Административное право США. 4 страница

Поэтому в немецком праве действует общее правило, согласно которому лицо, полагающее, что его субъективные права были нарушены, вправе обжаловать административный акт и подать иск в суд[20]. В качестве субъективных прав действуют не только законы, точно формулирующие права индивидуума по отношению к государству, но и нормы, которые можно, исходя из толкования конституционных принципов, интерпретировать таким образом, что они служат не только общественным интересам, но и защите отдельных граждан[21]. Кроме этого, в качестве субъективных прав, на которые можно непосредственно сослаться при вмешательстве, действуют в немецком праве также основные права конституции (прямое действие прав и свобод гражданина)[22].

В отношении нового закона об административных процедурах Республики Кыргызстан следует подчеркнуть, что действенная правовая защита в интересах гражданина требует признания не только тех прав, которые подробно расписаны в законах и предоставляются гражданину (или отнимаются) государством, а также прав, признанных конституцией[23]. При незаконном, несоразмерном или основанном на произволе ущемлении индивидуальных конституционных прав вышеупомянутый закон не предоставляет достаточных гарантий для защиты граждан и юридических лиц. Этот недостаток демонстрирует также сравнение соответствующих предписаний о праве граждан на заслушивание перед изданием административного акта. Немецкий закон гласит: «Перед тем как издать административный акт, вмешивающийся в права затронутого лица, этому лицу следует предоставить возможность высказаться по поводу фактов, имеющих значение для принятия решения» (§ 28 абз. 1 закона об административных процедурах ФРГ). Права затронутого лица могут быть как субъективными – закрепленными в законе, так и индивидуальными конституционными правами.

Киргизские правила об административных процедурах отвечают сфере применения рассматриваемого закона, то есть предусматривают предоставление или лишение таких прав, как лицензии и концессии. Существует только подаваемое гражданином заявление о предоставлении, удостоверении или изменении правомочия, с одной стороны, или заявление о приостановлении правомочий, подаваемое должностным лицом административного органа, который осуществляет контроль за данным видом деятельности, – с другой (ст. 19). Дальнейшее проходит (почти) как при судебном разбирательстве. В течение пяти дней компетентный административный орган решает, принимается ли заявление к рассмотрению, отклоняется ли оно окончательно или возвращается заявителю на доработку. В отношении доказательств, предъявляемых в ходе рассмотрения административного дела, действуют правила гражданского процессуального кодекса (ст. 24) с тем лишь отличием, что вместо судей оценку доказательств производит должностное лицо данного административного органа или коллегиальный орган.

Законом предусматривается три вида административных процедур: личный прием (ст. 29), упрощенная процедура (ст. ст. 30, 31) и рассмотрение дел в заседании (ст. ст. 32 – 39). Сначала должностное лицо административного органа может решить по своему усмотрению, следует ли рассмотреть дело в ходе устного заседания. Обращения граждан, которые «не могут быть разрешены во время приема, излагаются в письменной форме и вносятся для рассмотрения в установленном настоящим законом порядке» (ст. 29.3). Из текста закона не совсем ясно, должна ли за этим следовать упрощенная процедура или устное заседание. При упрощенной процедуре обращения граждан могут быть рассмотрены письменно в течение максимального срока – один месяц. Однако заявитель в любом случае имеет право настоять на проведении устного заседания (ст. 30.2). Принуждение к даче согласия на упрощенную процедуру расценивается законом как должностное правонарушение.

Устное рассмотрение дела представляет собой процедуру, схожую с судебным заседанием: она является публичной, включает в себя исследование доказательств, которое проводится с соблюдением принципа материальной достоверности и может сопровождаться использованием аудио- и видеозаписи, и завершается вынесением решения с обстоятельной мотивировочной частью. Достигнутое таким образом решение может быть обжаловано заинтересованными лицами по выбору либо в вышестоящем органе, либо в суде (ст. 44). Противозаконный административный акт является, однако, изначально «недействительным и не должен быть применен» (ст. 11.2) – правило, действующее в немецком праве исключительно для общих нормативных, но как раз не для административных актов[24]. Правомерный административный акт может до прекращения своего действия быть приостановлен, изменен либо отменен (ст. 12.5)[25]. Защита доверия гражданина в этой связи законом не предусмотрена. В немецком законе об административной процедуре, как и в новых административных законах стран Кавказа и Балтии, содержатся, напротив, подробно разработанные предписания об отмене административного акта и необходимом возмещении гражданину причиненного вреда[26].

Подключенная к делу вышестоящая инстанция вправе решить вопрос заново. Ее решение по протесту / жалобе может быть, в свою очередь, оспорено или в самом ведомстве, или в суде (ст. 50). Специально регламентированная «исполнительная процедура» касается только предоставления либо лишения правомочий и поэтому не обнаруживает никаких особенностей.

Подводя итог сказанному, можно отметить, что новый административный закон Кыргызской Республики, несомненно, ведет к усилению правовой позиции граждан, добивающихся для себя получения или подтверждения определенных, предусмотренных законом правомочий. С другой стороны, ввиду узкой области применения этого закона существует опасность, что он приведет к отрицанию процессуальных прав тех граждан, которые не подали заявление о предоставлении им какого-либо правомочия в смысле данного закона, несмотря на то, что решение административного органа вмешалось в их индивидуальные права. К тому же возникает вопрос, удобны ли предписания закона на практике. Например, заявитель может всегда настоять на проведении устного заседания – довольно расточительной процедуре, схожей с судебным рассмотрением дела. Правда, она также не гарантирует нейтральное улаживание спора независимыми компетентными лицами, и, таким образом, при желании возможно продолжить процедуру в административном органе или суде. В результате путь к окончательному решению вопроса может лежать через несколько длинных процедур – каждую со своим решением.

Вопросы общего административного права в зависимости от областей регулирования

Краткий обзор названных выше административных законов приводит к выводу, что эффективная реформа административного права в странах СНГ не должна ограничиваться только дальнейшей «шлифовкой» права нарушения общественного порядка и расширением соответствующей главы гражданского кодекса. Ниже приводятся некоторые области и ключевые вопросы общего административного права, которые оказались бы не охвачены таким регулированием.

1. Как должна быть урегулирована процедура издания административного акта? Существует ли наряду с этим необходимость урегулирования и других видов принимаемых решений, как, например, издание нормативных актов? Область регулирования касается предпосылок действительности решений административных органов, а также вопроса, каким принципам правового государства должна в интересах гражданина отвечать административная процедура вообще (принцип официальности, принцип материальной достоверности и т. д.). Кроме этого, существует право на участие, право на заслушивание, право на наведение справок и получение информации, правила опротестования правомерных решений и отмены незаконных решений самим органом в целях укрепления доверия граждан к государственным органам[27]. Наконец, можно было бы предусмотреть особые виды процедур, помогающих обеспечить справедливое участие лиц, которые будут затронуты решением административного органа в будущем (например, официальная процедура с устным заседанием, процедура по установлению плана и т. д.). В этой связи можно представить себе, например, создание коммунальных планов по застройке, в которых согласно закону должна принимать участие общественность.

В дополнение к этому можно было бы дать развернутое толкование конституционных принципов в их связи с административной процедурой и принятием органом решения. Некоторые новые законы содержат, например, положения относительно соблюдения принципа равенства, запрета произвола, соразмерности пользы и вреда при вмешательствах государства в индивидуальные права, а также относительно возможности судебной проверки решений, принятых с применением свободы усмотрения[28].

2. Нужно ли связать правила издания административного акта с вопросом заявления в административный орган протеста против административного акта[29]? Особенно в случае, когда либо принимающий решение, либо вышестоящий орган приступает к досудебному разбирательству, целесообразно было бы рассматривать соответствующие предписания в связи с административной процедурой[30].

Обжалованное гражданином административное решение во многих правовых системах сначала рассматривается самим издавшим его органом (право самостоятельного изменения вынесенного решения). Такой подход несет с собой неоспоримые преимущества, с одной стороны (возможность как самоконтроля для органов администрации, так и повторного решения по существу дела, разгрузка судов), но и некоторые недостатки – с другой (запаздывающая правовая защита, иногда предвзятое отношение со стороны органа и т. д.). Ответ на вопрос, перевесят ли преимущества недостатки, зависит не только от конкретной правовой разработки процедуры обжалования, но и от самосознания и правовой культуры должностных лиц административного органа. Если орган остается при своем первоначальном решении, он должен, как правило, передать требование об обжаловании в вышестоящий орган. Таковые имеются не всегда, а если и имеются, то они зачастую отстаивают решение нижестоящего органа. Поэтому чтобы предотвратить затягивание решения проблемы, необходимо предусмотреть для этой процедуры определенные сроки.

Во многих европейских странах важную роль играет досудебная процедура обжалования в самом административном органе[31]. Она обязана проводиться в каждом случае обжалования; возможности последующего обращения в суд, соответственно, ограничены. В Австрии, к примеру, для публичных споров имеется только одна судебная инстанция, а именно административная судебная палата. В других странах, таких как Грузия и Армения, проведение досудебной процедуры обжалования было признано факультативным, чтобы предоставить гражданину возможность сразу подать иск в суд с целью получения быстрой и эффективной правовой защиты[32]. Отлагательное действие обжалования также является правилом: исполнение обжалованного административного решения приостанавливается[33].

В немецком праве досудебная процедура обжалования (производство по протесту) предусмотрена только для определенных публично-правовых споров. Исходя из вида иска, различают две правовые ситуации. В первой речь идет об обжаловании административного акта или требовании затронутого лица обязать административный орган издать желаемое для него решение. В этом случае сначала следует досудебное производство по протесту. Во второй ситуации речь идет о каком-то из следующих видов иска: иск об исполнении обязательства, иск о бездействии или иск об установлении правоотношения. Такой иск может быть сразу же подан в суд, минуя досудебную процедуру обжалования. Для немецкого права федеральный конституционный суд ФРГ установил, что внутренняя административная процедура по протесту не может заменить административно-судебную правовую защиту[34]. Еще в большей степени сказанное можно отнести к правовым системам, в которых подобные досудебные процедуры обжалования были введены совсем недавно. Многое, таким образом, говорит в пользу того, чтобы сделать досудебное производство по протесту факультативным, не предписывая его в обязательном порядке для каждого случая. Упор должен быть поставлен на разработку индивидуальной судебной правовой защиты.

3. Относятся ли предписания о вручении и исполнении административных актов к области регулирования закона об административных процедурах? Можно тогда связать правила принудительного исполнения административных актов, подразделяющиеся на исполнение денежных требований и принуждение к действиям или бездействию, с предписаниями административной процедуры, когда административные органы получают право приводить в исполнение свои решения без привлечения судов (или же поручать это исполнительному органу). Исполнительным документом является при этом сам (действительный и не обжалованный) административный акт.

По сравнению с исполнением гражданско-правовых требований, исполнение административных решений имеет некоторые особенности. Здесь могут быть применены средства принуждения, призванные побудить адресата к совершению требуемых действий (которые, однако, не должны являться санкцией за их несовершение). Кроме того, исполнение действий может быть поручено третьему лицу, издержки которого адресат распоряжения обязан возместить. Средства для осуществления решений государственной власти должны быть, однако, определены в законе и отвечать требованиям правового государства. К ним в первую очередь относятся предупреждение об уплате штрафа или привлечении к исполнению других лиц, а также предоставление разумных сроков и соразмерность принудительной меры.

4. Должны ли в законе содержаться предписания, касающиеся публично-правых договоров? Особые правила о заключении публично-правовых договоров имеют смысл, когда ожидается, что административный орган / ведомство станет прибегать к такой форме действий. В этом случае с целью защиты гражданина и предотвращения продажи суверенных прав необходимо обеспечить, чтобы публично-правовые договоры были действительны только при соблюдении определенных условий. Прежде всего ответная услуга гражданина должна служить выполнению общественных задач, быть уместной и находиться в предметной связи с услугой, оказываемой по договору административным органом. Детальное урегулирование публично-правовых договоров не является, однако, необходимой составляющей общего закона об административной процедуре[35].

5. Наконец, должны ли в общем законе об административных процедурах содержаться нормы об ответственности административного органа? Соответствующие предписания есть, например, в армянском законе об административных процедурах (ст. 95 и далее), а также в грузинском административном кодексе (ст. 207 и далее). В качестве альтернативы можно было бы сослаться на правила ответственности в гражданском кодексе. При соответствующей разработке гражданско-правовой ответственности за действия государственных органов этот путь обладает преимуществом. Важно, однако, чтобы ответственность за противозаконные и виновные действия (в смысле преднамеренности и грубой небрежности) была ограничена. Не зависящая от вины ответственность может оказаться слишком большой нагрузкой для государственного бюджета.

6. Наряду с возможностью обжалования административных решений в самих органах имеется возможность подачи иска в административный суд. С этим связан целый ряд вопросов, которые должны регулироваться особыми процессуальными предписаниями. Они могут либо дополнить гражданский процессуальный кодекс, либо образовать отдельные судебные уложения о публично-правовых спорах (административный процессуальный кодекс).

В этой связи необходимо сначала урегулировать вопрос, какие права имеет гражданин, когда, вопреки поступившему в административный орган заявлению, тот не приступает к рассмотрению дела или же не принимает решение в течение положенного срока. В случае бездействия органа и по истечении определенного срока гражданин должен иметь право потребовать издания желаемого административного решения, обратившись непосредственно в суд, то есть минуя вышестоящую инстанцию[36]. Особенный интерес представляет здесь вопрос, какими компетенциями для принятия решения должен наделяться суд. В каких случаях суд вправе сам принять требуемое заявителем решение, а в каких он может только издать распоряжение, обязывающее административный орган к изданию соответствующего административного акта? В ходе разработки проекта закона об административных процедурах в Республике Азербайджан для решения проблемы бездействия административного органа было предложено предусмотреть в законе фикцию. В случае если в течение положенного времени гражданин напрасно прождал издания нужного ему административного акта, предлагалось установить законом, что этот административный акт следует считать изданным. Однако такое решение вопроса оставляет совершенно открытым содержание фиктивного административного акта. Просто «по заявлению» было бы проблематично в случае плохо осведомленных в правовых вопросах граждан. К тому же стали бы необходимы многочисленные дополнительные правила для того, чтобы гражданин мог впоследствии получить административный акт в форме официального документа. А как против такого фиктивного административного акта должно защищаться третье лицо? С учетом сказанного следует предпочесть решения проблемы, которые позволяют суду отдать (бездействующему) административному органу распоряжение об издании требуемого акта.

Как уже показывает случай бездействия административного органа, предписания, регулирующие административное судебное производство, должны в первую очередь отвечать на вопрос, какие решения в пользу гражданина может принимать суд, не вторгаясь при этом в область компетенции административных органов. У этого вопроса есть множество аспектов:

- большинство кодексов о судебной административной процедуре содержат положения, согласно которым проверке подлежит только факт противозаконности обжалованного решения, тогда как правильность или целесообразность решения с предметной точки зрения суды обычно проверять не вправе. Однако судебный контроль должен включать в себя проверку того, правильно ли административный орган истолковал неопределенные правовые понятия, или допустил ли он ошибки в принятых им решениях по усмотрению[37]. В немецком законе об административном судопроизводстве по вопросу контроля свободного усмотрения содержится следующее правило: когда административный орган уполномочен действовать по свободному усмотрению, суд проверяет также, является ли административный акт или отказ в его издании противозаконным ввиду нарушения границ свободного усмотрения или же по причине использования свободного усмотрения образом, не отвечающим цели этого полномочия[38].

Кроме того, необходимо урегулировать вопрос, возможно ли обращение в суд уже после исполнения административного акта с целью установления этого акта противоправным и присуждения издавшего его административного органа к приведению исполненного в первоначальное состояние. Немецкий закон об административном судопроизводстве содержит соответствующее предписание[39];

- во-вторых, спрашивается, может ли суд только отменить решение административного органа и вернуть его на новое рассмотрение, или же он вправе решить данное дело самостоятельно. В Австрии, Чехии, Словакии и Польше суд располагает только полномочиями отмены решения / кассации[40]. В Германии суд в определенных границах уполномочен сам принимать решение по делу[41]. Только в случае, когда для дальнейшего прояснения обстоятельств дела необходима работа административного органа, или если ожидаемые заявителем действия должны быть исполнены самим органом, принятие решения судом вместо административного органа недопустимо;

- в-третьих, в связи со сказанным выше возникает вопрос, должен ли суд руководствоваться фактическими обстоятельствами дела, расследованными административным органом, или же он вправе сам заново привлекать доказательства, и если да, то в каком объеме. Если исходить из обязательной и объемной досудебной административной процедуры, как, например, в Австрии и Польше, то при вынесении решения суд должен опираться на уже имеющиеся документы дела. Если же, напротив, открыть для граждан путь подачи иска в суд без предварительной досудебной административной процедуры (только в определенных случаях, как в Германии, или в общем, как в Грузии и Армении), то, по логике вещей, суд должен проводить и самостоятельное исследование доказательств.

К тому же следует разделять различные виды исков: иск об оспаривании, иск о принуждении к изданию административного акта, иск об исполнении обязательства, иск об установлении правоотношения и т. д. Для каждого из них действуют различные предпосылки, особенно в отношении права предъявления иска и интереса в правовой защите, а также разные правила, касающиеся судебного решения.

И, наконец, нужно ответить на вопрос, должен ли иск обладать отлагательным действием по отношению к административному акту. Есть два варианта решения: можно признать, что исполнение обжалованного административного решения, как правило, должно быть приостановлено, и выделить при этом в законе некоторые исключения. Или, наоборот, исходить из правила немедленного исполнения, допустив законом подачу заявления об отлагательном действии при определенных условиях[42]. И этот вопрос не в последнюю очередь зависит от объема и значимости досудебного обжалования.

Спрашивается также, в каких случаях суды не только вправе предоставлять предварительную правовую защиту по собственному усмотрению, но и обязаны делать это. В Германии срочные заявления могут привести к получению предварительной правовой защиты в течение одного дня. При этом необязательно, чтобы иск по основному вопросу был уже подан в суд и принят судьей на рассмотрение.

Другие возможные вопросы:

- Нужно ли предусмотреть представителей для защиты общественных интересов? Должна ли прокуратура получить право на участие в судебном разбирательстве?

- Какие средства обжалования являются допустимыми? Следует ли считать допустимыми жалобы «от лица общественности», при которых заявитель не обязан ссылаться на нарушение его собственных прав? Сколько инстанций должно быть, например, для обжалования административных актов?

Заключение

В странах Кавказа и Центральной Азии реформа общего административного права началась несколько позже, чем реформа гражданского права, после реформирования государственного и конституционного права. Конституция Республики Узбекистан датируется 1992 годом. Россия, Казахстан и Кыргызстан приняли свои конституции в 1993 году. Таджикистан последовал за ними в 1994 году, три кавказских государства – в 1995-м. Но только в 1999 году Грузия, приняв общий административный кодекс, приступила к реформе административного права. Сказанное ни в коей мере не означает, что граждане этих стран не имеют правовой защиты от государственных административных действий. Индивидуальная защита граждан против государственного вмешательства регулируется соответствующими статьями гражданского и арбитражного процессуального кодексов, а также специальными законами, например, законом об обжаловании в суде действий и решений, нарушающих права и свободы граждан[43]. Однако, помимо этого, соблюдение и защита основных прав и свобод граждан, которые гарантируются конституциями названных государств, требуют закрепления определенных процессуальных прав в административной процедуре, а также более подробного оформления в законе различных прав на подачу иска.

Для этого необходимо в будущем расширить понятие «административная процедура», отграничив его от административной юстиции. Как отмечает Ю. Старилов, работа административных органов носит не только правоохранительный характер; ее нужно понимать и как правоприменительную деятельность для выполнения общественных задач и решения индивидуальных проблем граждан и предприятий в сфере административного права[44]. Исходя из интересов граждан и предприятий, необходимо дополнить первоначальное понятие административной процедуры функцией правовой защиты, которая, как и в административном судопроизводстве, послужит защите индивидуальных прав и приведет к тому, чтобы административные органы в каждом отдельном случае взвешивали общественные и частные интересы. К этому подходу, при котором права каждого гражданина учитываются надлежащим образом, то есть и с процессуальной точки зрения, обязывают основные нормы конституции.

Ю. Старилов высказывается также в пользу введения в России специализированных административных судов. Подхватывая тезис Д. Бахраха – «если мы хотим… улучшить работу администрации, необходимо усилить судебный контроль за ней» – он пишет: «Как же это сделать, если ничего не изменять в судебной системе России? Ведь если бы судебная власть и функционирование судебной системы были «нормальными», т. е. достаточно эффективными, то зачем же усиливать судебный контроль? Какими изменениями можно достичь усиления судебного контроля? То есть является очевидным, что нынешняя судебная система в аспекте правовой защиты прав и свобод от действий публичной администрации и должностных лиц не выполняет соответствующих функций. Следовательно, усилить судебный контроль и повысить его действенность возможно не простыми словами о необходимости повышения ответственности судей, не введением для них института дисциплинарной ответственности и пр., а новыми сущностными и структурными изменениями и новеллами. С нашей точки зрения такой новеллой для России должны стать административные суды»[45].

В добавление к этому хочется сказать, что другой, не менее важной предпосылкой эффективного судебного контроля является реформа правовых основ административной деятельности. Например, реформа административного права на Кавказе началась с радикального обновления общих административных законов. По сравнению с этим введение специализированных административных судов проводится более осторожными темпами и, возможно, не пойдет дальше первой инстанции.

[1] Сравни O. Luchterhandt «К состоянию и содержанию кодификации общего административного права в Средне-Восточной, Восточной и Юго-Восточной Европе» (на немецком), в: Verwaltung und Verwaltungsrecht im Erneuerungsproze? Osteuropas, Гамбург, 2001, с. 27.

[2] Но и предоставляя гражданину услугу, административные органы действуют на основании публично-правовых предписаний, а не по взаимному договору. То, что публичное право подчиняется особым правилам, проявляется, например, в обязанности органов соблюдать равное отношение ко всем гражданам.

[3] Сравни H. Maurer «Общее административное право», 14-е изд., Мюнхен, 2002, ч. 1 § 3, III. 2, с. 49, 50.

[4] Сравни § 35 Закона «Об административных процедурах ФРГ».

[5] Отправным пунктом является конституционная оговорка «Due-Process», Amedment 5 of the Constitution of the United States of America. Сравни предписания к Administrative Adjucation в §§ 554 и далее Federal Administrative Procedure Act. Сравни A. Linneweber «Введение в американское административное право», Франкфурт. М. 1994, с. 95 и далее, особ. с. 166: «В рамках судебно-материальной проверки обращает на себя внимание то, что американские суды не квалифицируют подлежащее проверке административное решение в соответствии с его видом, чтобы затем оценить его в соответствии с определением. В отличие от немецких юристов, они осуществляют проверку административной меры в целом и задают вопрос, была ли она обоснованной или произвольной и нарушала ли она рамки допущенного свободного усмотрения». Сравни также C. Sieberg, «Исполнение административных решений – сравнение США и Германии», Франкфурт. М. 2001, с. 79 и далее; W. Brugger «Введение в публичное право США», 2-е изд. 2001, с. 239 и далее.

[6] Сравни §§ 48, 49 Закона «Об административных процедурах ФРГ».

[7] Для этой цели определение административного акта охватывает в немецком праве не только письменные, но и устно изданные административные акты, а письменные, независимо от их правового обозначения, издавшим их органом.

[8] Сравни §§ 28, 29 Закона «Об административных процедурах ФРГ». Дальнейшие права содержатся, например, в §§ 14, 15, 30 данного закона. В Интернете: https://www.cis-legal-reform.org/publication/index.html.

[9] Federal Administrative Procedure Act не содержит детально регулирующих предписаний к процедуре informal adjucation, которая проводится в большинстве (более 90 %) случаев. В качестве процессуальной основы применяется «Due-Process»-оговорка в сочетании с «Matthews-Test».

[10] Смотри решения Supreme Court Matthews — Eldridge — 424 U.S. 319 (1976).

[11] К кодификации в Средне-Восточной Европе смотри также B. Wieser «Административная процедура в сравнении» в: «Сравнительное административное право в Средне-Восточной Европе», ред. Wieser/Stolz, Вена 2004, с. 370.

[12] Следует, однако, заметить, что сейчас в Германии ведется дискуссия об объединении финансовых, социальных и административных судов с целью отказа от слишком далеко заходящей специализации и использования эффекта синергии.

[13] Сравни Закон Армении «Об основах административной деятельности и административном производстве», март, 2004 г. (обнародованный в Сборнике законов № 18 (317) 2004, 31.03.2004); Закон «Об административном судопроизводстве» находится в Армении на стадии разработки. Сравни к Грузии: Общий административный кодекс от 25.06.1999 г., а также Административный процессуальный кодекс от 23.07.1999 г. В Интернете: https://www.cis-legal-reform.org/publication/index.html.