Необходимость гармонизации российского законодательства в сфере менеджмента отходов с нормами международного права

Необходимость интенсификации процесса гармонизации российского природоохранного законодательства с нормами международного права, включая обращение с отходами, связана с реализацией реформы технического регулирования, вступлением России во Всемирную Торговую Организацию (ВТО), перспективой вступления в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), а также деятельностью по формированию общего европейского экономического пространства с учетом положений «Дорожной карты», утвержденной 10 мая 2005 года в Москве Президентом Российской Федерации В.В. Путиным и руководителями Европейского союза (ЕС).

Кроме того, Россия подписала ряд международных конвенций и соглашений, в соответствии с которыми обязана снижать и предотвращать загрязнения окружающей среды, включая образование отходов. В частности, к этим международным документам относятся:

- Рамочная конвенция ООН от 09.05.1992 [34];

- Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата от 16.02.2005 [35];

- Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния от 13.11.1979 [36];

- Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря от 22.03.1974 [37];

- Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий от 17.03.1992 [38];

- Конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением от 22.03.1989 [39];

- Конвенция об охране озонового слоя от 22.03.1985 [40];

- Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер от 17.03.1992 [41].

Здесь также следует обратить внимание на то, что 28-30 апреля 2005 г. в Токио на уровне представителей заинтересованных министерств и ведомств в рамках «Группы восьми» состоялась международная конференция по проблемам комплексного использования отходов. Конференция проводилась по инициативе Правительства Японии с целью начала реализации «Инициативы 3R» по обращению с отходами (Reduce - сокращение, Reuse - повторное использование, Recycle - использование в качестве вторичных ресурсов), выдвинутой Правительством Японии и поддержанную на саммите «Группы восьми» в 2004 году. Россия была представлена делегацией, возглавляемой руководителем Федерального агентства по науке и инновациям С.Н.Мазуренко. России, как председателю «Группы восьми» с 2006 года, необходимо обеспечить реализацию «Инициативы 3R» в области обращения с отходами в первую очередь в своей стране. В конференции приняли участие представители четырех международных организаций (United Nations Environment Program (UNEP/ЮНЕП), ОЭСР, Секретариата Базельской конвенции и Лиги Арабских Государств) и двадцати стран (Бразилии, Канады, Китая, Франции, Германии, Индонезии, Италии, Японии, Малайзии, Мексики, Филиппин, Республики Корея, России, Сингапура, Южной Африки, Таиланда, Великобритании, Соединенных Штатов, Вьетнама и Европейской Комиссии). Здесь необходимо отметить, что во всех странах, за исключением России, природоохранные органы уже проводят работу по реализации «Инициативы 3R».

Гармонизация российского природоохранного законодательства с нормами международного права должна проходить с учетом развития международного экологического права, в частности, европейского права.

В законодательстве ЕС принято несколько форм правовых документов, основными из которых являются регламент, директива и решение, специфика которых описана в Статье 189 Договора об учреждении Европейского экономического сообщества»:

«Для выполнения своих задач и в соответствии с положениями настоящего Договора Совет и Комиссия принимают регламенты, директивы и решения, дают рекомендации и заключения. Регламент предназначен для общего применения. Он является обязательным во всех своих частях и подлежит прямому применению во всех государствах-членах. Директива обязательна для каждого государства-члена, которому она адресована, в отношении ожидаемого результата, но сохраняет за национальными властями свободу выбора форм и методов действий. Решение является обязательным во всех своих частях для тех, кому оно адресовано. Рекомендации и заключения не являются обязательными».

Большинство нормативно-правовых документов экологического права имеют форму регламентов или директив. Выделим основные различия между регламентами и директивами. Регламенты являются документами прямого действия, то есть они становятся законами государств-членов с момента их принятия. Суды в государствах-членах опираются на регламенты как на национальные законы (фактически регламенты имеют большую юридическую силу, чем национальные законы, и в случае конфликта отменяют действие последних). Директивы также являются обязательными, однако они начинают действовать, только когда становятся частью национального законодательства. Соответственно, директивы содержат указание на период времени, в течение которого они должны быть воплощены в национальном законодательстве государств - членов - 12 месяцев, 2 года или дольше.

Как директивы, так и регламенты могут быть приняты Советом, Советом и Европейским Парламентом совместно или Комиссией (если ей даются такие полномочия).

В настоящее время в ЕС имеются директивы в следующих областях, имеющих отношение к окружающей среде:

- Информация об окружающей среде;

- Ответственность за окружающую среду;

В области отходов основополагающими для ЕС являются следующие Директивы, все из которых уже воплощены в национальном законодательстве государств-членов ЕС (перечисление Директив приводится по мере их принятия): - Директива 75/439/ЕЭС Совета «Об устранении отработавших масел» от 16.06.1975 [42];

- Директива 75/442/ЕЭС Совета «Об отходах» от 15.07.1975 [43];

- Директива 84/631/ЕЭС Совета «О надзоре и контроле в Сообществе трансграничного перемещения опасных отходов» от 06.12.1984 [44];

- Директива Совета «Об упаковке для жидких пищевых продуктов» от 27.06.1985 [45];

- Директива 89/369/ЕЭС Совета «О предотвращении загрязнения атмосферного воздуха вследствие эксплуатации новых установок для сжигания бытовых отходов в качестве топлива» от 08.06.1989 [46];

- Директива 89/429/ЕЭС Совета «Об уменьшении загрязнения атмосферного воздуха вследствие эксплуатации действующих установок для сжигания бытовых отходов в качестве топлива» от 21.06.1989 [47];

- Директива 91/157/ЕЭС Совета «Об аккумуляторах, содержащих опасные вещества» от 18.03.1991 [48];

- Директива 91/689/ЕЭС Совета «Об опасных отходах» от 12.12.1991 [49];

- Директива 91/692/ ЕЭС Совета «Об унификации и целесообразном оформлении отчетов о выполнении требований директив в области защиты окружающей среды» от 23.12.1991 [50];

- Директива 94/62/ЕС Совета и Европейского парламента «Об упаковке и упаковочных отходах» от 20.12.1994 [51];

- Директива 94/67/ЕС Совета «О сжигании опасных отходов» от 16.12.1994 [52];

- Директива 1999/31/ЕС Совета «О полигонах для захоронения отходов» от 26.04.1999 [53];

- Директива 2000/53/ЕС Европейского Парламента и Совета «Об отработавших транспортных средствах» от 18.12.2000 [54];

- Директива 2000/76/ЕС Европейского Парламента и Совета «О сжигании отходов» от 04.12.2000 [55];

- Директива 2002/96/ЕС «Об отходах электротехнического и электронного оборудования» от 27.01.2003 [56].

Европейское экологическое право, по сути, начало свое развитие в 1975 году, взяв за основу немецкое экологическое право, развитие которого началось в 1970 году. В настоящее время в Германии процессы предотвращения, утилизации и устранения отходов регулируются законом «Об экономике замкнутого цикла и отходах». Цель этого закона содействовать ресурсосберегающему кругообороту материалов в экономике, а также обеспечить методы устранения отходов, оптимально учитывающие интересы окружающей среды. Если невозможно обойтись без отходов или нельзя применить их для изготовления новых веществ или для получения энергии, то они должны быть навсегда исключены из кругооборота веществ и должны быть так устранены, как правило, в самой Германии, чтобы не было причинено вреда всеобщему благополучию. Юридически отходы определяются как движимые предметы, которые попадают в одну из установленных законом групп отходов, и от которых собственник избавляется, намерен избавиться или должен избавиться. Среди прочего, закон содержит положения относительно ответственности за продукт " от колыбели до могилы", относительно порядка и планирования устранения отходов, относительно допуска установок по ликвидации отходов, относительно обязанности получения разрешения для сбора и транспортирования отходов, а также относительно контроля.

В ЕС высокие уровни использования отходов в качестве вторичных ресурсов (как материальных, так и энергетических) достигнуты благодаря тому, что в государствах-членах ЕС в соответствии с законами и регламентами, принятыми на основе директив ЕС:

- реализуется принцип ответственности производителей за сбор и переработку некоторых видов продукции после ее использования;

- установлены нормативы платежей за использование упаковки;

- практикуется государственное нормирование уровня переработки отдельных видов отходов, разработка для этих целей национальных планов и программ обращения с отходами, а также развития рынка вторичных ресурсов; предусматриваются государственные субсидии на реализацию мероприятий в этой области;

- получила распространение практика предоставления предприятиям по сбору и переработке отходов налоговых льгот, льготных кредитов и льготных транспортных тарифов [57].