Функциональные обязанности субъектов, ответственных за охрану окружающей среды

Закон РФ «Об охране окружающей среды» предусматривает обязательность изучения основ экологических знаний во всех учебных заведениях. Лица, не обладающие необходимой экологической подготовкой, не должны допускаться к выполнению работы, требующей соответствующих экологических знаний.

Однако нормы Закона не действуют автоматически. Они нуждаются в применении через минимум государственных органов управления и контроля, органов прокуратуры и суда, арбитражного суда, общественных организаций и объединений. Вышеуказанные государственные органы должны образовать нравственную основу для поведения граждан и применять санкции за экологические преступления.

Организационная структура системы обеспечения экологической безопасности РФ (рисунок 2).

Рис. 2 Структура системы обеспечения экологической безопасности

Ответственность за экологические правонарушения предусматривает выполнение трех основных функций:

ü стимулирующую: соблюдение норм права, выполнение эколого-правовых предписаний;

ü компенсационную: направленную на воздействие потерь в природной среде и восстановление здоровья человека;

ü превентивную: обеспечивающую предупреждение новых правонарушений.

Основанием возложения эколого-правовой ответственности служит экологическое правонарушение. Закон РФ «Об охране окружающей среды» дает определение экологического правонарушения, подчеркивая в нем три основных элемента: виновность, противоправность, наличие вреда.

Субъектами экологического правонарушения могут быть как физические, так и юридические лица, иностранные организации и граждане независимо от форм собственности и подчиненности.

Существуют три наиболее распространенных классификации эколого-правовой ответственности:

ü по видам природных объектов, охраняемых законом;

ü по способам причинения вреда (загрязнение, истощение, порча, повреждение, уничтожение);

ü по применяемым санкциям законодатель вводит дополнительный критерий – субъект ответственности.

Вышеперечисленные виды ответственности могут быть применены как к физическим, так и к юридическим лицам. Однако, некоторые виды ответственности может нести только юридическое лицо – возмещение вреда, причиненное работником во время исполнения им своих служебных обязанностей. Некоторые виды ответственности могут применяться одновременно, например дисциплинарная ответственность плюс возмещение причиненного вреда. Другие же – только на альтернативной основе. Это относится к уголовной и административной ответственности.

В законе РФ «Об охране окружающей среды» определено: подвергаются штрафу, налагаемому в административном порядке, должностные лица, граждане, юридические лица виновные в совершении экологических правонарушений:

ü граждане – от однократного до десятикратного размера;

ü должностные лица – от двухсот до пятисоткратного размера минимальной заработной платы, установленной в РФ;

ü юридические лица – от 50000 до 500000 рублей.

Выполнением природоохранительных мероприятий непосредственно в воинской части руководит заместитель командира части по тылу.

Начальник штаба организует доведение до должностных лиц воинской части руководящих документов по вопросам охраны природы.

Командиры подразделений и начальники служб систематически в плановом порядке контролируют соблюдение требований по охране окружающей природной среды в подчиненных им подразделениях и службах, обращая особое внимание на сокращение объема образующихся отходов, на состояние мест для их сбора и уничтожения, проводят занятия с личным составом по вопросам охраны природы. В том числе на начальников служб части возлагается обеспечение рабочих мест инструкциями по сокращению и ликвидации загрязняющих отходов, а на командиров подразделений - поддержание всей техники в состоянии, исключающем загрязнение природной среды эксплуатационными отходами и потерями загрязняющих веществ [29].

Большой объем работ по охране природной среды выполняет квартирно-эксплуатационная служба. Она осуществляет эксплуатацию канализационных и очистных сооружений, озеленение военных городков и следит за состоянием лесонасаждений.

Надзор и контроль за проведением санитарно-гигиенических мероприятий, направленных на предупреждение и ликвидацию загрязнения атмосферного воздуха водоемов и почвы, организует начальник медицинской службы воинской части. Он устанавливает места и периодичность отбора проб воздуха воды и почвы, организует отбор проб и их анализ на содержание загрязняющих веществ систематически проверяет соблюдение норм и правил охраны окружающей природной среды от загрязнения на объектах и в подразделениях воинской части. Начальник медицинской службы осуществляет надзор за работой систем канализации и очистных сооружений, включая лабораторный анализ сточных вод на очистных сооружениях. Проверяет порядок сбора, удаления и складирования (утилизации) бытового мусора и твердых отходов; контролирует выполнение мероприятий по предупреждению загрязнения почвы и водоемов горючим, смазочными материалами и другими веществами в местах их хранения на пунктах обслуживания и ремонта техники. В случае загрязнения атмосферного воздуха, водоемов и почвы начальник медицинской службы обязан требовать устранения выявленных недостатков и нарушений.

ГЛАВА 2. ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ АУДИТ

2.1. Экологическй аудит: основные понятия, цели, задачи

Интересы защиты окружающей среды и обеспечение экологической безопасности человека требуют разработки и внедрения системы экологического аудита (ЭА).

В промышленно развитых странах, по свидетельству результатов природоохранной деятельности конца XX-века, такой вид аудита является одним из наиболее эффективных инструментов управления воздействия на окружающую среду хозяйствующих субъектов. В настоящее время действующие производственные объекты подвергаются плановому экологическому контролю со стороны специально уполномоченных государственных органов.

Оценка субъектами хозяйствования экологических аспектов, связанных со своей деятельностью, стало активно использоваться в странах Европы и США вначале 70-х гг.

В США, в связи с высокими показателями экологических аварий и катастроф и после принятия федерального закона США “О Национальной политике в области окружающей среды”, процесс активизировался, и предприятия стали привлекаться к юридической ответственности за нанесённый ущерб окружающей среде. Процедуры проведения данных оценок по внешним признакам и форме проведения напоминали финансовый аудит и поэтому получили название экологического аудита.

В 80-х гг. ЭА получил широкое распространение и вошёл в практики в промышленно развитых странах (Великобритания, Нидерланды, Швеция и др.). В середине 80-х гг. Международная торговая палата начала использовать ЭА в качестве метода внутреннего административного управления для усиления контроля за производственной деятельностью компаний и оценкой её нормам экологического законодательства. В этот период область применения ЭА расширяется, и выделяются специализированные виды ЭА:

– по минимизации отходов;

– по оценке риска, связанно с производственной деятельностью;

– по совершенствованию контроля источников загрязнения;

– по приобретению или передаче собственности.

Экологический аудит официально возник в странах Европейского сообщества «Руководство по экологическому менеджменту и экологическому аудиту» - EMAS (Environment Management and Audit Scheme) руководство № 183/93 от 29 июня 1993г.

В международной практике экологический аудит реализован в практический механизм деятельности, основанной на законодательной и нормативно-методической базе, имеет развитую организационную инфраструктуру и оснащен квалифицированными кадрами экоаудиторов. Процедура экологического аудита направлена на повышение эффективности экологической политики компаний и/или промышленных предприятий.

Международной организацией стандартизации принят «Проект международного стандарта 150/DIS 1410», который содержит основные указания по экологическому аудиту. До его утверждения, в качестве аналога используется Стандарт Европейского Банка Реконструкции и Развития, которым разработан Протокол экологического аудита для промышленных предприятий общего типа, Стандартный формат аудиторского отчета, рабочее руководство для аудиторов по вопросам окружающей среды, здоровья населения и экологической безопасности. Характерной особенностью этих стандартов является их комплексная направленность на оценку состояния окружающей среды, охраны труда и здоровья работников предприятия, которые предусматриваются в инвестиционном проекте развития.

Согласно определению Европейского стандарта экологический аудит - является независимым свидетельством в интересах производителя и государства уровня экологической эффективности управления предприятием и использования технологического оборудования с целью повышения конкурентоспособности продукции.

Нарастание общественного сознания в этих странах привело к специальному постановлению Европейского Союза (ЕС) – «Постановление об Экоаудите» (1993). Этот документ имеет силу закона для производственных предприятий, расположенных на территории государств Европейского Содружества.

Например, в рамках ЕС действует ряд экономических нормативов, невыполнение которых может явиться причиной значительных финансовых и других потерь для кредитных и страховых организаций.

К началу 90-х гг. ЭА стали активно использовать коммерческие банки в целях минимизации рисков неплатежей по ссудам заёмщиков и в процедурах выработки решений по финансированию компаний и фирм, проектов, которые могли оказывать значительное воздействие на окружающую среду.

В настоящее время крупные компании и банки при осуществлении масштабных и долгосрочных инвестиций, предоставлении кредита и других рисковых операций, связанных с расширением, модернизацией, приватизацией и другой реорганизации предприятий, проводят сами или требуют от своих партнёров по бизнесу проведения ЭА.

С введением экологического страхования, совершенствованием экологического механизма природопользования, лицензированием и т. п. сфера применения будет расширяться далее. Этому будет способствовать создание и пересмотр нормативной, правовой и методической баз проведения экологического аудита.

ЭА представляет собой инструмент управления, охватывающий систематическую, документированную, периодическую и объективную оценку того, насколько соответствует организационная система, управление окружающей среды и функционирования оборудования экологическим целям. Это предполагает усиление контроля за практической деятельностью в области охраны окружающей среды.

В отличие от таких процедур, как оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологическая экспертиза (ЭЭ), которые сориентированы на предотвращение негативных последствий хозяйственной деятельности на этапе её планирования. ЭА нацелен на выявление и оценку потенциального негативного воздействия на окружающую среду, здоровье населения и всех аспектов деятельности хозяйствующих субъектов и состояние природно-антропогенных объектов, совершаемого в момент проверки или в прошлом.

Практика проведения ЭА показывает, что процедура и содержание экологического аудирования имеют общие черты с ОВОС - в этих процедурах присутствуют элементы исследования и прогнозирования потенциальных воздействий на окружающую среду. Сходство ЭА с ЭЭ имеет место в части проверки документации и соответствия деятельности организаций природоохранным нормам и правилам. Различие заключается в том, что ЭА по своим результатам не имеет юридической силы и не является обязательным для исполнения и или предоставление в государственные органы, как результаты ОВОС и ЭЭ.

Если рассмотреть использование ЭА применительно к циклу инвестиционного проектирования, то можно отметить, что на этапе разработки предпроектной и проектной документации на новое строительство, на расширение объекта без его технического перевооружения, расширение объекта с техническим перевооружением, реконструкцию, консервацию, ликвидацию объекта. ЭА может использоваться при оценке воздействия на окружающую среду и государственной ЭЭ для анализа состояния окружающей среды и природных ресурсов, оценки финансового риска, определения прошлого экономического ущерба.

На этапе строительства объекта, ЭА целесообразно применять в качестве инструмента для оценки (анализа) соответствия проекту. ЭА применительно к хозяйствующему субъекту может использоваться в следующих случаях:

ü при проверке соблюдения природоохранного законодательства;

ü при оценке экологических и экономических последствий хозяйственной деятельности;

ü в целях снижения риска возникновения чрезвычайных ситуаций, связанных с загрязнением окружающей среды;

ü при оценке экологического ущерба и целях экологического страхования и в процессе смены собственника для определения ответственности за прошлый экологический ущерб;

ü при подтверждении данных, представленных в инициативной экологической отчетности организации;

ü при реализации процедуры объявления банкротства;

ü при проверке соблюдения лицензиатом установленных экологических требований, лицензионных соглашений;

ü при оценке финансовых рисков в условиях инвестирования проектов финансовыми структурами, акционирование, заключение договоров долгосрочной аренды и договоров страхования ответственности за причинение убытков, вызванных загрязнением окружающей среды в чрезвычайных ситуациях, а тех же рисков связанных с ответственностью за нарушение допустимого воздействия на окружающую среду;

ü при оценке воздействия на окружающую среду продукции производства на всех стадиях ее жизненного цикла;

ü при оценке эффективности функционирования систем управления окружающей средой.

Материалы (результаты) ЭА могут также служить основой для представления экологической отчетности в органы государственного контроля. Особое значение приобретает ЭА в связи с развитием предпринимательской деятельности и введения в хозяйственный оборот различных объектов недвижимости.

Аудит (в части значимости его результатов) дает следующие преимущества по отношению к обычному контролю:

ü достоверность;

ü независимость;

ü объективность;

ü однозначность;

ü повторяемость;

ü понятность.

В наиболее общем виде аудит - это процесс получения и оценки объективных данных в соответствующей профессиональной деятельности, устанавливающий уровень их соответствия определенным критериям, нормам и стандартам. Аудит в процессе своего развития превращается в большую взаимосвязанную систему контрольной деятельности.

Он разделяется на отрасли, подотрасли, направлениям в зависимости от полноты его деятельности. ЭА можно отнести к подотрасли аудита технологии и процесса производства.

Первоначально аудит использовали в сфере финансовой деятельности субъектов хозяйствования. Аудит (от английского audit - проверка, ревизия) - проверка аудиторской службой бухгалтерской (финансовой) отчетности и других документов финансово - хозяйственной деятельности компаний предприятий, учреждений, чтобы подтвердить их точность. Аудит проводится специальными аудиторскими фирмами (организациями) или аудиторами - предпринимателями. Основная задача аудита - защита интересов владельца, помощь субъектов хозяйствования в расчете налогов, повышения эффективности производственно - хозяйственной деятельности.

Впоследствии процедуры аудита стали широко использоваться для совершенствования и повышения эффективности деятельности субъектов хозяйствования по другим направлениям - аудит качества, энергетический аудит, экологический аудит и др.

По ряду принципов процедуры ЭА и финансового очень похожи.

Таблица 1.

Сравнительная характеристика финансового и экологического аудита

Существует много различных определений ЭА, которые приводятся в нормативно - правовых документах и в научной литературе.

В частности, по определению СТБ ИСО 14010 ЭА - это системный документированный процесс объективного получения и оценки, полученных аудитором сведений, определения соответствия установленных направлений деятельности по охране окружающей среды, событий, условий, систем управления или информации о них критериям аудита и предоставления результатов этого процесса.

Из определений, встречающихся в научно - технической литературе, наиболее точно отражают отличительные особенности этого вида деятельности такие, в которых ЭА определяется как:

ü исследование экологического состояния и статуса собственности (недвижимости) или деятельности с целью выявления прошлых или существующих проблем и потенциальных экологических рисков и несоответствий деятельности требованиям экологического законодательства, регламентирующий данный вид деятельности.

ü Квалифицированный независимый анализ, оценка, разработка соответствующих рекомендаций и предложений по результатам любой экологически значимой деятельности, проводимые небольшими группами специалистов в сжатые сроки.

В России правовая и нормативная база экологического аудита только начинает формироваться.

Закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года определяет экологический аудит, как независимая, объективная вневедомственная оценка соответствия деятельности хозяйствующих субъектов и состояния окружающей среды действующему природоохранному законодательству, нормативным и правовым актам, методическим и регламентирующим документам в области охраны окружающей среды и природопользования [29].

Безусловным достоинством Закона является введение экономического механизма охраны окружающей природной среды, который предполагает планирование и финансирование природоохранных мероприятий, установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов. А также установление нормативов платы и размеров платежей, возмещение в установленном порядке вреда, причинённого окружающей природной среде и здоровью человека.

Под ЭА понимается механизм, включающий в себя организационно-эконо­мические факторы защиты окружающей среды. Он позволяет выбрать опти­мальный вариант природоохранных сооружений, организовать информационно-аналитический контроль за состоянием и степенью эксплуатации природоохранной техники, дать экономическую оценку намечаемых технических и тех­нологических усовершенствований.

Экологический аудит как составляющий инструмент в системе управления предприятием имеет смысл и позволяет реально повысить эффективность природоохранной деятельности предприятия в том случае, когда субъект хозяйствования в этом заинтересован. Экологический аудит рассматривается в качестве нового подхода к организации природоохранной работы на уровне субъектов хозяйствования, подхода, который предполагает повышение их ответственности за экологические последствия своей деятельности.

Антропогенные воздействия на объекты природы обязательно должны быть ограничены определёнными рамками в целях обеспечения экологической безопасности, как самого человека, так и среды его обитания. Для этого, как на предприятиях, так и в отдельных государствах должна разрабатываться эффективная экологическая политика, главным помощником которой является экологический аудит.

Несколько приведенных определений ЭА подчеркивают отличительные особенности, с которыми связана его высокая эффективность, и эти особенности формулируются в следующих принципах экологического аудита:

ü Поддержка ЭА руководством или собственником объекта (субъекта), использования результатов (выводов) аудита для разработки корректирующих или предупредительных мероприятий;

ü Наличие процедур, обеспечивающих четкое и ясное изложение результатов ЭА в заключении;

ü Определенность целей, сроков, ресурсов и периодичности ЭА;

ü Объективность, компетентность аудиторов в своей сфере деятельности и специфике аудируемого объекта;

ü Независимость функций ЭА от администрации аудируемого субъекта, от любой третьей стороны, в том числе от государственных органов, поручивших аудитору проведение проверки;

ü Адекватность сбора и анализа информации и документирования результатов целям аудирования;

ü Наличие процедур, гарантирующих качество результатов ЭА и конфиденциальность информации;

ü Ответственность аудиторов за выводы по результатам проверки.

Соблюдение природоохранительного законодательства и нормативов качества окружающей природной среды невозможно без организации экологического контроля, который охватывал бы все ресурсы страны, их состояние, изменяющееся при хозяйственном воздействии, гарантировал бы соблюдение природоохранного законодательства и нормативов качества окружающей среды. Средствами экономического контроля ведётся проверка выполнения планов и мероприятий по охране природы, рациональному использованию ресурсов, оздоровлению окружающей среды. Эти задачи возложены на систему органов государственного, производственного и общественного контроля.

Охрану окружающей среды нельзя обеспечить лишь эпизодическими проверками, запретами, программами и рекомендациями. Выполнение научно обоснованных экологических программ и норм, предупреждение соответствующих правонарушений, допустим, на предприятии возможно только при постоянном соблюдении условий его экологической политики. В противном случае, для решения возникших проблем, и предупреждения последующих необходимо проведение экологического аудирования предприятия.

Целью экологического аудирования является оценка воздействия и прогнозирование экологических последствий деятельности хозяйствующего субъекта на окружающую среду, установление соответствия его деятельности требованиям действующего природоохранного законодательства, экологических нормативных актов, стандартов, правил, постановлений и предписаний государственных и природоохранных органов, определение основных направлений обеспечения экологической безопасности производства, повышения эффективности природоохранной деятельности.

Основные задачи экологического аудита заключаются в сборе достоверной информации о производственной деятельности объекта и формировании на ее основе выводов относительно реального экологического состояния объекта (отходоемкости производства, экологоемкости, ущербоемкости, экологической оценки оборудования и технологий, качества продукции).

Экологический аудит решает также и ряд функциональных задач, таких как корректировка; оперативный контроль и стратегия развития. Задачи корректировки определяют необходимость выдачи рекоменда­ций, направленных на устранение выявленных в процессе экологического аудита недостатков в работе предприятия.

Стратегические задачи экологического аудита лежат в сфере обоснования экологизированной стратегии развития предприятия (т.е. его экологической политики) в соответствии с планами развития на основании данных, полученных в процессе аудита [45].

Главным является то, что экологический аудит позволяет без дополнительных бюджетных затрат усилить управление охраной окружающей природной среды, повысить эффективность экологической политики. Поэтому государство должно быть заинтересовано в развитии экологического аудита и создании соответствующих правовых и нормативных основ для его функционирования.

Экологический аудит должен быть основан на экологическом учёте. Понятие экологического учета ещё не приобрело окончательного осмысления и логической завершенности в виде комплексно сформированной системы знаний в эко­номико-экологической теории и практике. Несомненно, он должен стать частью управленческого учёта, который как автономная экономическая категория воз­ник около 20 лет назад. В соответствии с новым подходом учёт должен объединять в себе процессы идентификации, измерения и коммуникации экономико-экологической информации, которые позволили бы пользователям принимать на её основе соответствующие управленческие решения. Таким образом, в рамках традиционной системы учёта выделяется сравнительно автономная подсистема информационной базы управления.

Обобщение результатов теоретических и аналитических исследований, проводимых экоаудиторами описывается в заключении по окончанию процедуры проведения экологического аудита.

Заключение содержит следующую информацию:

ü выводы о соответствии природоохранной и производственной деятельности законодательству и нормативным актам;

ü заключение о состоянии финансово-экономической отчетности, учета, своевременности и величине текущих экологических платежей, целенаправленности использования капитальных средств, выделенных на охрану окружающей среды;

ü оценку воздействия аудируемого предприятия на состояние среды, здоровье производственного персонала, экологию в регионе, данные о наличии и величине выбросов (сбросов) загрязняющих веществ, производство которых ограничено или запрещено международными обязательствами государства;

ü результаты анализа темпов роста производства продукции и количества выбросов и сбросов загрязняющих веществ, потребления энергетических и материальных ресурсов;

ü результаты сравнительного анализа основных показателей природоохранной и производственной деятельности аудируемого предприятия и подобных пред­приятий в России и других странах;

ü оценку потенциальной опасности аудируемого предприятия при возникнове­нии аварийной ситуации, эффективность разработанного плана работ по ликви­дации очагов аварии, наличие необходимых материально-технических средств;

ü заключение о профессиональной компетентности работников природоохранных служб предприятия, их обеспеченности современными техническими средствами контроля за соблюдением допустимых величин загрязнения;

ü информированность руководящего и производственного персонала о величине и характере загрязнения окружающей среды их предприятием, наличие матери­ального и морального стимулирования за снижение уровня загрязнения и энерго- и материалоемкости выпускаемой продукции.

Данная информация позволяет руководству предприятия принимать целесообразные меры по решению конкретных проблем (например, уменьшить количество или концентрацию загрязняющего ингредиента).

Экологический аудит предупреждает ситуацию, когда экологические проблемы волнуют лишь руководство компании, вынужденное на свой страх и риск скрывать негативные последствия производственной деятельности до предела, за которым их сокрытие станет невозможным, а устранение повлечет судебные разбирательства и санкции.

По данным Всемирного банка, возможное повышение стоимости проектов, свя­занное с проведением оценки воздействия на среду и последующим учетом эко­логических ограничений, окупается в среднем за 5-7 лет. Включение экологиче­ских факторов в процедуру принятия решений еще на стадии проектирования обходится в 3-4 раза дешевле последующей установки дополнительного очист­ного оборудования. А затраты на ликвидацию последствий от использования не­экологической технологии и оборудования оказываются в 30-35 раз выше расходов, которые потребовались бы экологически чистой технологии и применения экологически совершенного оборудования [45]. В этом случае цифры говорят сами за себя.

Экологический аудит, как объективное исследование комплексного влияния предприятия на состояние окружающей среды, поможет избежать дальнейшего усугубления эколого-экономического кризиса и определиться в методах и стратегиях при разработке экологической политики хозяйствующего субъекта. Также это позволит повысить производственную безопасность предприятия, а, следовательно, его инвестиционную привлекательность.

По определению Международной Торговой палаты аудита экологический аудит как механизм экологической политики включает систематическую, зарегистрированную, периодическую и объективную оценку того, как эффективно организованное управление и оборудование выполняют функцию защиты окружающей среды:

ü усиление управления и контроля над действиями, направленными на окружающую среду;

ü обложение налогом соответственно требованиям;

ü оценка деятельности компании, соответственно предъявляемым нормативам и требова­ниям.

Экологический аудит дает полную оценку того, как выполняются требования к состоянию окружающей природной среды зарегистрированным лицом.

Основные причины, по которым проводится экологический аудит, заключаются в следующем:

ü страхование (затраты на ликвидацию последствий загрязнения окружающей среды);

ü конкуренция на рынке (товары должны быть эколо­гически чистыми, это повышает их спрос на потребительском рынке, специальным экологическим ярлыком выделяются товары, прошедшие проверку и т. п.);

ü приобретение (затраты на приобретение земельного участка или предприятия могут оказаться завышенными; экспертиза состояния окружающей среды и загрязнения земельных участков приобретаемого объекта);

ü законодательство (необходимость разрешений работы с загрязняющими материалами).

Формирование рыночных отношений, появление разных форм собственности в производстве, обмене и потреблении необходимого для общества продукта вносит существенные изменения в систему управления микроэконо­микой и ее функции, в частности, финансово-хозяйственного контроля и экологического контроля.

В процессе проведения экологического аудирования ус­тановление и наказание виновных – далеко не главная цель. Гораздо важнее для руководства предприятий выявление узких мест во всех сферах деятельности объекта, оказывающих в той или иной степени негативное влияние на окружающую среду, и содействие в его уменьшении.