Организационно-правовые основы государственного предприятия

Решение о создании и ликвидации государственных предприятий федеральной собственности принимается Правительством на основании совместного представления Мингосимущества РФ, Минэкономики РФ и федерального органа исполнительной власти, на который возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления). Решение подлежит согласованию с органами исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого размещается предприятие. В случае, когда создание предприятия финансируется федеральным бюджетом, решение о создании принимается на основании представления Мингосимущества РФ, Минэкономики РФ, Минфина РФ и соответствующего федерального органа исполнительной власти.

Мингосимущество РФ передает государственное имущество в хозяйственное ведение, оперативное управление, в аренду, пользование на основе заключаемых с предприятием договоров и контролирует использование его по назначению. Федеральные органы исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности, имеют право утверждать уставы федеральных предприятий в соответствии с типовым уставом, назначать и освобождать руководителей, заключать, изменять или расторгать контракты с ними.

Контракты с руководителями предприятий заключаются в соответствии с нормами гражданского права и не должны допускать ухудшения условий социального обеспечения по сравнению с трудовым договором. Обязательными условиями контракта являются:

Ø продолжительность контракта (не менее 3 лет);

Ø размер гарантированного вознаграждения и доля руководителя предприятия в прибыли, определяемой после расчетов с бюджетами;

Ø компенсации руководителю и членам семьи при переезде в другую местность, при досрочном расторжении контракта по инициативе государственного органа;

Ø социальные гарантии, в том числе в случае потери трудоспособности;

Ø права и обязанности руководителя в связи с управлением предприятием, порядок отчетности;

Ø ответственность за результаты работы предприятия, нарушения контракта.

Руководитель федерального государственного предприятия представляет отчет по утвержденной форме в федеральный орган исполнительной власти, заключивший с ним контракт, ежеквартально, а доклад о финансово-хозяйственной деятельности с предложениями по улучшению работы — ежегодно.

На базе ограниченного круга государственных предприятий создаются казенные предприятия, основанные на праве оперативного управления. Казенным может стать государственное предприятие в сфере промышленного и сельскохозяйственного производства, которое:

действует в рамках, определяемых законами исключительно для государственных предприятий;

преобладающую часть (более 50%) продукции поставляет государству;

Ø не подлежит приватизации.

Кандидатами на получение статуса казенного предприятия прежде всего являются предприятия военно-промышленного комплекса, силовых министерств и ведомств; объекты, которые в интересах безопасности должны быть в ведении государства (порты, АЭС, ГЭС, метрополитены и др.) или представляют особую общественную важность (железные дороги, связь, мелиоративные системы и т.д.). В дореволюционной России все государственные предприятия были казенными.

Казенные предприятия являются коммерческими организациями (хотя не все нацелены на извлечение прибыли) и вступают в экономические отношения с другими предприятиями рыночной среды.

Казенное предприятие выступает правопреемником ликвидируемого государственного предприятия по выделенным средствам из бюджета, в части землепользования, квот, лицензий.

Правительство РФ определяет порядок планирования и финансирования деятельности казенных предприятий, в том числе по содержанию закрепленных за ними объектов социальной сферы, ценообразования на производимые ими товары, а также оплаты труда работников.

Производственно-хозяйственная деятельность казенного предприятия осуществляется в соответствии с планом-заказом и планом развития. Уполномоченный орган доводит предприятию обязательный для исполнения и согласованный с Минэкономики РФ и Минфином РФ план-заказ с учетом плана развития. План-заказ уточняется после утверждения Федерального бюджета на соответствующий год. В плане-заказе устанавливаются следующие основные показатели:

Ø объем поставок продукции в натуре с указанием ассортимента, требований к качеству, сроков поставки, цен;

Ø фонд оплаты труда и норматив его уменьшения при невыполнении плана-заказа (увеличение оплаты производится за счет прибыли по установленным нормативам);

Ø лимит численности работников;

Ø объем и условия предоставления средств из федерального бюджета.

По согласованию с уполномоченным органом разрабатывается план развития предприятия, предусматривающий необходимые для обеспечения устойчивой работы мероприятия, а также задания по вводу в действие и выводу производственных мощностей, созданию и освоению новых видов продукции, подготовке и переподготовке кадров, финансовые затраты и источники их покрытия.

Фонд оплаты труда определяется на основе вводимой государством тарифной сетки, а в отношении руководителей предприятий — на контрактной основе. Формы оплаты, размеры ставок, соотношения между отдельными категориями работников по оплате, система премирования определяются руководителем в соответствии с Положением об оплате труда работников, утверждаемым Правительством РФ. Структура и штаты устанавливаются руководителем в пределах фонда оплаты и лимита численности. Предприятие обязано поддерживать численность работников в пределах, определяемых Правительством РФ (уполномоченным им органом); регулировать занятость, обеспечивать безопасные условия труда.

Продукция, произведенная предприятием в соответствии с планом-заказом, на которую не распространяется государственное регулирование цен, реализуется по ценам, устанавливаемым уполномоченным органом. Продукция, произведенная в порядке самостоятельной хозяйственной деятельности, реализуется по ценам, устанавливаемым предприятием или на договорной основе.

За счет доходов от реализации продукции осуществляются финансирование, связанное с выполнением плана-заказа, плана развития, производственным и социальным развитием, мероприятия по мобилизационной подготовке. При их нехватке предприятию выделяются средства из федерального бюджета. Выделение бюджетных средств производится лишь после представления уполномоченным органом сведений в Минэкономики РФ и Минфин РФ об их расходовании и результатах деятельности за предыдущий год. Решение о выделении средств из бюджета принимает Правительство РФ по представлению Минэкономики РФ и Минфина РФ.

Прибыль направляется на финансирование мероприятий, обеспечивающих выполнение плана-заказа, плана развития, на другие производственные цели, а также на социальное развитие по нормативам, ежегодно устанавливаемым уполномоченным органом. Свободный остаток прибыли изымается в доход бюджета. Часть доходов от ведения самостоятельной хозяйственной деятельности предприятие может использовать самостоятельно.

Руководит предприятием директор, действующий на принципах единоначалия.

Федеральный орган осуществляет контроль за выполнением плана-заказа и плана развития, получая статистическую и бухгалтерскую отчетность по установленной форме о выполнении планов, целевом использовании выделенных бюджетных средств, а также амортизационных отчислениях.

Статус казенного предприятия не является раз и навсегда данным: если потребность в соответствующем виде продукции отпадает, то госзаказ снимается и предприятие переходит в разряд обычного государственного предприятия или приватизируется. Количество казенных предприятий определяется размером тех средств, которые могут быть направлены из федерального бюджета на поддержание их деятельности.

Особенно эффективны казенные предприятия в оборонном комплексе благодаря возможности использования технологий двойного назначения. Государство определяет оборонному предприятию вид и количество продукции, выдает заказ, выделяет ресурсы под него, устанавливает нормативы. Одновременно предприятие может выпускать дополнительную продукцию, для этого оно самостоятельно ищет ресурсы, рынок сбыта, платит за труд и получает прибыль.

Правительственной программой как основное направление реформирования государственных предприятий предусматривается последовательное сужение сферы хозяйственного ведения путем преобразования их в акционерные общества с государственной долей акций. Это способствует созданию равных условий для всех участников рынка, расширяет конкурентное пространство.

Предприятия, учреждения и объекты железнодорожного транспорта относятся исключительно к федеральной собственности. Железные дороги, а также иное имущество железнодорожного транспорта, непосредственно обеспечивающие перевозочный процесс и аварийно-восстановительные работы. не подлежат разгосударствлению и приватизации[34]. Управление перевозочным процессом производится централизованно и относится к исключительной компетенции федерального органа исполнительной власти в сфере железнодорожного транспорта[35]. Государство осуществляет регулирование и контроль за деятельностью железнодорожного транспорта, развитием материально-технической базы, а также удовлетворяет основные его потребности в составе государственных нужд.

Предприятия железнодорожного транспорта действуют на принципах сочетания государственного планирования и рыночных отношений. Экономические взаимоотношения между железными дорогами, предприятиями по ремонту подвижного состава, другими предприятиями, связанными с организацией и обеспечением перевозочного процесса, регулируются исходя из единой технологии работ в порядке, определяемом МПС РФ, а также заключаемыми на его основе договорами между этими предприятиями. Порядок формирования доходов железных дорог устанавливается МПС РФ с учетом конкретного вклада каждой дороги в перевозочный процесс. Расчеты отправителей и получателей грузов с предприятиями железнодорожного транспорта за перевозки осуществляются в порядке, определяемом уставом железных дорог РФ и иными нормативно-правовыми актами. Порядок уплаты налогов и других платежей в федеральный бюджет по предприятиям, обеспечивающим перевозки, определяется Правительством РФ.

Строительство и реконструкция магистральных железнодорожных линий, объектов мобилизационного значения, приобретение подвижного состава относятся к федеральным государственным нуждам и осуществляются за счет средств федерального бюджета и собственных средств железных дорог. Строительство и реконструкция железнодорожных линий, вокзалов, мостов, тоннелей, платформ и других объектов по обслуживанию населения, приобретение электропоездов для пригородного сообщения могут осуществляться за счет средств субъектов РФ, местных бюджетов, железных дорог, добровольных взносов.

В МПС РФ составляются годовые и квартальные планы по объемам перевозок, доходам, расходам, себестоимости и другим финансовым показателям.

МПС РФ делит железнодорожные линии на 4 категории.

1. Федеральные, связывающие крупные экономические районы, с грузонапряженностью более 30 млн т/км; их протяженность — 24, 8 тыс. км.

2. Федеральные с грузонапряженностью от 15 до 30 млн т/км.

3. Региональные.

4. Местные.

Линии 1-й категории, составляя 27, 5% всех дорог, выполняют 69% всего грузооборота, поглощают 51% сетевых эксплуатационных расходов. На линии 4-й категории приходится 27, 9% км всех дорог, 2% грузооборота, но 11, 4% всех расходов, что свидетельствует о больших резервах снижения затрат.

Эффективность железнодорожного транспорта проявляется в снижении затрат на перевозки и увеличении объема необходимых транспортных работ. Доля транспортных расходов при перевозке угля, леса, металла, нефтепродуктов, удобрений составляет 35—70% к себестоимости в зависимости от дальности перевозок. Снижение тарифов на услуги увеличивает накопление у потребителей.

В России согласованную тарифную политику вырабатывали тарифные съезды. Первый из них состоялся в 1889 г.; до 1917 г. съезды созывались 150 раз. Такой порядок способствовал поддержанию единства экономического пространства огромной по территории страны. Сейчас государственные тарифы на перевозки грузов и пассажиров устанавливаются в соответствии с законом «О естественных монополиях» на основе экономически обоснованных затрат и нормы прибыли. Они должны покрывать расходы на содержание и эксплуатацию инфраструктуры, затраты общеотраслевого характера, связанные с финансированием единой железнодорожной системы.

Тарифы дифференцируются по типу вагонов, виду отправок, использованию грузоподъемности, скорости, расстоянию, другим параметрам. Грузовые компании устанавливают для клиентов плату за услуги в зависимости от их состава и качества. Эта плата покрывает расходы по содержанию и эксплуатации подвижного состава, оказанию серийных услуг грузовладельцам и регулируется государством.

С 1 июля 1997 г. тарифы на грузоперевозки были снижены на 30—35%. Для частичной компенсации потерь железным дорогам в федеральном бюджете отдельной строкой предусмотрены дотации на дальние пассажирские перевозки. Введены льготные (50% действующих) тарифы на перевозки картофеля, овощей, фруктов, рыбы и рыбопродуктов.

В настоящее время рентабельность железнодорожных перевозок планируется на уровне 35%, в Японии, например, она составляет 5—7%, что свидетельствует о наличии внутренних резервов в предприятиях МПС РФ. Они заключаются в экономии управленческих расходов путем укрупнения железных дорог, отказа от отделенческой структуры, передаче регионам линий с малым движением поездов, подвижного состава пригородного сообщения по мере расширения дотирования пассажирских перевозок, объектов социальной сферы. Планируется возродить статус и повысить эффективность Транссиба на основе использования отечественных контейнеров, улучшения технического состояния дороги, расширения импортного транзита[36].

Государственное учреждение осуществляет научно-технические, социально-культурные, управленческие и иные функции некоммерческого характера. По основной деятельности оно полностью или частично финансируется за счет средств федерального, региональных бюджетов или внебюджетных фондов. Применяется безвозмездное и безвозвратное сметно-бюджетное финансирование (по смете доходов и расходов). Организации непроизводственной сферы, не имея собственных источников доходов, расходы покрывают за счет бюджета на основе финансовых планов-смет расходов. В зависимости от доли использования внебюджетных средств возможен перевод из группы бюджетных организаций в группу дотируемых из бюджета. Коммерческие организации, получая деньги из бюджета, бюджетными не являются, так как целью их деятельности служит прибыль.

В государственных учреждениях только в ведении федеральных органов исполнительной власти занято около 1, 9 млн чел. (без имеющих статус госслужащего), а всего из федерального бюджета оплачиваются 6, 5 млн человек.

Государственным учреждениям передается на праве хозяйственного ведения или оперативного управления имущество. Бухгалтерский учет и отчетность ведутся в особом порядке.

На основе планируемых объемов оказания услуг и установленных нормативов финансовых затрат государственное учреждение составляет и представляет бюджетную заявку на очередной год, а также смету доходов и расходов по установленной форме после получения уведомления о размерах бюджетных ассигнований. В смете отражаются доходы, получаемые как из бюджета, так и от предпринимательской деятельности с использованием закрепленного имущества. После утверждения смета передается в орган, исполняющий бюджет. Бюджетные средства используются в соответствии с утвержденной сметой. В расходовании средств, полученных от внебюджетных источников, учреждение самостоятельно.

Федеральные органы исполнительной власти определяют годовые объемы потребления (лимиты в натуральном и стоимостном выражении) организациями, финансируемыми из бюджета, электрической и тепловой энергии, газа, котельно-печного топлива. Объемы устанавливаются исходя из предусмотренных бюджетных ассигнований.

Между потребителями ресурсов и энергоснабжающими организациями заключаются договоры на поставку (подачу) их в пределах установленных лимитов. Поставки осуществляются по ценам, не превышающим средний уровень сложившихся цен на конкретной территории для соответствующей группы потребителей.

Использование средств, предусмотренных на оплату топливно-энергетических ресурсов, на другие цели не допускается.

Установлен перечень организаций, поставки топливно-энергетических ресурсов которым не подлежат прекращению или ограничению ниже установленных им лимитов:

Ø воинские части Минобороны России, МВД России, ФПС России, МЧС России, ФАПСИ, ФСЖВ России;

Ø объекты МВД России, ФСБ России, ФАПСИ, СВР России, ФСО России, Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации;

Ø исправительно-трудовые учреждения, следственные изоляторы, тюрьмы;

Ø федеральные ядерные центры и объекты, работающие с ядерным топливом и материалами;

Ø объекты производства взрывчатых веществ и боеприпасов с непрерывным технологическим процессом, выполняющие государственный оборонный заказ.

Оплата труда работников бюджетной сферы производится по нормативам в соответствии с Единой тарифной сеткой по оплате труда в бюджетной сфере, а государственных служащих — по нормативно-правовым актам, регулирующим их денежное содержание. Надтарифная часть оплаты включает почти 30 видов доплат, надбавок, иных выплат, носящих обязательный или стимулирующий характер. За вышестоящими организациями закрепляется право определения лимита численности и размера фонда оплаты труда бюджетных организаций, находящихся в их ведении.

Федеральные органы исполнительной власти и организации — прямые получатели средств федерального бюджета, являющиеся распорядителями этих средств, разрабатывают и утверждают планы экономии государственных расходов и несут ответственность за их исполнение.

В этих целях проводится инвентаризация бюджетной сети, численности, условий труда и социального обеспечения работников организаций, содержание которых финансируется из средств федерального бюджета и внебюджетных источников. На основе инвентаризации утверждается перечень государственных органов и организаций, содержание которых финансируется из средств федерального бюджета.

Далее определяются объемы реструктуризации бюджетных обязательств, в том числе путем снижения количества организаций, численности работников, занятых в бюджетной сфере, прямых получателей средств федерального бюджета.

В 1998—1999 гг. приостанавливается строительство и приобретение за счет средств федерального бюджета административных зданий и сооружений, ведомственных домов отдыха и объектов социально-бытового и медицинского назначения.

Устанавливается контроль за движением и целевым использованием средств федерального бюджета, направляемых на содержание, ремонт, коммунальное обслуживание организации и другие нужды. Так, не принимаются решения и не представляются в Правительство РФ предложения об увеличении выплат денежного довольствия, надбавок и социальных пособий, приводящих к росту расходов сверх предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий год.

Снижение государственных расходов не должно быть самоцелью, так как это приводит к замедлению темпов роста, сужению внутреннего спроса и рынка. Оправданным является снижение госрасходов за счет прекращения расточительства, а не сужения сферы деятельности государства. Проблемы пореформенной России заключаются не в чрезмерности госрасходов, а в ограниченности доходов бюджета, являющейся следствием поспешной приватизации и неумения собирать налоги.

Планирование использования государственного имущества

Плановая система СССР отличалась монополизацией факторов и результатов производства по всем его стадиям вплоть до реализации продукции. Доходы от производства автоматически направлялись в распоряжение государства и использовались в соответствии с приоритетами общественного строя. Не возникали проблемы сбора налогов или сокрытия от обложения доходов. Благодаря этому был создан мощный производственный потенциал, государство надежно выполняло свои социальные и другие обязательства перед населением.

В ходе преобразований органы законодательной и исполнительной власти по идеологическим соображениям отказались от контроля не только чисто рыночных сфер, но и стратегических отраслей, обеспечивающих жизнеспособность экономики, финансовую и оборонную мощь страны: вооружение, нефть, газ, электроэнергия, алкоголь и т.д. Государственная монополия в ряде отраслей сменилась монополией частников, которая в сто крат опаснее для общества. В результате добросовестной конкуренции не получилось, эффективность производства резко снизилась, государство оказалось не в состоянии выполнять инвестиционные, социальные, оборонные функции, денег не хватает для оплаты даже сборщиков налогов.

Сейчас предпринимаются меры по восстановлению утраченных позиций, защите экономических интересов государства, прав потребителей и всего населения. Органы государственной власти должны в полной мере использовать полномочия по регулированию деятельности предприятий независимо от форм собственности, ведомственной принадлежности, включая предприятия с иностранным капиталом, а также исключительные права по квотированию объемов, организации эффективных сбытовых каналов и другим направлениям. Сочетание разных методов воздействия с учетом специфики отраслей, видов деятельности позволит повысить эффективность государственного сектора и всей экономики.

Так, приватизация при соблюдении определенных условий позволяет решать экономические задачи и получать дополнительные доходы. На Западе она проводится, когда неэффективность государственного предприятия становится очевидной, а средств бюджетной поддержки не хватает; при этом действуют осмотрительно, учитывают интересы государства и общества, конкретные условия в отрасли. Основными акционерами становятся пенсионные фонды, рабочие предприятия, правительство, зарубежные инвесторы.

Закон «О приватизации государственного имущества» (в новой редакции от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ) ориентирует приватизацию на повышение эффективности экономики, улучшение платежного баланса, усиление протекционизма по отношению к российским товаропроизводителям. Приватизация рассматривается как возмездное отчуждение находящегося у государства объекта и передача его в собственность физических и юридических лиц, т. е. бесплатной раздачи государственного имущества не должно быть. Создание слоя частных собственников больше не рассматривается в числе ее целей. Приватизация приобретает смысл, если в частных руках предприятие будет работать лучше и за счет этого возрастут поступления в бюджет через налоговые платежи.

Установлены семь способов приватизации: продажа на аукционе, в том числе акций на специализированном аукционе; продажа на коммерческом конкурсе с инвестиционными или социальными условиями; продажа акций работникам предприятия; выкуп арендованного имущества; преобразование унитарных предприятий в ОАО со 100% акций в госсобственности; внесение имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ; отчуждение акций владельцев государственных ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения указанных акций.

При продаже на коммерческом конкурсе с инвестиционными или социальными условиями право приобретения объекта получает покупатель, который предлагает наиболее высокую цену при непременном выполнении этих условий. В таком случае приватизация становится важным источником инвестиций, пополнения доходов бюджета. Средства, получаемые от приватизации, распределяются в соответствии с нормативами (табл. 9.3).

Высвобождаемое в результате сокращения Вооруженных Сил военное имущество направляется в качестве государственного приоритета на продажу в целях расходования получаемой выручки на решение социальных проблем военнослужащих с учетом нормативов (табл. 9.4). Это достигается участием в распродажах Российского фонда федерального имущества, Мингосимущества РФ и их территориальных подразделений.

Таблица 9.3

Нормативы распределения средств, полученных от приватизации федеральной собственности на аукционах или по конкурсу, а также от продажи акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации

Таблица 9.4

Нормативы распределения денежных средств, поступающих от рализацни и использования высвобождаемого военного имущества, %

Наибольший эффект страна получает в результате деятельности предприятий отраслей естественных и государственных монополий. Такие предприятия или принадлежат государству, или государство владеет крупными пакетами их акций.

Монополия является средством нерыночной концентрации ресурсов, инвестиций для обеспечения расширенного воспроизводства, строительства крупных объектов с перспективой отдачи через 8—10 лет, освоения новых технологий.

Государство регулирует и планирует естественные монополии таким образом, чтобы их деятельность отвечала общенациональным интересам. В этих целях для равного доступа к услугам устанавливается состав потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию в случае невозможности полного удовлетворения потребностей в этих услугах; контролируются финансовые потоки и инвестиционные программы предприятий естественных монополий; регулируются цены на продукцию и тарифы на услуги.

Минтопэнерго РФ по согласованию с Минэкономики РФ разрабатывает и утверждает балансы угля, природного газа, нефти, электрической и тепловой энергии, топочного мазута (на год и поквартально). В них предусматриваются добыча и производство этих ресурсов в размерах, обеспечивающих создание необходимых запасов и бесперебойное снабжение отраслей и населения топливом и энергией, особенно в осенне-зимний период. Преимущественное право на заключение договоров поставки газа имеют покупатели для государственных, коммунально-бытовых нужд и населения.

Монополия на газовые ресурсы существует почти во всех странах. В России 96% газа добывает ОАО «Газпром». Согласно закону в газовой отрасли к естественной монополии отнесена транспортировка газа. Добыча газа остается сферой конкуренции под государственным контролем; но может привлекаться иностранный капитал[37].

Государство регулирует использование системы магистральных нефтепроводов, нефтепродуктопроводов и терминалов в морских портах для вывоза нефти и нефтепродуктов за рубеж. В целях обеспечения равнодоступности к трубопроводным мощностям права доступа распределяются между производителями нефти пропорционально добыче в предшествующем квартале с учетом их заявок на экспорт. Возможна свободная передача (продажа) распределенных прав от одного хозяйствующего субъекта к другому. В первую очередь распределяются права доступа к транспортным системам для поставок в соответствии с международными обязательствами РФ.

На газ действуют оптовые цены промышленности, дифференцированные в зависимости от удаленности потребителя, от места добычи. Дифференциация осуществляется в целях отражения фактических затрат по добыче и транспортировке газа. На нефть, включая газовый конденсат, действуют ставки акциза, которые дифференцируются по месторождениям в зависимости от горно-геологических, экономико-географических условий.

Газ и нефть рассматриваются прежде всего с позиций увеличения поступления валюты. Экспортные контракты на поставку газа заключаются, как правило, на 15—20 лет по стабильным заранее оговариваемым ценам, т. е. независимо от конъюнктуры. Это вселяет уверенность в перспективы газового экспорта, хотя экспортная цена газа из России ниже мировых цен. Однако согласно решениям НАТО и ЕС страны — члены этих организаций не должны зависеть от прямых поставок газа из стран — нечленов ЕС более чем на 15—20%. Сейчас ряд стран, стремящихся вступить в ЕС (прибалтийские страны), удовлетворяют потребности в газе за счет импорта из России на 100%. Поэтому ОАО «Газпром» разработал проекты по освоению новых рынков на мировой арене, имея в виду, что мощная материальная база транспортировки газа используется не более чем на 50%. Например, перспективным является покупка газа в Узбекистане, Казахстане и продажа его в Турцию и другие страны, так как обустройство новых собственных газовых месторождений на Севере страны обходится весьма дорого.

В результате приватизации в нефтяной отрасли образовались частные компании; государству принадлежат контрольные пакеты компаний, добывающих лишь около 10% всей нефти. В то же время в мире из 20 эффективно работающих крупных нефтяных компаний 12 принадлежат государствам.

Нефтепроводный транспорт пока находиться в собственности государства (АК «Транснефть»), но не приносит казне больших доходов. Добывающие компании нацелены на экспорт продукции, ставя порой в тяжелое положение внутренних потребителей, прежде всего, НПЗ. Под нажимом частных компаний занижаются расценки за транспортировку нефти. Они в несколько раз ниже, чем в США, странах Прибалтики, в Украине, хотя изношенность труб достигла критического уровня и требуются огромные средства на ремонт сетей.

В целях повышения эффективности нефтяного комплекса намечается создание достаточно крупных государственных нефтяных компаний. На них возлагается обеспечение гарантированных поставок нефтепродуктов для нужд бюджетных потребителей, создания стратегических запасов, поставку их по межправительственным соглашениям, участие в крупных проектах, требующих государственной поддержки и гарантий, а также участие в подготовке соглашений о разделе продукции.

В электроэнергетике функционируют государственная (АЭС Минатома РФ) и частная (РАО «ЕЭС России») производственные системы.

Для обеспечения надежности электроснабжения в порядке оперативного планирования Минатому РФ устанавливаются нижние пределы нагрузки работы АЭС. Например, на осенне-зимний период 1999—2000 гг. они составляют:

октябрь 1999 г. — 12, 7 млн кВт

ноябрь 1999 г. — 13, 5 млн кВт

декабрь 1999 г. — 15, 6 млн кВт

январь 2000 г. — 15, 8 млн кВт

март 2000 г. — 15, 2 млн кВт

РАО «ЕЭС России» доводятся задания по накоплению на электростанциях до 1 • 10 каждого года запасов угля и топочного мазута, ремонту генерирующего оборудования электростанций, энергетических котлов ТЭЦ, водогрейных котлов.

Однако европейская и сибирская части электроэнергетики работают в автономном режиме; отсутствует взаимодействие электросистем России, Украины и Казахстана. Тем самым утрачены преимущество регулирования нагрузок и гарантии стабильности частоты в масштабе страны, что на протяжении десятилетий приносило огромный экономический эффект.

Государство оказывает непосредственное воздействие на формирование цен и себестоимости электроэнергии. Постановлением Правительства РФ от 4 февраля 1997 г. № 121 утвержден порядок расчета потребности в финансовых ресурсах по видам регулируемой деятельности, элементам затрат и прибыли, которые следует закладывать в цены.

Тарифы (цены) на электроэнергию устанавливают Федеральная энергетическая комиссия (ФЭК) — для продавцов на федеральном оптовом рынке (ФОРЭМ) и региональные энергетические комиссии (РЭК) — для региональных энергообъединений. Электроэнергия продается по ценам ниже себестоимости, а для населения — ниже в 2—3 раза. За 1992—1997 гг. рентабельность электроэнергетики снизилась вдвое, а объем инвестиций в отрасль — в 4 раза. Поэтому намечается отменить перекрестное субсидирование и довести уровни тарифов на электроэнергию для населения до средней по региону фактической стоимости ее производства, передачи и распределения с применением понижающего коэффициента 0, 7 для сельского населения и домов, оборудованных стационарными электроплитами. Рассматривается также вопрос о выпуске государственного энергетического займа среди населения с высокой ставкой процента.

В ценообразовании на продукцию и услуги естественных монополий главной задачей остается преодоление затратного подхода в пользу установления предельных уровней цен и тарифов на нормативной основе. Кроме того, стимулируется оплата наличными деньгами[38].

Формы и способы обеспечения государственной монополии различаются по видам деятельности; могут применяться передача предприятий в государственную собственность, введение разрешительного порядка производства и реализации, наделение органов государственного управления исключительными полномочиями по регулированию независимо от формы собственности и хозяйствования. В настоящее время государственная монополия наиболее полно используется в производстве и в обороте драгоценных металлов и камней, алкогольной продукции, военно-технических связях с зарубежными странами.

В плановой экономике действовала валютная монополия, т. е. исключительное право государства на операции с золотом, иностранной валютой и другими валютными ценностями. Она была непосредственно связана с монополией внешней торговли.

В современных условиях рамки валютной монополии определены прежде всего законом «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» (26 марта 1998 г. № 41-ФЗ). Драгоценные металлы и драгоценные камни подлежат обязательному учету по массе и качеству при добыче, производстве, использовании и обращении. Недропользователи производят сортировку и оценку драгоценных камней под контролем Минфина РФ. Сделки с несортированными камнями не допускаются. Действует государственная монополия на опробование и клеймение пробирным клеймом ювелирных и иных бытовых изделий из драгоценных металлов, а также монополия на регулирование экспорта необработанных алмазов.

Недропользователям устанавливается объем добычи драгоценных металлов и камней. Он регулируется также созданием фонда резервных месторождений, в который включаются разведанные месторождения, не переданные в пользование. Определяется перечень предприятий, проводящих аффинаж драгоценных металлов.

Минфину РФ и ЦБ РФ принадлежит преимущественное право на заключение договоров о приобретении в собственность добытых и произведенных драгоценных металлов и камней с субъектами их добычи и производства в целях пополнения Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней, золотого запаса РФ, госфондов субъектов РФ. После закупок Минфином РФ и ЦБ РФ остающаяся часть драгоценных металлов и камней предназначается для продажи специально уполномоченным банкам, другим предприятиям, за рубеж. Порядок вывоза и ввоза драгоценных металлов и камней, контроля на таможне устанавливается указом Президента РФ.

Государственный фонд драгоценных металлов и камней является составной частью золотовалютных резервов РФ и используется для обеспечения производственных, финансовых, научных, социально-культурных и иных потребностей. Частями золотовалютных резервов являются золотой запас и алмазный фонд.

Правительство РФ утверждает ежегодно планы формирования Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней и отпуска его ценностей. Заказы на приобретение драгоценных камней для пополнения государственных запасов размещают Минфин РФ и ЦБ РФ, они же определяют объемы их продажи из госфонда. Финансирование закупок драгоценных металлов и камней для формирования государственного фонда осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Золотой запас, состоящий из аффинированного золота в слитках, предназначается для осуществления финансовой политики государства и удовлетворения экстренных потребностей при чрезвычайных ситуациях. Раньше весь золотой запас хранился в составе государственного фонда. Теперь золото может находиться на балансе:

Ø Гохрана России в качестве оперативного резерва Президента РФ и Правительства РФ;

Ø Банка России в качестве золотовалютных резервов государства;

Ø коммерческих банков.

Кроме того, регионы имеют право оставлять в своем распоряжении до 10% добываемого золота.

Постановлением Правительства РФ от 30 июня 1997 г. № 772 утверждены «Правила совершения банками сделок купли-продажи мерных слитков драгоценных металлов с физическими лицами». Объектами сделок являются мерные слитки из золота, платины и серебра. Банки обеспечивают гражданам свободный доступ к информации о слитках, представленных к продаже. При купле-продаже прилагаются документы, подтверждающие происхождение слитков. Центральный банк РФ доводит до сведения участников рынка информацию о ценах на золото, серебро и платину по его операциям с российскими коммерческими банками.

Таким образом, любое лицо может купить и продать слитки золота, платины, серебра, необходимо лишь наличие документа, подтверждающего происхождение товара.

Однако внутренний рынок драгоценных металлов остается узким. Ювелирная промышленность использует не более 15 т золота в год. Коммерческие банки не видят выгоды на рынке драгоценных металлов и практически не участвуют в сделках на нем.

Драгоценные металлы и сплавы исключены из перечня продукции производственно-технического назначения, товаров и услуг, на которые государственное регулирование цен осуществляют Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти. Порядок оплаты драгоценных металлов и камней является предметом договоров с добывающими предприятиями с учетом цен мирового рынка. По драгоценным камням утверждаются обязательные классификаторы и прейскуранты цен, аналогичные действующим на мировом рынке.

Добывающие предприятия функционируют, таким образом, в рыночных условиях, хотя продукция фактически закупается государством.

Ослабление государственной монополии не пошло на пользу валютному цеху страны, наоборот, обеднели и производители, и федеральный бюджет. За последние пять лет добыча золота сократилась на 1/3 (до менее 100 т в год) и стала убыточной (из 600 приисков нерентабельны 2/3); алмазная промышленность имеет нулевую рентабельность. Все это настоятельно требует смены курса реформирования производства драгоценных металлов и камней.

Монополия на производство и оборот алкогольной продукции практиковалась в России на протяжении столетий. С ее утратой после 1991 г. производство до 50% алкогольной продукции переместилось в теневой сектор, а из легально действующих предприятий отрасли около 50% уходят от налогового контроля. Под налогообложение попадает не более 1/3 алкогольной продукции, а государственная казна ежегодно недополучает 20—25 млрд руб.

Восстановление государственной монополии на производство, хранение, оптовую и розничную продажу алкогольной продукции началось принятием Указа Президента РФ от 11 июня 1993 г. № 918 и Постановления Правительства РФ от 22 апреля 1994 г. № 358. Наряду с мерами разрешительно-контрольного порядка стали применяться квотирование экспорта, импорта и закупок этилового спирта, запрет на реализацию его в розничной сети, регулирование отпускных цен на этиловый спирт из пищевого и непищевого сырья, декларирование производства и использования спирта.

В законном обороте при оптовой и розничной торговле признается алкогольная продукция только при наличии надлежащих финансовых, транспортных, учетных документов, подтверждений соответствия ее нормативам по качеству. Не допускается продажа алкогольной продукции при отсутствии лицензии, марок акцизного сбора, специальных марок, информации об изготовителе продукции.

Минэкономики РФ с участием заинтересованных федеральных органов управления, органов исполнительной власти субъектов РФ с целью обеспечения поступления в бюджет акцизов и других налоговых платежей ежегодно разрабатывает прогнозы объемов производства и реализации алкогольной продукции с учетом доли экспорта и импорта.

Минсельхозпрод РФ утверждает нормативы использования сырья для производства этилового спирта, координирует его поставки, регистрирует объемы отпуска, подтверждает легальность операций.

Разрабатывается баланс производства и потребления этилового спирта с распределением по министерствам и ведомствам с учетом потребностей субъектов РФ. На основе данных баланса Правительство РФ определяет квоты на закупку, экспорт и импорт этилового спирта, а также утверждает перечень предприятий, поставляющих и реализующих этиловый спирт для федеральных государственных нужд. В него входят исключительно унитарные предприятия и предприятия иных форм собственности, контрольный пакет акций (не менее 51%) которых принадлежит государству или органам местного самоуправления и которые имеют необходимое оборудование и лаборатории контроля качества.

Минэкономики РФ и Минсельхозпрод РФ после утверждения Правительством РФ общих квот на закупку спирта доводят органам исполнительной власти РФ и субъектов РФ, отдельным потребителям соответствующие квоты на закупку.

Закупки юридическими лицами спирта, включая импорт, не должны превышать объем, установленный квотой.

При этом закупка и поставка спирта для производства алкогольной продукции возможна только при наличии у получателя лицензии на соответствующий вид деятельности. Импорт осуществляется по квотам непосредственно для государственных нужд в объемах, недостающих для покрытия потребностей внутреннего рынка РФ. Отпускные цены на этиловый спирт регулируются через механизм квотирования его закупок и ставок акцизного сбора на алкогольную продукцию.

Наибольшую долю алкогольной продукции обеспечивают небольшие заводы местного значения. Если они производят до 0, 02 млн декалитров в год (в пересчете на абсолютный алкоголь), т. е. 2—3 млн бутылок, то лицензированию не подлежат, хотя обязаны представлять декларацию об объеме произведенной, экспортируемой, импортируемой, нереализованной и недоиспользованной алкогольной продукции.

Намечается поднять долю легально производимой водки до 90%, доходов от алкоголя в бюджете — с 5 до 6 — 8% (в СССР в 1970—1980-е годы она достигла 10—14%, в Западной Европе — 6—8%). Это станет достижимым с усилением государственной монополии на алкогольную продукцию, так как действующие условия не создают правовую и организационную базу для получения государством гарантированного дохода на всех стадиях алкогольного рынка: производство спирта — выпуск алкогольной продукции — оптово-розничная торговля. Дальнейшие меры включают разработку нового порядка распределения и поставок спирта потребителям, доведение объемов производства его только государственным унитарным предприятиям, исключение спиртного из режима свободной торговли между странами СНГ, резкое сокращение числа предприятий, имеющих лицензии на производство спирта и алкогольной продукции. Практически все виды контроля сосредоточиваются в силовых и налоговых структурах. На крупных магистралях устанавливаются стационарные посты, чтобы перекрыть вывоз незаконно произведенной водки с Северного Кавказа. Налоговым инспекторам вменяется ежедневно пломбировать и запускать в работу оборудование ликероводочных заводов, чтобы воспрепятствовать выпуску неучтенной водки в ночное время.

Государство сохранило в значительной мере монополию на деятельность в сфере военно-технических связей с другими странами. Примерно 70% предприятий оборонного комплекса акционированы, контрольные пакеты акций этих предприятий находятся в руках государства. Остальные являются унитарными государственными предприятиями.

Федеральные органы исполнительной власти, все российские юридические лица, участвующие в военно-технических связях с другими странами, подотчетны и подконтрольны, органы государственной власти осуществляют свои исключительные полномочия в этой сфере. Действуют разрешительный порядок экспорта и импорта продукции военного назначения, бюджетное финансирование экспорта и импорта во исполнение международных обязательств РФ. Проводится единая государственная политика в области формирования внешнеторговых цен на продукцию военного назначения, не допускается конкуренция на внешнем рынке российских субъектов военно-технических связей.

Из-за резкого сокращения оборонного заказа выделяемые бюджетные средства Минобороны РФ расходуются на модернизацию имеющегося парка военной техники, закупку перспективных образцов и практически не закупаются крупные партии серийно выпускаемой техники традиционных видов. В результате перед предприятиями оборонного комплекса открылись широкие перспективы по экспорту военной техники, конкурентоспособность которой находится на мировом уровне.

Экспорт (импорт) вооружения, военной техники, работ (услуг) военного назначения осуществляются государственными компаниями по экспорту и импорту вооружений и военной техники «Росвооружение», «Российские технологии», «Промэкспорт» и предприятиями — разработчиками и изготовителями вооружения и военной техники, получившими такое право.

Для повышения экспортного потенциала предприятия осуществляют техническую реконструкцию и перестройку с учетом

требований мирового рынка оружия. Создаются сверхкрупные государственные и полугосударственные предприятия, научно-производственные центры по разработке и производству вооружений и военной техники новых поколений.

По экспорту военной техники Россия вновь заняла ведущее место в мире (около 4 млрд долл. в год). Однако реальных денег в казну поступает мало, так как часть поставок идет в счет погашения долгов, а заказчики расплачиваются встречной продажей товаров.

Постановлением Правительства РФ от 30 июня 1998 г. № 685 утвержден план поступления доходов от использования федерального имущества (табл. 9.5)[39].

В соответствии с установленным порядком значительная часть акций остается на определенные сроки в государственной собственности и продается постепенно. Сохранение в руках федеральных и местных органов крупных пакетов акций во многих случаях является более целесообразным, чем немедленная их продажа инвесторам. Оно позволяет получать не разовые, а долгосрочные доходы от приватизации.

Определены виды деятельности предприятий, контрольные пакеты акций которых при приватизации закрепляются на срок до 3 лет в федеральной собственности: связь, выработка и распределение электроэнергии, добыча, переработка и сбыт нефти и природного газа, добыча и переработка драгоценных металлов и камней, разработка и производство систем вооружения и боеприпасов, производство спиртовой и ликероводочной продукции, перевозки на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, научно-исследовательские и проектно-конструкторские предприятия, специализированные предприятия по строительству и эксплуатации объектов для обеспечения национальной безопасности, предприятия оптовой торговли, закупающие для государственных нужд, экспортно-импортные операции в обеспечение межгосударственных соглашений.

В собственности РФ имеются пакеты акций более 4200 акционерных обществ, в том числе пакеты размером более 50% уставного капитала — в 830 акционерных обществах, от 25 до 50% —

в 2004, до 25% — в 1400; золотая акция — в 631 акционерном обществе.

Таблица 9.5