Нормативно-правовое регулирование охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на объектах железнодорожного транспорта

В отечественном праве нет отрасли, которая бы в полном объеме регулировала общественные отношения, связанные с деятельностью органов внутренних дел и иных субъектов по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности на железнодорожном транспорте. Законы и подзаконные нормативные акты в этой сфере рассредоточены в: различных отраслях права, таких как конституционное, административное, гражданское, уголовное, уголовно-процессуальное и другие[4].

Вопросы законодательного обеспечения деятельности по поддержанию общественного порядка и безопасности на железнодорожном транспорте сегодня разрешаются путем подготовки, принятия и использования в юридической практике системы взаимосвязанных отраслевых законодательных актов, регулирующих общественные отношения преимущественно в административно-политической и экономической сферах. Специфика этого процесса определяется своеобразием предмета правового регулирования и настоятельной необходимостью централизованного управления указанной деятельностью со стороны федеральных органов исполнительной власти[5].

Органы исполнительной власти Российской Федерации постоянно проводят целенаправленную активную работу по совершенствованию нормативно-правового обеспечения в данной сфере. Правовое регулирование здесь осуществляется посредством подготовки, издания и применения органами исполнительной власти Российской Федерации системы взаимосвязанных нормативно-правовых актов, которая обеспечивает эффективное выполнение задач по реализации указанных общественных отношений. Эти нормативные акты представляют собой относительно самостоятельную и динамичную совокупность юридических норм, детально, во исполнение закона регламентирующую вопросы обеспечения общественного порядка и безопасности на железнодорожном транспорте.

Вопросы охраны общественного порядка на объектах железнодорожного транспорта находят свое отражение во многих нормативных правовых актах, регулирующих как деятельность полиции, так и работу субъектов транспортной инфраструктуры. Так, в соответствии с Федеральным законом «О полиции»[6] полиция обязана обеспечивать безопасность граждан и общественный порядок на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах, морских и речных портах. Для исполнения указанных обязанностей полиции предоставлено право принимать участие в досмотре пассажиров, их ручной клади и багажа на железнодорожном, водном или воздушном транспорте, метрополитене либо осуществлять такой досмотр самостоятельно в целях изъятия вещей и предметов, запрещенных для перевозки транспортными средствами.

Правовой основой для проведения такого досмотра на объектах транспорта является законодательство в области обеспечения транспортной безопасности, и прежде всего Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности»[7]. Законом определено, что обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Основными задачами обеспечения транспортной безопасности являются:

- нормативно-правовое регулирование в области обеспечения транспортной безопасности;

- определение угроз совершения актов незаконного вмешательства;

- оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;

- категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;

- разработка и реализация требований по обеспечению транспортной безопасности;

- разработка и реализация мер по обеспечению транспортной безопасности;

- подготовка специалистов в области обеспечения транспортной безопасности;

- осуществление федерального государственного контроля (надзора) в области обеспечения транспортной безопасности;

- информационное, материально-техническое и научно-техническое обеспечение транспортной безопасности.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере обеспечения транспортной безопасности, в соответствии с Положением о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 395, определен Минтранс России[8].

Совместным приказом Минтранса России, ФСБ России, МВД России от 5 марта 2010 г. № 52/112/134 утвержден Перечень потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств[9]. К таким угрозам относятся:

- угроза захвата – возможность захвата объектов транспортной инфраструктуры (ОТИ) и/или транспортных средств (ТС), установления над ними контроля силой, или угрозой применения силы, или путем любой другой формы запугивания;

- угроза взрыва – возможность разрушения ОТИ и/или ТС или нанесения им и/или их грузу, здоровью персонала, пассажирам и другим лицам повреждений путем взрыва (обстрела);

- угроза размещения или попытки размещения на ОТИ и/или ТС взрывных устройств (взрывчатых веществ) – возможность размещения или совершения действий в целях размещения каким бы то ни было способом на ОТИ и/или ТС взрывных устройств (взрывчатых веществ), которые могут разрушить ОТИ и/или ТС, нанести им и/или их грузу повреждения;

- угроза поражения опасными веществами – возможность загрязнения ОТИ и/или ТС или их критических элементов опасными химическими, радиоактивными или биологическими агентами, угрожающими жизни или здоровью персонала, пассажиров и других лип;

- угроза захвата критического элемента ОТИ и/или ТС – возможность захвата критического элемента ОТИ и/или ТС, установления над ним контроля силой, или угрозой применения силы, или путем любой другой формы запугивания;

- угроза взрыва критического элемента ОТИ и/или ТС – возможность разрушения критического элемента ОТИ и/или ТС или нанесения ему повреждения путем взрыва (обстрела), создающего угрозу функционированию ОТИ и/или ТС, жизни или здоровью персонала, пассажиров и других лиц;

- угроза размещения или попытки размещения на критическом элементе ОТИ и/или ТС взрывных устройств (взрывчатых веществ) – возможность размещения или совершения действий в целях размещения каким бы то ни было способом на критическом элементе ОТИ и/или ТС взрывных устройств (взрывчатых веществ), которые могут разрушить критический элемент ОТИ и/или ТС или нанести ему повреждения, угрожающие безопасному функционированию ОТИ и/или ТС, жизни или здоровью персонала, пассажиров и других лиц;

- угроза блокирования – возможность создания препятствия, делающего невозможным движение ТС или ограничивающего функционирование ОТИ, угрожающего жизни или здоровью персонала, пассажиров и других лиц;

- угроза хищения – возможность совершения хищения элементов ОТИ и/или ТС, которое может привести их в негодное для эксплуатации состояние, угрожающее жизни или здоровью персонала, пассажиров и других лиц.

В соответствии с указанными нормативными правовыми актами объекту железнодорожного транспорта Федеральным агентством железнодорожного транспорта должна быть присвоена одна из четырех категорий. Получив категорию на объект, субъект транспортной инфраструктуры должен обеспечить выполнение требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Для этого субъект транспортной инфраструктуры нанимает специализированную организацию в области обеспечения транспортной безопасности, которая проводит оценку уязвимости соответствующего объекта транспортной инфраструктуры. Результаты ее проведения утверждаются Федеральным агентством железнодорожного транспорта.

Федеральным законом «О транспортной безопасности» предусмотрена возможность проведения оценки уязвимости организациями и подразделениями ФСБ России и МВД России.

На основании результатов проведенной оценки уязвимости субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры железнодорожного транспорта. Указанные планы предусматривают систему мер по обеспечению транспортной безопасности. Планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры железнодорожного транспорта утверждаются в порядке, предусмотренном приказом Минтранса России от 6 марта 2013 г. № 74 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства железнодорожного транспорта предоставления государственной услуги по утверждению планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в установленной сфере деятельности»[10].

Сведения, содержащиеся в планах обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, являются информацией ограниченного доступа.

Реализация планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств осуществляется субъектами транспортной инфраструктуры, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, – субъектами транспортной инфраструктуры совместно с органами государственной власти или органами местного самоуправления либо исключительно органами государственной власти.

Важное значение имеет Указ Президента РФ от 14 июня 2012 г. №851 «О порядке установления уровней террористической опасности, предусматривающих принятие дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства»[11]. В соответствии с этим Указом в целях своевременного информирования населения о возникновении угрозы террористического акта и организации деятельности по противодействию его совершению могут устанавливаться уровни террористической опасности на отдельных участках территории Российской Федерации (объектах).

Некоторые вопросы организации охраны объектов железнодорожного транспорта охватываются также нормами Федерального закона от 12 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»[12], в соответствии с которым железнодорожный транспорт в Российской Федерации является составной частью единой транспортной системы Российской Федерации. Железнодорожный транспорт в Российской Федерации во взаимодействии с организациями других видов транспорта призван своевременно и качественно обеспечивать потребности физических лиц, юридических лиц и государства в перевозках железнодорожным транспортом, способствовать созданию условий для развития экономики и обеспечения единства экономического пространства на территории РФ.

Совместным приказом МВД России и Минтранса России утверждена Инструкция по организации работы нарядов полиции ОВД на транспорте и работников локомотивных и поездных бригад по обеспечению правопорядка в поездах дальнего следования и пригородного сообщения[13]. В соответствии с этой инструкцией сопровождение пассажирских поездов нарядами полиции ОВДТ осуществляется в целях охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, предупреждения, выявления и пресечения преступлений и административных правонарушений, обеспечения безопасных условий для проезда пассажиров и деятельности работников локомотивных и поездных бригад.

Таким образом, в целом анализ нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность ОВД на железнодорожном транспорте, показывает, что обеспечение общественного порядка и общественной безопасности на транспорте осуществляется в сложных специфических условиях деятельности транспортной отрасли. Указанная специфика деятельности ОВДТ нашла свое отражение и в организационном построении ОВДТ.

§ 3. Организационные основы обеспечения общественного порядка и общественной безопасности на железнодорожном транспорте

Органы внутренних дел на транспорте являются специфическим звеном в общегосударственной системе обеспечения общественного порядка, личной и общественной безопасности, задачи которых в рассматриваемой сфере во многом определяются особенностями функционирования производственно-технического комплекса федерального железнодорожного транспорта Они сосредоточены главным образом на защите жизни, здоровья, законных прав и интересов участников перевозочного процесса от противоправных посягательств, деятельности по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, организации и осуществлении иных мероприятий, направленных на укрепление общественного порядка и безопасности на объектах транспортного комплекса страны, отнесенных к компетенции органов внутренних дел[14].

Специфические условия работы транспортной системы страны накладывают неизгладимый отпечаток на процесс обеспечения общественного порядка и безопасности в указанной сфере. Специалисты считают, что к таким условиям (факторам) относятся:

- значительная протяженность участков оперативного обслуживания;

- объективно обусловленное распределение транспортно-экономических связей (грузопотоков и пассажиров);

- сосредоточенность на сравнительно небольших территориях большого количества материальных ценностей и лиц, занятых или причастных к транспортному процессу;

- сезонность работы транспорта;

- быстрота перемещения грузов;

- непрерывность, цикличность и взаимосвязанность производственного процесса;

- специфичность обработки пассажирских операций, грузов и сопроводительной документации;

- строгий режим работы и особая государственная дисциплина.

Железная дорога является единым, круглосуточно функционирующим механизмом, обеспечивающим потребности населения и экономики Российской Федерации в перевозках и связанных с ними услугах, который, выполняя свое социальное назначение, должен функционировать бесперебойно Данное обстоятельство обусловливает особое внимание органов исполнительной власти к совершенствованию организационных основ обеспечения общественного порядка и безопасности на объектах железнодорожного транспорта[15].

Правовое положение системы ОВД на транспорте должно позволять оперативно решать вопросы охраны общественного порядка в пределах зоны оперативного обслуживания, разрабатывать и осуществлять совместно с субъектами транспортной инфраструктуры мероприятия по профилактике, предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений.

Возглавляет систему ОВД на транспорте Главное управление на транспорте МВД России, которое в соответствии с Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 входит в структуру центрального аппарата МВД.

В соответствии с Положением о Главном управлении на транспорте МВД России, утвержденным приказом МВД России от 16 июня 2011 г. №680 «Об утверждении Положения о Главном управлении на транспорте Министерства внутренних дел Российской Федерации», Главное управление на транспорте МВД России (ГУТ МВД России) является самостоятельным структурным подразделением центрального аппарата МВД России, осуществляющим в пределах своей компетенции функции министерства по выработке и реализации государственной политики, а также нормативно-правовому регулированию в области обеспечения правопорядка на объектах железнодорожного, водного и воздушного транспорта.

Главное управление выполняет функции головного подразделения министерства по организации деятельности ОВД на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, координации в установленном порядке деятельности органов, организаций и подразделений системы МВД России по обеспечению безопасности населения на транспорте (за исключением автомобильного)[16].

Структура и штатное расписание Главного управления утверждаются министром внутренних дел Российской Федерации по представлению заместителя министра внутренних дел Российской Федерации, координирующего и контролирующего деятельность Главного управления.

Управление на транспорте по федеральным округам. На окружном уровне в соответствии с Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. №248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»[17] территориальными органами МВД России на транспорте являются управления на транспорте МВД России.

Линейные управления МВД России на транспорте. Территориальными органами на транспорте на межрегиональном уровне являются линейные управления МВД РФ на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, которые, как правило, подчиняются УТ по ФО. Исключение составляют Восточно-Сибирское линейное управление МВД России на транспорте и Забайкальское линейное управление МВД России на транспорте, положения о которых утверждены приказами МВД России от 1 июля 2011 г. № 778 и № 779 соответственно. Указанные линейные управления в силу особенности их деятельности и территориального расположения, так же как и УТ по ФО, подчинены непосредственно МВД России.

Территориальных органов МВД России на транспорте на региональном уровне Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» не предусмотрено.

На районном уровне территориальными органами МВД России являются линейные отделы, отделения МВД на железнодорожном, водном и воздушном транспорте.

Типовое положение о линейном отделе МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте утверждено приказом МВД России от 15 июня 2011 г. №636 «Об утверждении Типового положения о линейном отделе Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте»[18].

Разграничение зон оперативного обслуживания ОВД на железнодорожном транспорте и других территориальных ОВД осуществляется в соответствии с приказом МВД России от 10 июля 2008 г. № 598 «Об организации взаимодействия между органами внутренних дел на транспорте и МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, органами внутренних дел в закрытых административно- территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах и разграничении объектов оперативного обслуживания».

К объектам, обслуживаемым ОВД на железнодорожном транспорте, в соответствии с приказом МВД России от 10 июля 2008 г. № 598 относятся следующие.

1. Пассажирские комплексы – станции в пределах их границ со всеми находящимися на них объектами ОАО «Российские железные дороги», вокзалы, пассажирские платформы, пассажирские технические станции, парки отстоя поездов дальнего следования и пригородных составов, пассажирские, локомотивные, вагонные ремонтные предприятия при условии их нахождения непосредственно в технических парках, депо, перегоны (в пределах верхнего строения железнодорожного пути), остановочные пункты (в пределах посадочных платформ), платформы (перроны), пешеходные мосты, служащие для прохода пассажиров на перроны и платформы, пешеходные тоннели, служащие для прохода пассажиров на платформы и перроны, железнодорожный подвижной состав, находящийся на участках оперативного обслуживания ОВДТ.

При этом границами станции являются входные и выходные светофоры и территория, ограниченная внешним ограждением. При отсутствии внешнего ограждения границей считается внешняя обочина железнодорожного полотна.

Верхнее строение железнодорожного пути – часть железнодорожного пути, включающая в себя рельсы, рельсовые скрепления и подрельсовое основание (шпалы).

2. Железнодорожные подъездные пути общего пользования от стрелки примыкания до откидного бруса или до знака «Граница подъездного пути».

3. Объекты, обеспечивающие безопасность следования подвижного железнодорожного состава. К таким объектам относятся светофоры, релейные шкафы, средства сигнализации и связи, блокировки, а также энергоснабжения.

4. Грузовые станции и дворы, контейнерные площадки (пункты) в пределах их ограждения. На грузовых станциях и дворах при отсутствии внешнего ограждения границей станции следует считать периметр складирования грузов и размещения контейнеров.

5. Станционные прирельсовые склады, сортировочные рампы, пакгаузы, ангары, другие складские помещения грузового хозяйства ОАО «РЖД», находящиеся в границах станций.

6. К объектам железнодорожного транспорта, обслуживаемым по линии борьбы с экономическими преступлениями, относятся предприятия, учреждения и организации железнодорожного транспорта Министерства транспорта Российской Федерации, ОАО «РЖД», а также другие организации независимо от их места нахождения, формы собственности и ведомственной подчиненности, занятые в сфере обеспечения железнодорожной, воздушной, речной, морской деятельности и транспортного строительства на основе договорных отношений, предприятия промышленного железнодорожного транспорта, иные объекты ОАО «РЖД», а также строящиеся объекты железнодорожного транспортного комплекса[19].

При этом к иным объектам ОАО «РЖД» относятся: библиотеки, амбулатории, поликлиники, медицинские пункты, аптеки, клинические больницы, дома культуры, клубы, детские учреждения, школы и другие культурно-бытовые учреждения.

Организационные основы деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественного порядка и безопасности на железнодорожном транспорте представляют собой практическую реализацию органами исполнительной власти Российской Федерации комплекса мероприятий правового, организационно-управленческого, материально-технического и морально-психологического характера, направленных на создание и функционирование оптимальной структуры ОВД на транспорте на участках оперативного обслуживания, подбор, обучение, воспитание и расстановку квалифицированных кадров, осуществляющих задачи по поддержанию правопорядка на транспорте[20].

Анализ литературы и сложившейся практики свидетельствует о том, что организационные и организационно-правовые формы обеспечения правопорядка на объектах железнодорожного транспорта во многом аналогичны формам, применяемым в деятельности территориальных ОВД. В то же время они имеют определенную специфику. Например, наиболее распространенными формами осуществления транспортной полицией административной деятельности являются патрульно-постовые наряды, посадочные группы, оперативно-поисковые группы, совместные специализированные группы транспортной полиции и ведомственной охраны, оперативные заслоны, наряды сопровождения поездов, специальные операции и оперативно-профилактические мероприятия (рейды).

На станциях, вокзалах, посадочных платформах назначаются патрули, посты транспортной полиции, посадочные и оперативно-поисковые группы. В помещениях вокзалов обычно выставляются посты, где постовому полицейскомуу определяется конкретное место несения службы с учетом наиболее удобного ведения наблюдения за гражданами. Эта форма обеспечивает достаточно оперативное реагирование на правонарушения. В настоящее время получает все большее распространение оборудование в залах ожидания, кассовых залах и других местах, требующих постоянного присутствия сотрудника полиции, стационарных постов, оснащенных телефонной связью и ПЭВМ с доступом к необходимым базам данных. В частности, активно используется программно-технический комплекс «Розыск-Магистраль», в том числе переносные изделия ПТК «Терминал» по выявлению в пассажиропотоке лиц, находящихся в розыске и представляющих оперативный интерес[21].

В зависимости от интенсивности пассажиропотока на платформах могут быть выставлены посты для контроля за посадкой и высадкой пассажиров. На направлениях массового передвижения пассажиров и объектах транспорта большой протяженности назначаются патрули.

Посадочные группы создаются с целью предупреждения проникновения на объекты железнодорожного транспорта потенциальных правонарушителей; обеспечения порядка и безопасности на перронах, платформах, при посадке и высадке пассажиров из поездов; выявления и удаления с объектов транспорта пьяных, хулиганов, бродяг, попрошаек. Такие группы формируются на крупных станциях из числа работников полиции, железнодорожного транспорта и общественности. Количественный состав посадочных групп определяется в зависимости от потока пассажиров, категории вокзала и размеров посадочных платформ, планировки пассажирских станций, а также интенсивности движения поездов на данном участке.

В настоящее время на сети железных дорог России организована работа 768 посадочных групп, состоящих из сотрудников транспортной полиции и работников транспорта[22].

Комплексный подход к формированию организационных основ обеспечения общественного порядка и безопасности на железнодорожном транспорте предполагает своевременное реагирование служб и подразделений органов внутренних дел на изменения оперативной обстановки на участках обслуживания, основанное на высокой мобильности и слаженности действий территориальных ОВД, подразделений ОВДТ и иных правоохранительных органов.