полномочия, осуществляемого в рамках уже имеющегося, закрепленного в Законе местного значения вопроса.

Существующая напряженная проблема финансирования местного самоуправления обостряется, в том числе, за счет подобного подхода к определению составляющих компетенции органов местного самоуправления.

По О.Л. Савранской[53] анализ законодательства дает возможность сделать выводы, что в Федеральном законе «Об общих принципах…» не присутствует цельная концепция разграничения вопросов местного значения. Они выделяются по предметным и функциональным критериям, нарушающим логику разграничения вопросов местного значения и полномочий по их решению.

Существующая недоработка в понятийном аппарате таких правовых терминов как «компетенция», «полномочие», «вопросы ведения», «предметы ведения» говорят о неудовлетворительном нормативно-правовом регулировании, без которого затруднительна эффективная практическая реализация. Следует согласиться с Т.М. Бялкиной, указывающая на то, что одним из критериев надлежащего качества правовой основы компетенции является четкое и однозначное толкование содержания используемых в законодательстве понятий и терминов. К сожалению, законодательные акты по вопросам компетенции местного самоуправления, в том числе принятые в последнее время, во многом не соответствуют вышеуказанным требованиям[54].

Спецификой отечественной модели местного самоуправления предстает закрепление за местным самоуправлением не только задач местного значения, но и прав муниципальных образований, предусмотренных в ст. 14.1., 15.1., 16.1. Федерального закона «Об общих принципах…».

Дополнениями от 29 декабря 2006 г. Закон установил права органов местного самоуправления городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района на решение задач, не относящихся к проблемам местного значения надлежащих типов муниципальных образований.

Права соответствующих муниципальных образований предстают в качестве составных компонентов компетенции местного самоуправления.

Таким образом, выделяся следующие составляющие компетенции органов местного самоуправления:

· предметы ведения - вопросы местного значения, полномочия органов местного самоуправления по их решению;

· права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения;

· отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления на основании соответствующего закона;

· непереданные государственные полномочия, правом на осуществление которых обладают органы местного самоуправления.

Ввиду отсутствия на данный момент нормативного закрепления данных понятий «компетенция» и «полномочия» на федеральном уровне[55], рациональным представляется внесение дополнительных правовых определений в глоссарий Федерального закона «Об общих принципах…».

Необходимо также привести в соответствие нормы, которые касаются полномочий органов местного самоуправления, содержащиеся в отраслевом законодательстве с нормами Федерального закона «Об общих принципах…». Можно утверждать, что четкое установление компетенции и полномочий разнообразных муниципальных образований и органов местного самоуправления непременно будет иметь положительный эффект для преобразований местного самоуправления.