Часть общая 2 страница

ЧАСТЬ ОБЩАЯ

Раздел 1. ПРЕДМЕТ, СИСТЕМА И ИСТОЧНИКИ РОССИЙСКОГО АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА.

В результате изучения раздела 1 студент должен

знать сущность и значение государственного управления как вида государственной деятельности и сферы действия норм административного права; сущность и знать особенного методов управленческой деятельности, а также формы в которых эти методы реализуются; сущность и отличие предмета административно-правового регулирования (взаимосвязь и соотношение) от других отраслей права; место и роль административного права в системе других отраслей права; основы разграничения административного права с другими отраслями права; механизм административно-правового регулирования общественных отношений и его элементы во всех четырех областях, составляющих предмет административного права;

уметь отграничивать государственное управление от других видов управления; выделять признаки сущностной характеристики государственной исполнительной власти; раскрывать взаимосвязь и соотношение государственной исполнительной власти и государственного управления; грамотно ориентироваться в базовых нормативных правовых актах, содержащих нормы административного права, разграничивать формы правовых актов; юридически правильно классифицировать правовые акты управления; определять предмет административного права (административно-правового регулирования - организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления); внутриорганизационные отношения во всех сферах государственной деятельности; общегосударственные контрольно-организационные отношения; административно-юстиционные организационно-охранительные отношения); сформулировать понятие и знать основные особенности административно правовых норм; определить структуру, особенности и виды административно-правовых отношений; отличить материальные и корреспондирующие им процессуальные административно-правовые нормы;

владеть навыкамиопределенияхарактерных особенностей и структуры государственного управ­ления как вида государственной деятельности (исполнительной власти), а также его основных признаков; проведения экспертизы на соответствие правовых актов, установленным правилам; применения методов принуждения и убеждения; проведения юридической консультации граждан по вопросам деятельности органов государственной исполнительной власти и обоснованности применения последними тех или иных методов; проведения юридической экспертизы нормативно-правовых актов на предмет отнесения их к действию норм административного права; систематизации норм административного права; отнесения нормативно-правовых актов к административно-правовым институтам; различия и взаимосвязи форм и видов источников административного права.

Тема 1. Государственное управление как вид государственной деятельности и сфера действий норм административного права.

§1.1. 1.Понятие управления как сферы применения норм администра­тивного права. Виды управления.

Административное право как одна из важнейших базовых отрас­лей публичного права регулирует отношения в области организации и функционирования публичного управления, т. е. осуществляемого от имени общества, государства.

Управление, по общепризнанному[1], вошедшему в энциклопеди­ческие словари определению, является: функцией сложных органи­зованных систем любой природы (технических, биологических, эко­логических, социальных), обеспечивающей сохранение их структуры (внутренней организации), поддержание режима функционирования, направленного на реализацию их программных целей. По своему со­держанию - это постоянный целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект через соответствующий механизм управления. Поэтому большинство современных учебников системное изложение учебной дисциплин начинают с освещения понятий и сущности социального управления.[2]

Объектами управления могут быть вещи (управление вещами), явления и процессы (управление процессами), люди (управление людьми), а субъектом управления всегда выступает человек (опера­тор, распорядитель, руководитель и т. д.) или коллективное образова­ние - администрация (дирекция, руководство, командование и т. д.).

Социальное управление - это управление многочисленными и разнообразными социальными процессами, протекающими в челове­ческих общностях (социумах): племени, роде, семье, различного рода общественных объединениях людей, наконец, в государстве как са­мой широкой и сложной устойчивой человеческой общности.

Предпосылкой и одновременно движущей силой процесса соци­ального управления выступает власть. В современных условиях ныне действующей Конституции РФ в системе управления всеми делами общества и государства можно выделить три основных, так или иначе связанных с административно-правовым регулированием разновид­ности социального управления: общественное, муниципальное и го­сударственное.

Государственное управлениекак форма реализации прерогатив государства его органами и должностными лицами в обшей систе­ме социального публичного управления является основной сферой действия и применения норм административного права. В широком смысле под государственным управлением понимается деятельность любых государственных органов всех ветвей государственной вла­сти, поскольку обшей целью и содержанием деятельности как всего государства в целом, так и любых его органов, является какая-ли­бо организация, определенное упорядочение общественных отно­шений. В узком, организационно-правовом смысле под государ­ственным управлением понимают лишь один специфический вид государственной деятельности, связанной с реализацией исполни­тельной государственной власти как одной из ветвей государствен­ной власти, осуществляемой системой специальных государствен­ных органов исполнительной власти или органов государственного управления. Государственное управление в узком организационно-правовом смысле и является основным объектом административно-правового регулирования и сферой действия норм административ­ного права.

§1.1. Государственная исполнительная власть и государственное уп­равление как вид государственной деятельности (взаимосвязь и соотношение)

Государственная власть в Российской Федерации в соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993г. (далее – Конституция РФ) осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную, а органы законода­тельной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

В сущностной характеристике исполнительной власти всегда вы­делялись прежде всего два ключевых момента: власть и исполнение. При этом исполнительная власть трактовалась в качестве такого проявления государственной власти, с каким связывают, во-первых, функционирование особых звеньев государственного аппарата - ор­ганов государственного управления и, во-вторых, прямую направ­ленность деятельности этих субъектов на обеспечение практической реализации (исполнения) общих норм, устанавливаемых субъектами представительной, президентской и правительственной власти в це­лях урегулирования различных сторон общественной жизни. Разли­чие между устанавливающей общие нормы властью и исполнитель­ной властью пролегает в области соотношения решения и исполнения.

Копределяющим элементам сущностной характеристики госу­дарственной исполнительной власти можно отнести следующие: со­циальное предназначение исполнительной государственной власти, состоящее в исполнении общих предписаний, т. е. решений предста­вительной, президентской и правительственной власти; 2) реализация исполнительной власти через систему специальных исполнительных органов власти, ранее повсеместно именовавшихся органами госу­дарственного управления и сейчас остающимися таковыми по сути, иногда и с сохранением прежнего наименования; 3) волевые импульсы исполнительной власти проявляются в принятии управленчес­ких решений и организации их исполнения в процессе и в результате осуществления управленческой деятельности как особого и специфи­ческого вида государственной деятельности и основной формы реализа­ции исполнительной власти.

Таким образом, управление представляет собой деятельность исполнительной власти, которая осуществляется главным образом в форме управления посредством осуществления многочисленных иразнообразных управленческих действий и процедур. Управле­ние - это исполнительная власть в действии.

§1.2. Характерные особенности и структура государственного управ­ления как вида государственной деятельности (исполнительной власти)

Все виды государственной деятельности по их месту в системе реализации государственной власти, содержанию и формам выраже­ния можно разделить на три группы.

Родовые консолидированные формы государственной деятельности, осу­ществляемые государственными органами законодательной, исполни­тельной и судебной власти, принято именовать ветвями государствен­ной власти.

По своему внутреннему содержанию деятельность органов каждой из этих трех ветвей власти является сложной и консолидированной, так как включает в себя несколько форм, но лишь одна из которых есть главная и определяющая. Так, для представительных (законодатель­ных) органов власти главным и определяющим видом их деятельности является законодательная, хотя Федеральное Собрание осуществляет свою деятельность и в иных видах, например, импичмент, объявле­ние амнистии, участие в решении кадровых вопросов о назначении на должность и освобождении от должности некоторых высших должнос­тных лиц государства и т. д. Точно так же для органов исполнительной власти основной и определяющий вид деятельности - управленческая исполнительно-распорядительная деятельность.

Видовые специализированные формы государственной деятельно­стиявляются производными от трех родовых ветвей государственной власти. К ним относятся, например, реализация прокурорской вла­сти, деятельность Счетной палаты, Уполномоченного по правам че­ловека и его аппарата, органов Центризбиркома и некоторых других звеньев системы государственного аппарата. Осуществляемые этими органами специализированные виды государственной деятельности также предусмотрены в действующей Конституции РФ и в деталях регулируются специальными федеральными законами.

Функциональные формы государственной деятельности, содержа­нием которых являются специфические функции различных право­охранительных и иных государственных органов, осуществляющих следствие, дознание, оперативно-розыскную деятельность, а также многочисленные и разнообразные специальные исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения.

Государственное управление как основная определяющая форма реализации исполнительной власти и вид государственной деятель­ности имеет ряд признаков. Главный из них, отражающий суть и со­циальное предназначение государственного управления, заключается в практически организующем характереэтого вида государственной деятельности. Сущностное предназначение государственного управ­ления - в желании, умении и способности органов исполнительной власти организовать практическое исполнение общих предписаний и норм федеральных и субъектов Федерации, указов Президента РФ, а также актов руководителей субъектов Федерации до требуемого кон­кретного результата.

Второй признак государственного управления - его непрерывный и циклический характер, что объективно обусловлено непрерывно­стью общественного производства и потребления в самом широком смысле этого слова.

Все другие виды государственной деятельности, связанные с реали­зацией законодательной, судебной, прокурорской и других разновидно­стей государственной власти, носят прерывистый (дискретный) харак­тер, тогда как государственное управление осуществляется постоянно, непрерывно. Завершается один цикл управленческого процесса, начи­нается, продолжается и завершается другой, и так далее.

Третьим признаком государственного управления является ис­полнительно-распорядительный характер этого вида государственной деятельности. Этот признак отражает особенности исполнительской деятельности органов государственного управления и их должност­ных лиц по практической реализации общих требований и предписа­ний законов и актов президентской власти.

Органы государственного управления исполняют требования законов и других общих предписаний президентской и правитель­ственной власти через систему исполнительно-распорядительных управленческих действий, выражаемых в принимаемых ими админи­стративно-правовых актах и организационно-исполнительских дей­ствиях. Они исполняют законы распоряжаясь.

Субъектамигосударственного управления являются физиче­ские и юридические лица (организации), которые управляют или участвуют в управлении в качестве субъектов управленческих от­ношений. Граждане (россияне, иностранцы, лица без гражданст­ва-апатриды) и общественные объединения могут выступать в качестве участников и, следовательно, субъектов управленческих административно-правовых отношений с государственными орга­нами исполнительной власти, а государственные органы, их струк­турные подразделения и служащие, как управляющие субъекты в административно-правовых отношениях друг с другом в любых со­отношениях, а также в отношениях с общественными объединения­ми и гражданами.

Объектами государственного управленияи административно-пра­вового регулирования могут выступать различные стороны админи­стративно-правового статуса граждан и их общественных объедине­ний (действия, бездействие, права, обязанности, ответственность), атакже различные стороны деятельности социально-культурных и иных учреждений, предприятий и их объединений (акционерные об­щества, холдинговые компании, финансово-промышленные группы, естественные монополии, закрытые административно-территориаль­ные образования и др.).

Едиными очень крупными объектами государственного управле­ния нередко выступают отраслевые и межотраслевые комплексы и ассоциации предприятий, учреждений и организаций; отрасли и сфе­ры государственного управления; комплексы взаимосвязанных от­раслей и целые их области (например, область экономики включает в себя промышленный, строительный, агропромышленный комплек­сы и комплекс обслуживающих отраслей). Отрасль государственного управления представляет собой совокупность предприятий, органи­заций, учреждений однородного социально-экономического или со­циально-культурного профиля, находящихся в ведении центрального федерального или субъекта Федерации органа исполнительной вла­сти. Сфера государственного управления включает в себя деятельность специальных органов исполнительной власти, осуществляющих функциональное межотраслевое регулирование (государственная статистика, стандартизация и т. д.) в масштабе всех или, по крайней мере, многих отраслей управления.

Процесс государственного управлениякак важнейшая составная часть характеристики его структуры включает в себя следующие эле­менты: функции управления, формы и методы их осуществления, а также стиль управленческой деятельности.

Функции государственного управления— специализированные по своей объектной направленности части единого управленческого процесса как деятельности, обеспечивающей решение стоящих перед управляющими субъектами целей и задач.

Формы государственного управления представляют собой опреде­ленным образом документально закрепленные решения и действия государственных органов и их служащих.

Методы государственного управленияхарактеризуют средства и возможности организующего воздействия управляющих субъектов на руководимые объекты и подчиненных лиц (методы убеждения, при­нуждения, стимулирования и т. д.).

Стиль государственного управлениякак составная часть содер­жательной характеристики управленческого процесса выражает его личностные моменты, отражая социально-культурные, интеллектуально-профессиональные, характерологические и иные черты и осо­бенности личности управляющего субъекта.[3]

Тема 2.Предмет административного права (области отношений административно-правового регулирования)

§2.1. Предмет, область, сфера административно-правового регулиро­вания (взаимосвязь и соотношение)

Предмет административного права, как и любой другой отрас­ли, - это круг общественных отношений, регулируемых нормами данной отрасли права. Он относится к одному из двух основных критериев, который позволяет выделить административное право в качестве отрасли права, а вторым критерием, как известно, является метод административно-правового регулирования, вопросы, связанные с которым будут рассмотрены в следующем разделе.

Поскольку круг этот весьма широк, трудно­обозрим и чрезвычайно подвижен, возникают большие сложности в определении и описании предмета административного права, тем более что легального определения предмета административно-пра­вового регулирования (как, скажем, гражданско-правового регулиро­вания - ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994г. №51-ФЗ. Часть 1 (далее - ГК РФ) - нет и, видимо, не может быть в принципе. Основными общественными отношениями, которые составляют предмет административного права, являются организационные отношения, возникающие в сфере[4] государственного управления.

Административно-правовые отношения как очень большая часть (сегмент) общего правового поля являются объектом и весьма объем­ной, сложной и неоднородной областью административно-правового регулирования общественных отношений, которые делятся на спе­циализированные группы - административно-правовые институты.

Предметно-родовой характеристикой административно-правово­го регулирования (предметно-родовой подход к определению пред­мета административного права) является то обстоятельство, что оно имеет своим предметом вполне определенный род общественных отношений — организационные отношения, которые, однако, имеют несколько предметных разновидностей как в сфере собственно го­сударственного управления — исполнительно-распорядительной де­ятельности, так иза его пределами, в других видах государственной деятельности.

Существуют четыре области общественных отношений, где дей­ствуют единые по своей предметно-родовой сущности, но различные по своей видовой характеристике разновидности организационных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования: 1) организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управ­ления); 2) внутриорганизационные отношения во всех звеньях систе­мы публичного управления и сферах государственной деятельности; 3)общегосударственные контрольно-организационные отношения; 4) административно-юстиционные, организационно-охранительные, отношения.

§2.2. Разновидности организационных отношений в сферах государственного управления (краткая характеристика видов)

Организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управлениясоставляют основной массив регулируемых нормами административного права и являющихся его предметом общественных организационных отноше­ний. Они возникают в процессе и в результате реализации субъектом исполнительной власти и осуществления им в пределах предостав­ленных полномочий, регулирующих управленческих функций в от­ношении руководимых подведомственных ему сфер и подчиненных объектов. Служебное предназначение и последствия этих отношений направлены за пределы аппарата органа исполнительной вла­сти, к объектам управления и административно-правового регулирования, поэтому их иногда называют внешнеуправленческими (в отличие от внутриаппаратных) организационными отношениями.