Бюрократія як феномен влади та управління

Бюрократія – це складне соціальне явище. Її роль в демократичній системі є неоднозначною. З одного боку, бюрократія являє собою загрозу демократичній політичній структурі і тим політичним лідерам, які управляють нею. В той же час, могутня та незалежна бюрократія необхідна для попередження політичної корупції і для збереження самих демократичних процедур.

Апарат управління державою в суспільстві практично цілком побудований на бюрократичних принципах роботи.

Бюрократія – система державних інститутів і посад, а також осіб, професійно зайнятих управлінською діяльністю. Бюрократія як соціальна група персоніфікує державний порядок, уособлює управлінські структури суспільства і має характерні ознаки, що прямо залежать від конкретного політичного режиму. Бюрократія є похідною від політичного режиму, соціально-політичного устрою держави і суспільства.

Термін «бюрократія» бере свій початок від французького bureaucratie, буквально – панування канцелярії або від bureau – бюро, канцелярія і грецького krα τ oζ – влада, тобто вищі урядовці, службовці середніх ланок державного апарату, чиновники. Виникнення бюрократії обумовлене об’єктивною потребою суспільства в організації своєї діяльності.

В «Енциклопедії політичної думки» бюрократія набула такого трактування – це передусім спеціально організована система державних інститутів і посад, а також осіб, що професійно зайняті управлінням справами, речами й людьми.

Існує багато теорій та моделей бюрократії. Всі трактування поняття «бюрократія» можна поділити на чотири групи – імперська (східна), веберівська (раціональна), марксистська та реалістична.

Стародавній Схід був колискою багатьох учень, теорій та концепцій, не залишили поза увагою його мислителі і особливі ознаки бюрократичного володарювання. Серед давньосхідних дослідників особливо слід виділити Конфуція, Шан Яна та Мо-Цзи.

Конфуціанське вчення про бюрократію засноване на доброчинності, основною його категорією є гуманність. Важливо підкреслити, що особливого значення у своєму вченні Конфуцій надавав освіті, завдяки якій кожна людина мала змогу стати «благородною» та розпочати кар’єру чиновника.

Мо-Цзи, в свою чергу, вважав, що на державну службу слід висувати найбільш мудрих людей, незалежно від їх походження. Він дотримувався думки, що здатність людини до управління державою та суспільством визначається лише її діловими якостями. Керуватися слід лише повагою до мудрості та здібностей людей щодо виконання державно-управлінських функцій.

Давньокитайський мислитель Шан Ян стверджував, що ефективне управління можливе лише там, де правитель спирається на єдині, обов’язкові для всіх закони.

Думки вищенаведених мислителів об’єднує «східна» («імперська», «азіатська») теорія бюрократії, у ній чинник публічності державної служби був зведений до мінімуму.

«Імперська» модель бюрократії була втілена в азіатських імперіях, особливо в Китаї. Незважаючи на велику роль, яку відігравало у функціонуванні системи чиновництво, воно не мало можливості усвідомити себе самостійною політичною силою, постійно перебуваючи в становищі імперських лакеїв. Для попередження процесу утворення бюрократичної корпорації діяла низка механізмів роз’єднання інтересів чиновників. До механізмів підкорення чиновника не бюрократичній структурі, а лише милості імператора можна віднести: 1) відсутність у чиновника вузької спеціалізації, що унеможливлювало їх безболісну взаємозамінність; 2) постійний надлишок кількості кандидатів на посади (успішне складання іспитів не гарантувало отримання посади, а лише дозволяло увійти до числа претендентів на неї, очікування могло тривати необмежено довго); 3) надмірну обмеженість перспектив службової кар’єри; 4) особисту залежність усіх чиновників від імператора; 5) тверді заходи проти неформальних зв’язків в середовищі чиновників, що запобігало створенню стійких коаліцій (наприклад, заборона на особисту дружбу серед чиновників, заборона чиновникам з одного сімейного клану перебувати на службі в одній провінції); 6) фінансову залежність чиновників не від імператорського жалування, а від уміння вижати з імператорських підданих максимум доходів, в тому числі на свою користь. Це перетворювало чиновника на уразливого порушника законів; 7) відсутність будь-яких особистих чи корпоративних гарантій чиновників від свавільних звільнень. Публічної служби не існувало. Чиновники працювали на задоволення потреб не людей, а центральної влади і власних потреб. Тому, хоча деякі зовнішні атрибути і зближують її з європейською бюрократією нового часу, більшість сучасних науковців характеризують її як псевдобюрократію.

На відміну від східної політичної традиції, західна традиція політичної думки від початку свого виникнення діяльність державних чиновників розглядала не лише з позицій служіння суверену, але й як виконання публічно-владних функцій, необхідних для всіх верств суспільства.

Платон зазначав, що управління державою вимагає знань. За умови, якщо ті, хто здійснює управління державою мають знання і здібності, необхідні для цієї справи, то вже не є важливим, чи здійснюється управління згідно із законами чи без них.

Подальший розвиток ідеї бюрократії отримали у працях Арістотеля. Філософ стверджував, що управління – це мистецтво, до якого здатні не всі. Він також визначав особливу роль і значення навчально-виховного процесу у справі підготовки державних службовців.

Видатний державний діяч, мислитель та адвокат М. Т. Цицерон управління державою вважав поєднанням науки та мистецтва. Державну службу Цицерон вважав «найславетнішою задачею мудрості та найвеличнішим проявом доблесті та її обов’язком».

Наведені думки видатних мислителів створили теоретичне підґрунтя для подальших досліджень бюрократії та принципів бюрократичного управління суспільством.

Вперше термін «бюрократія» використав француз Вінсент де Гурней (1712-1759). Він розумів під бюрократією певну форму державної діяльності шляхом використання цивільних службовців, які перебувають на жалуванні.

У сучасному теоретичному дослідженні бюрократії домінують дві тенденції: одна тлумачить її як позитивне соціальне явище, інша пов’язує її з неефективністю, тяганиною, марнотратством.

У західній соціології термін «бюрократія» означає формальну модель організації, тобто раціональну форму державної організації та управління суспільством. Бюрократія, насамперед, ототожнюється з державою, її виконавчими органами, постійним та ізольованим від суспільства чиновницьким апаратом.

Особливий внесок у подальший розвиток соціально-політичних наук внесли представники так званої «класичної школи», одним з яких був Г. Гегель. Він вважав бюрократичну ієрархію засобом проти зловживання владою і розглядав управлінський апарат й усе чиновництво як провідну ланку, що поєднує громадянське суспільство і політичну державу та інтегрує владні інститути. Відомий німецький філософ наголошував на перевагах бюрократії та бюрократичних методів правління, що полягають у спеціалізації та поділі праці в урядових системах, у виконавчій неупередженості. Гегель вважав ієрархію (тобто «службову піраміду») засобом проти зловживання владою. На його думку, чиновництво – це осередок державної свідомості та найвищої досвідченості.

Однією з найпоширеніших концепцій бюрократії, які залишили особливо помітний слід у сприйнятті цього явища стала раціональна концепція, розроблена відомим німецьким соціологом М. Вебером на початку ХХ ст.

Праця М. Вебера «Господарство і суспільство» й сьогодні є відправним пунктом вивчення адміністративно-державного управління. Дослідник дійшов висновку, що бюрократія – «природна» та «обов’язкова» форма будь-якої соціальної організації. Досконало обґрунтувавши ефективність бюрократії, він визначив останню як систему управління, що має свої ознаки. Веберівська ідеальна модель бюрократичної організації базується на трьох опорах – нейтральності, компетентності та ефективності. Автор вважав, що їй притаманні безособистісність, раціональність, сувора регламентованість та обмеженість відповідальності, які є ідеалом будь-якої організації.

М. Вебер зазначав, що «в ідеалі бюрократії притаманні ведення технічних справ компетентними і безпристрасними виконавцями відповідно до закону і процедури, упорядковане діловодство, незалежність від суб’єктивних впливів. Тобто, в умовах організації сучасного типу існує держава загальнообов’язкових регламентованих процедур, виконання яких не залежить від того, хто саме і стосовно кого їх виконує. Уніфікація стає гарантією проти недоліків конкретних людей і можливих зловживань».

Основні характеристики ідеального (раціонального) типу бюрократії, сформульовані М. Вебером:

– компетентність кожного бюрократичного рівня чітко регламентована, тобто зафіксована нормативно;

– ієрархія організації бюрократичної структури засновується на твердо встановлених принципах посадової субординації;

– уся формальна внутрішня організаційна діяльність (поширення інформації, прийняття рішень, підготовка наказів і директив тощо) здійснюється у формі письмових документів, що підлягають подальшому збереженню;

– усі посадові особи повинні бути гарними фахівцями у сфері адміністрування, тобто бути компетентними не тільки у сфері своїх професійних посадових обов’язків, а також і в галузі норм, правил і процедур діяльності бюрократичної організації.

М. Вебер обґрунтував наступні правила побудови та функціонування більшості структурних ланок державного управління:

– адміністративні установи організовуються відповідно до власної ієрархії;

– кожна установа має власну ділянку компетенції;

– державних службовців не обирають, а призначають на підставі професійної кваліфікації, зазначеної в дипломах, або за результатами іспитів;

– державні службовці отримують заробітну платню відповідно до рангу;

– державний службовець має тільки одне місце роботи;

– державний службовець розуміє, що установа, у якій він працює, не є його власністю;

– звільнення державного службовця з посади базується на рішенні інстанції, що стоїть вище.

Створення органів управління з урахуванням цих ознак формує раціональний тип бюрократії, що в ідеалі здатна діяти в режимі прийняття оптимальних рішень на підставі виключно компетентних і неупереджених оцінок. Вебер вважає, що бюрократія повинна мати професійні навички та раціональні знання, дотримуватися суворої дисципліни, бути відповідальною, поважати закони. У веберівському розумінні бюрократія – це максимальна раціоналізація колективної управлінської діяльності, що забезпечує утвердження оптимального державного устрою та структурує суспільство. Раціональний підхід до феномена бюрократії тлумачить її як найефективнішу форму організації, винайдену людьми, оскільки вона реально дає змогу наблизитися до раціонального управління через використання найкращих здібностей людей, які мають спільні цілі.

Стабільність та ефективність роботи чиновників забезпечуються їхньою кваліфікацією, професійною компетентністю, раціональним та енергійним використанням набутих навичок і знань. Отже, бюрократія і професійна кваліфікована праця службовців М. Вебером ототожнюються.

Легітимність бюрократичного володарювання М. Вебер виводить з авторитету закону, що приймається у встановленому порядку, тобто підставою панування є закон і правопорядок, а чиновники виконують функцію дотримання і захисту діючого права. Отже, встановлюється режим підпорядкування безособовому порядку, а в його межах визначається чітка сфера впливу службових осіб – їхня компетенція, в рамках якої вони діють, використовуючи свої знання і компетентність як головну умову ефективності. Бюрократія – постійна характеристика суспільства, а незнищенність апарату – найважливіша характеристика бюрократії. Вибір існує лише між бюрократією та дилетантством.

Бюрократія складається з індивідів, які виконують «раціональні» соціальні дії, спрямовані на досягнення цілей держави.

Можна зробити висновок, що бюрократія – це переважання професіоналізму над некомпетентністю, норми над свавіллям, об’єктивності над суб’єктивністю.

З критикою бюрократії виступали такі політологи і соціологи, як К. Маркс, Л. Мізес, Р. Мертон та ін. Вони вважали, що бюрократія досить швидко стає активним суб’єктом владних відносин, політизується, а чиновники використовують бюрократичні методи для реалізації приватних інтересів (Р. Мертон); в умовах панування бюрократії людина не може вважати себе вільною (Л. Мізес).

К. Маркс доволі чітко позначив негативні риси бюрократії. Серед них він виділяв підміну суспільного інтересу приватним інтересом влади і конкретного чиновника, тобто «привласнення держави» чиновництвом; формалізм; нездатність бюрократії вирішувати справжні проблеми розвитку суспільства тощо. Він вважав, що бюрократія – це зло і підлягає негайному викоріненню.

Головним аргументом прихильників марксистської концепції бюрократії, які звинувачують бюрократію в неефективності, є намагання чиновників підпорядкувати державні функції власним, особистим інтересам без погодження з «центром», усупереч усталеним звичаям. Марксисти одразу відкинули цей прояв бюрократії і назвали його залишковою плямою капіталізму. Вони теоретично обґрунтували механізм усунення бюрократії: постійна ротація і виборність чиновників; посилення адміністративних важелів впливу на державних службовців; громадський контроль за діяльністю бюрократичних установ. А в разі побудови комуністичного суспільства бюрократія відмирає разом із державою, адже народні маси самі здатні здійснювати управлінські функції.

Вожді соціалізму пов’язували виникнення бюрократизму з капіталізмом, а для соціалізму він залишався плямою минулого. Однак, попри це, бюрократизм за радянських часів розквітнув, на що були об’єктивні і суб’єктивні причини. У ті часи радянська бюрократія формувалася завдяки технологіям управління капіталістичного минулого, але за умов ідейного патронату теорії правлячої партії, до якої належала переважна більшість чиновників.

Отже, бюрократії властиві як позитивні, так і негативні ознаки. Вони залежать від політичного режиму.

Доцільно навести зауваження науковця О. Оболенського з приводу того, що «якщо брати таку критику за повний аналіз, то залишається незрозумілим, яким чином і чому сучасні буржуазні державні апарати в різних країнах не тільки не «руйнуються під вагою власних злочинів», а й успішно справляються з вирішенням важливіших проблем і до того ж користуються у громадян високим авторитетом».

Сучасна концепція «реалістичної» бюрократії фактично є зараз панівною в країнах західної демократії. По суті, йдеться про поступове доповнення і модернізацію веберівської моделі.

Таким чином, «реалістичне» трактування бюрократії – це концепція, що розвиваються і поєднує засади веберівської теорії з критикою її абсолютизації як універсального зразка. База критики – наукова та світоглядна. Наукова ґрунтується на даних соціології та психології, котрі свідчать про визначальну роль неформальних зв’язків між людьми, а також їх настанов, орієнтацій, почуттів – ці обставини недооцінюють послідовники веберівської моделі. Світоглядна критика заснована на гуманістичних і загальнолюдських ідеалах, а також відтворює марксистську концепцію відчуження людини в системі бюрократичних відносин.

Необхідно зазначити, що від бюрократії як суспільного явища слід розрізняти «бюрократизм», основними властивостями якого є відчуженість від народу і соціальна замкнутість, кастова байдужість до інтересів населення. Бюрократизм є глибинним спотворенням державного управління з криміналізацією майже всіх сфер суспільства, ідейним вакуумом у суспільстві.

На відміну від бюрократичного способу організації управління, бюрократизм – хвороба, яка поширена практично в усіх країнах світу. Виникнення бюрократичної системи управління було пов’язане із вирішенням важливого завдання – усунення патріархальної системи ведення державних справ з її очевидними недоліками, котрі на певному етапі почали гальмувати подальший розвиток суспільних виробничих сил (звичайній людині досягти справедливості було практично неможливо (не існувало навіть строків розгляду справ); у всьому панувало свавілля, власний розсуд людини, яка вирішувала питання; результат справи вирішували не правота людини, не об’єктивні обставини, а її статус, багатство, зв’язки). Більше того, без дії бюрократичних механізмів сучасне суспільство не могло б функціонувати. Арістотель писав, що будь-які правильні форми правління мають тенденцію до виродження, немов відбиваючись у кривому дзеркалі. Таким «кривим дзеркалом» раціональної бюрократичної організації і є бюрократизм. В соціально-політичному вимірі сутність бюрократизму полягає у відриві апарату управління від суспільства, в результаті чого він перетворюється на самостійну силу з власними егоїстичними інтересами, які він просуває та забезпечує, використовуючи своє становище розпорядника суспільних справ. На рівні соціально-групових взаємодій апарат намагається нав’язати суспільству свій власний інтерес як інтерес загальний. Ще одним підґрунтям бюрократизму є його антидемократизм, який виникає з монополії чиновника на компетентність і залишає «простим» людям лише роль прохачів. З організаційно-технічної точки зору, оскільки основне завдання чиновника – забезпечення виконання єдиних, загальнообов’язкових правил, то ці правила перетворюються на самоціль. Раціональна форма набуває рис безглуздого ритуалу, знижується рівень розуміння проблем, що виникають. Таким чином, для бюрократа державні задачі перетворюються в задачі канцелярські. Для розуміння суті бюрократичної машини важливим є «закон Паркінсона», за яким бюрократична організація прагне розширити свій вплив, саморозростися. Витоки бюрократизму англійський публіцист С. Н. Паркінсон розглядає крізь призму соціально-психологічних орієнтацій чиновника. Його закон виражається у формі двох положень:

– чиновник множить підлеглих, але не суперників;

– чиновники працюють одне на одного.

Це означає, що чиновник, перебуваючи на певному етапі свого життя, скаржиться на перевантаження, і, як правило, просить собі двох підлеглих. З часом виникає необхідність розвантажити і цих підлеглих, призначивши кожному в помічники ще двох виконавців. Таким чином, перший чиновник буде мати певну адміністративну вагу, а його підлеглі будуть працювати в поті чола, при чому незалежно від того, збільшилась кількість справ чи ні. Збільшений штат співробітників по суті виконує такий же обсяг роботи, який виконував перший чиновник. Не зважаючи на це, весь штат буде повністю завантажений роботою, а чиновник – верхівка піраміди – зайнятий більше, ніж раніше. Отже, максималізація масштабів і сфери контролю при мінімізації відповідальності – це бюрократичний ідеал. Часто бюрократизм ототожнюють з тяганино, відписками та ін.

Таким чином, бюрократизм містить в собі наступні компоненти:

– в політичному аспекті – надмірне розростання та безвідповідальність виконавчої влади;

– в соціальному – відчуження цієї влади від народу;

– в організаційному – канцелярська підміна змісту формою;

– в морально-психологічному – бюрократична деформація свідомості.

Прагнення подолати різноманітні прояви бюрократизму, як і прагнення вдосконалити систему управління в цілому, зробити її більш ефективною, такою, яка б відповідала потреба суспільства – мета не одного покоління науковців і державних діячів. Більшість сучасних українських дослідників вважає, що протидією бюрократичним тенденціям може стати демократизація суспільного життя, вдосконалення системи управління та створення правової держави.

Отже, у сучасній політології існує не менше трьох значень поняття бюрократія. По-перше, це буквальне розуміння бюрократа як управлінця, що керує, сидячи за бюро (спеціальним конторським столом) за допомогою державного апарату, його чиновників, які призначаються владою й залежать від неї. Така влада відповідає закону, але чиновник реалізує владу без участі громадян. По-друге, поширеним є розуміння бюрократії, яке сформулював М. Вебер. Він розумів бюрократію: а) як певну ієрархічну організацію чиновників, в якій є обов'язковими принципи компетенції, певного освітнього цензу; б) як визначений тип відносин між адміністрацією і рештою суспільства; тобто тут бюрократія виступає як група, що має певні привілеї, вона виступає як стан і, не підлягаючи дієвому контролю, монополізує функції управління; в) як певний тип поведінки і діяльності, який зумовлюється організаційною структурою сучасної адміністрації. Таким чином, М. Вебер розумів бюрократію як раціональну діяльність певних суспільних груп і організацій, на основі визначених правил і функцій, відповідно до яких здійснюється розподіл компетенції і відповідальності. Основним принципом діяльності бюрократії він вважав ієрархічність (досить суворо дотримувану), розмежування компетенції на різних регламентованих рівнях.

По-третє, існує і досить поширене розуміння бюрократії, як відчуженого апарату влади, що характеризується насамперед бездушністю, консерватизмом, прямолінійністю, формалізмом і безвідповідальністю.

Бюрократія сама по собі є необхідною в демократичному суспільстві як сила, що забезпечує і сприяє його самозбереженню. У такому суспільстві бюрократія як суб’єкт політики, виражаючи інтереси народу, свою політичну діяльність спрямовує на самозбереження і розвиток суспільства.

Долаючи негативне ставлення до бюрократії, професійність та компетентність, знання та досвід управлінської діяльності в сучасних умовах поступово стають пріоритетними в організації діяльності працівників органів державної влади під час реалізації державної політики.

Отже, категорія «політична влада» — одна з головних в політології. Феномен влади передбачає дослідження взаємозв’язку між дією, інститутами та соціальною структурою, у цьому і виявляється багатоаспектність влади Ефективна політична влада має забезпечувати захист суспільства і сприяти його розвитку. Стабільність та міцність влади залежать від легітимності. Такими є найважливіші питання, які пов’язані з проблемою політичної влади, її структурою, основними елементами, їхньої щодо відношення панування.