Региональные программы

Важнейшим прямым регулятором территориально-экономиче­ских процессов являются целевые программы экономического, социального и иного развития регионов. Каждая программа — это согласованный и увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, проектных, производственных, социально-экономических, организационно-хо­зяйственных и других целевых мероприятий, реализуемых при под­держке государства.

Особое значение в условиях перехода к рынку и формирования новых федеративных, прежде всего межбюджетных, отношений имеют региональные программы общегосударственного, федерального уровня. Если региональные программы отли­чаются от других резко выраженным территориальным аспектом содержания, состава участников, источников информации и т. д., то особенностью федеральных программ является государст­венная значимость программных проблем. Их цель - реализация социально-экономической политики развития регионов при поддержке государства. Они весьма распространенные, и их количество возрастает. За годы реформ такими программами бы­ла охвачена примерно половина субъектов Федерации.

Региональное целевое программирование является инстру­ментом непосредственного государственного воздействия на ры­ночную экономику той или иной территории, обеспечивая соче­тание принципов саморегулирования и целенаправленности в ее развитии. Программно-целевой метод хозяйственного и террито­риального управления служит одним из важных средств активного влияния государства на социально-экономический комплекс проблемных регионов — депрессивных, слаборазвитых, осваиваемых, а также и промышленно развитых, позволяя успешно решать как текущие, так и стратегические задачи, в первую оче­редь — выравнивания региональных уровней социально-экономического развития.

Региональная программа фокусируется на решении ограниченного числа проблем, или одной из них, а не всех основных задач экономического и со­циального развития региона, как это делается в территориальном плане (прогнозе).

Число федеральных программ должно быть небольшим, они призваны в основном либо поддерживать особо бедствующие регионы, либо создавать условия «рывка» регионам, ускоряющим общее экономическое развитие.

Федеральные целевые программы разрабатываются по ини­циативе высших и территориальных органов исполнительной власти и утверждаются в центре. На Правительственную комис­сию по государственной поддержке развития регионов были воз­ложены обязанности: подготовка для Правительства предложе­ний по определению приоритетных направлений регионального развития на перспективу; рассмотрение проектов федеральных целевых программ развития регионов и представление в Прави­тельство заключений по ним; подготовка на этапе составления проектов годовых прогнозов социально-экономического разви­тия Российской Федерации и федерального бюджета перечня федеральных целевых программ развития регионов, подлежащих финансированию за счет средств (частично или полностью) фе­дерального бюджета. Из средств региональных и местных бюд­жетов полностью и частично финансируются программы соот­ветствующего значения и уровня (отчасти — из внебюджетных источников).

При подготовке региональных программ должны решаться важные методические вопросы. Прежде всего это относится к методике определения программной проблемы (проблем). Задачи народнохозяйственного и территориального развития меняются, финансовые и другие ресурсы ограничены. Поэтому необходим отбор программ, для чего требуется тщатель­ное изучение каждой программной проблемы, всестороннее, с единых методологических позиций, научное обоснование целе­сообразности ее решения.

Критериями отбора программной проблемы следует считать:

• особо важную ее значимость для национальной экономики и региона, связь с крупными структурными преобразованиями, повышением эффективности хозяйства и уровня жизни населе­ния, обеспечением экологической безопасности и рационального природопользования и т. д. (приоритетность проблемы);

• межотраслевой и многоплановый характер проблемы, нали­чие многих участников решения и необходимость координации их действий (сложность и комплексность проблемы);

• принципиальная новизна и прогрессивность технических, организационных и других программных мероприятий, ожидае­мые высокие народнохозяйственные результаты (эффективность проблемы).

К этим признакам иногда относят еще невозможность или за­труднительность решения проблем в приемлемые сроки путем использования рыночного механизма и необходимость федераль­ной поддержки (рыночная малорегулируемость проблемы). Но этот критерий спорный, поскольку все важные и сложные про­блемы эффективно решаются только программным методом и при поддержке государства.

Один из возможных приемов отбора проблем - их ранжиро­вание по количеству баллов, «собираемых» каждой проблемой в данном регионе или каждым регионом в стране по данной про­блеме. Процедура выполняется по всем критериальным призна­кам с последующим суммированием полученных баллов. При этом каждый признак может быть выражен балльной величиной, равной значению его территориального индекса (за единицу при­нимается показатель по стране). Система критериальных показателей должна устанавливать­ся и рассчитываться централизованно.

Для разработки программ рекомендуют использовать графо­аналитический метод «дерева целей». С его помощью главная цель делится на подцели (задачи) первого, второго и последую­щих уровней, которые количественно оцениваются с помощью относительных величин удовлетворения региональных потребно­стей, что одновременно выражает сравнительную значимость це­левых установок. Однако вопрос о надежности метода «дерева це­лей» остается открытым, практически в региональных програм­мах он не применяется. К тому же определение количественных целевых нормативов не всегда возможно, и в таких случаях целе­сообразно пользоваться социально-экономическими индикаторами, косвенно выражающими уровни достижения целей. На­пример, в программе сохранения здоровья населения индикато­рами могут быть средняя продолжительность жизни, активной трудовой деятельности и т. д.

Наконец, требуется дать оценку эффективности про­грамм. Общая результативность разработки и реализации регио­нальной программы - ее экономическая, социальная, научно-техническая, экологическая и иная эффективность — выражается конкретными показателями (абсолютными, относительными, стоимостными, натуральными) итогов достижения программной цели. Анализ соотношения результатов и затрат хозяйственной деятельности отражается в общих и частных показателях эконо­мической эффективности, показателях абсолютной и сравни­тельной эффективности, скажем, национального дохода на душу населения, соотношения фондов накопления и потребления и др. Частные характеристики дают показатели ресурсоиспользования - фондоотдачи, материалоотдачи, капиталоотдачи и др.

С учетом отечественной и мировой практики и адаптации к условиям рыночной экономики, в зависимости от типа про­граммы для оценки ее эффективности обычно рекомендуется использовать многие показатели, в том числе производитель­ность труда, удельные капиталовложения, срок окупаемости и др. К показателям программных результатов относятся также объемы производства важнейших видов конечной продукции (услуг, работ), ввод в действие производственных мощностей и объектов непроизводственной сферы, показатели развития на­уки, техники, ресурсо- и импортозамещения и др. В социальных и экологических программах применяются характеристики ка­чественных изменений в результате осуществления программ­ных мероприятий - увеличение продолжительности жизни, улучшение питания, оздоровление окружающей сре­ды и т. д.

Среди важнейших результатов любой программы обязательно следует учитывать влияние на соседние и другие регионы, обеспе­чение национальной безопасности и устойчивости развития стра­ны, а производственной программы — еще социальные и эколо­гические последствия.

В последнее время в России подготовлено и реализуется много средне- и долгосрочных региональных программ федерального и ре­гионального уровня, в том числе ряд особо крупных - Дальнего Востока и Забайкалья, Сибири, помимо большого числа про­грамм по субъектам Федерации (охваченных ими уже на 2/3). В конце 90-х годов финансировались из федерального бюджета полностью или частично 50 федеральных целевых программ раз­вития регионов (табл.), а всего насчитывалось около 200 таких программ, связанных с региональным развитием (включая отрас­левые и пр.).

Количество федеральных целевых программ развития регионов (конец 90-х годов)

Во всех программах обстоятельно рассмотрены вопросы их финансирования. Для реализации программных мероприятий привлекаются средства из федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и внебюджетных источников. На долю фе­деральных источников приходится от 20 % (Якутия) до 33 % (Ку­рилы, первый этап) всех ассигнований.

Как правило, включенные в программы подпрограммы рас­сматриваются вариантно. Например, развитие транспортного комплекса Калининградской области представлено в сценариях использования существующей системы транспорта и ее активно­го развития (расширения и реконструкции).

Вместе с тем программы имеют ряд крупных недостатков орга­низационного и методического характера. Они слабо увязаны между собой, не сбалансированы (во многом из-за прекращения разработки территориальных схем, а ранее - из-за нарушения требования учета последних). Среди разработок есть лишенные концептуального подхода, руководствующиеся лишь отраслевы­ми программами. Нередко в региональных программах цели и за­дачи сливаются, в качестве целевых установок выдвигаются зада­чи. Наблюдается многочисленность подпрограмм, что указывает на необходимость установления строгих правил отбора приорите­тов и т. д. Многие региональные программы (их несколько сот), разработанные по инициативе регионов и межрегиональных ас­социаций, носят частный характер и не вписываются в систему федеральных программ. Большое количество программ постоян­но корректируется (с нарушением целей и содержания), недофи­нансируется и плохо выполняется (доля федерального бюджета в их формировании снизилась с 80 до 3-5%).

Создание федеральных округов позволяет организовать эф­фективную разработку в их пределах единых комплексных про­грамм развития регионов вместо автономных. На наш взгляд, со­храняя принцип селективного федерального финансирова­ния общегосударственных программ, имеет смысл готовить их по всем регионам (разным охватом) в интересах целенаправленного развития, сплошного выявления острых проблем и точек роста, интеграции регионов, объединив в семь групп соответственно схеме федеральных округов. Но есть много сторонников крайне небольшого числа программ - для остро проблемных регионов. Предлагается выделять потенциальные зоны программного регу­лирования с приоритетом государственной поддержки.

Осуществление крупных программ регионального развития способно значительно изменить многие стороны жизни региона и даже целого государства, однако они требуют огромных финан­совых, трудовых, материально-технических ресурсов. Поэтому любая крупномасштабная программа нуждается в строгом науч­ном и проектном обосновании.