Глава 1.Характеристика государственного управления в сфере природоохранной деятельности

Понятие и содержание государственного управления в природоохранном праве

Управление - одна из основных категорий права, в том числе природоохранного права. Притом, что эта категория, особенно категория «государственное управление», в природоохранном праве является всеми используемой, одной из важнейших по потенциалу, стоящей в каких-то отношениях в одном ряду с категориями «право» и «законодательство», в современной науке она воспринимается совсем не однозначно.

Вопрос определенности выражения понятий в праве и их адекватного восприятия весьма актуален. Еще французский философ Декарт говорил: «Употребляйте правильно слова, и вы избавите мир от половины недоразумений».

Как пишет профессор И.Л. Бачило, «по проблемам управления, и государственного управления в том числе, существует огромная литература. Однако за последнее десятилетие сам термин «государственное управление» подвергся остракизму, и многое уже осмысленное в этой области не получило развития и адаптации к новым условиям». Исполнительная власть России. История и современность, проблемы и перспективы развития. М., 2004. С. 60.

Государственное управление определяется как «организованное воздействие государства на развитие процессов и отношений в обществе властно-правовыми методами. Различают государственное управление в широком и узком смысле. Государственное управление в широком смысле осуществляют все органы государственной власти; в узком смысле оно определяется как деятельность органов исполнительной власти. Применительно к этим двум аспектам государственного управления реализуются структурные, функциональные, институциональные механизмы организационного влияния на состояние и направления развития страны, состав и содержание которых определяются конституцией государства». Юридическая энциклопедия / Под общей ред. академика Б.Н. Топорнина. М.: Юристъ, 2007. С. 208. Соответственно в Российской Федерации государственное управление в широком смысле реализуется в процессе деятельности Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, органов судебной власти РФ, органов местного самоуправления (в пределах переданных им полномочий государственной власти). В узком смысле «государственное управление» рассматривают как деятельность органов исполнительной власти.

Вне правовой, и в частности эколого-правовой, науки имеется множество определений понятия управления. Так, под управлением в обществе понимается деятельность по организации поведения людей, путем воздействия на их волю и сознание. Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М.: Политиздат, 1977. С. 58 - 59. С точки зрения теории управления «управлять человеком - это значит, прежде всего, определить... его социальную роль».

Бринчук М.М. определяет сущность данной категории следующим образом: «Природоохранное управление как способ воздействия на общественные отношения, складывающиеся в сфере взаимодействия общества и природы, имеет своей задачей их упорядочение, координацию и развитие для достижения определенной цели, именно поддержание оптимального состояния окружающей среды, ее оздоровление, рациональное использование природных ресурсов и в конечном счете создание благоприятных условий для жизнедеятельности людей». Бринчук М.М. Государственное управление как эколого-правовая категория.

Еще одно определение: «Под управлением природопользованием я понимаю целенаправленное воздействие на деятельность по извлечению полезных свойств природной среды, необходимых для удовлетворения потребностей населения и сохранения окружающей природной среды, с целью упорядочения этой деятельности, совершенствования и развития». Колдашева Е.В. Информационные проблемы управления и права в сфере природопользования // Современные проблемы права и управления в сфере природопользования. Научные труды МНЭПУ. М.: Изд-во МНЭПУ, 2007. С. 28.

Из этого определения также не видна суть управления.

В литературе по административному праву, когда определяется понятие управления, также не всегда удается понять его суть. К примеру, управление - это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления. Старилов Ю.Н. Административное право. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж: Изд-во Воронежского гос. университета, 2008. С. 138. Не зная субъекта государственного управления, трудно сориентироваться по данному определению в сущности деятельности, которая называется управлением. Парламент тоже осуществляет целенаправленный и постоянный процесс воздействия. Но является ли Федеральное Собрание РФ субъектом управления? И какие цели преследуются воздействием на объект управления?

В одном из современных учебников по природоохранному праву содержится такое определение: «Государственное управление в сфере экологии - это организующая деятельность компетентных органов по практическому осуществлению целей и задач, связанных с охраной окружающей среды». Природоохранное право. Учебник / Под ред. д.ю.н. В.Д. Ермакова и А.Я. Сухарева. М., 2007. С. 180. Тут же с учетом данного определения говорится о том, что государственное управление в сфере экологии наряду с другими органами осуществляется органами прокурорского надзора, судами. Природоохранное право. Учебник / Под ред. д.ю.н. В.Д. Ермакова и А.Я. Сухарева. М., 2007. С. 180.

По этому поводу профессор О.Л. Дубовик пишет: «В литературе встречается ошибочное утверждение, что государственное управление в области экологии осуществляют органы представительной (законодательной)... судебной власти, что суды и прокуратура осуществляют управление в данной области посредством правоприменения». Дубовик О.Л. Природоохранное право. М., 2007. С. 206.

То, что мы называем государственным управлением в широком смысле, по моему мнению, есть не что иное, как осуществление государственной власти. Категория «осуществление государственной власти» неоднократно употребляется в Конституции РФ. Например, в ст. 11 говорится: государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

Определенность государственного управления наступила с момента закрепления в Конституции РФ принципа разделения властей: государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (ст. 10).

Понимание государственного управления лишь в упоминаемом выше узком смысле и в контексте принципа разделения властей находит отражение в действующем природоохранном законодательстве: государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется органами исполнительной власти.

Так, Федеральным законом от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» определяются органы, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды. Согласно ст. 8 государственное управление в области охраны окружающей среды осуществляется федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в порядке, установленном Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации».

В соответствии со ст. 71 Водного кодекса РФ государственное управление в области использования и охраны водных объектов осуществляют Правительство Российской Федерации и федеральный орган исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда.

Согласно ст. 4 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» государственное управление в области охраны окружающей среды осуществляется Правительством РФ непосредственно или через федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Статья 3 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» устанавливает: государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения осуществляются Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

В соответствии со ст. 11 Федерального закона «О животном мире» государственное управление в области охраны и использования животного мира осуществляют Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Таким образом, в природоохранном законодательстве доктринальное понятие государственного управления воспринимается в узком смысле - как деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти, что вполне согласуется с конституционным принципом разделения властей.

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется органами исполнительной власти. Сущность государственного управления сводится к исполнению норм права. С учетом этого можно определить понятие государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды как совокупность осуществляемых уполномоченными государственными органами действий, направленных на исполнение требований природоохранного законодательства.

Таким образом, главное предназначение управления в исследуемой сфере и его сущность заключаются в обеспечении исполнения природоохранного законодательства.

В процессе исполнения требований природоохранного законодательства достигаются многие важнейшие цели в сфере взаимодействия общества и природы. Обратим особое внимание, в частности, на следующее. Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды играет важнейшую роль в формировании природоохранного права. Именно в процессе исполнения законодательства идет интенсивный процесс формирования реальных природоохранних правовых отношений. То есть идет интенсивный процесс формирования самого природоохранного права. Статичной норме закона государственное управление придает динамику, заставляет ее «работать». Следовательно, эффективность управления природопользованием и охраной окружающей среды, особенно государственного управления, предопределяет эффективность всего природоохранного права. Чем полнее будет исполнено то или иное природоохранное требование законодательства, тем эффективнее будет природоохранное право Семьянова А.Ю. Природоохранное право. Курс лекций. - ЗАО Юстицинформ, 2005 г. С. 207..

На эффективное осуществление государственного управления в рассматриваемой сфере ориентирует и Конституция РФ. Причем чрезвычайно важно, что это требуется в контексте конституционных природоохранних прав, прежде всего, права каждого на благоприятную окружающую среду. Согласно ст. 18 Конституции РФ права и свободы являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Норма этой статьи определяет задачи управления. Они касаются того, что конституционные природоохранние права, в том числе право на благоприятную окружающую среду, «связывают» субъектов управления в их деятельности. Эти права «определяют... применение законов... деятельность... исполнительной власти...». Из данной конституционной нормы для всех субъектов природоохранного права вытекает обязанность исполнения требований природоохранного законодательства, прежде всего с целью обеспечения соблюдения права на благоприятную окружающую среду. В этом - их обязанность. На органы исполнительной власти возложена обязанность не только исполнять самим, но и требовать от всех других субъектов природоохранного права - предприятий, граждан - наиболее эффективно исполнять требования природоохранного законодательства, используя для этого все имеющиеся в государстве ресурсы. Эффективность управления природопользованием и охраной окружающей среды, т.е. исполнения природоохранних требований законодательства, в контексте ст. 18 Конституции определяется соблюдением права на благоприятную окружающую среду.

Эффективное управление в данной сфере применительно к ст. 18 осуществляется посредством последовательной и эффективной реализации требований законодательства относительно распоряжения природными ресурсами, их рационального использования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, о сохранении и восстановлении благоприятного состояния природы.

Содержание государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды определяется совокупностью функций, осуществляемых уполномоченными органами в данной сфере. Под функцией управления понимается постоянное или относительно постоянное направление деятельности по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования, необходимость осуществления которой вытекает из законодательства. Так как государственное управление направлено на исполнение природоохранного законодательства, осуществление функций связано с осуществлением уполномоченными органами предусмотренных законодательством отдельных мер по природопользованию и охране окружающей среды Урсул А.Д. Государство и экология. М., 2006. С. 101..

К таким функциям относятся:

- подзаконное нормотворчество;

- создание системы органов управления в сфере взаимодействия общества и природы;

- координация деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды;

- природоохранное планирование;

- природоохранное нормирование;

- экотехническая регламентация;

- природоохранная стандартизация;

- оценка воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду;

- природоохранная экспертиза;

- природоохранное лицензирование;

- природоохранная сертификация;

- природоохранний аудит;

- природоохранний мониторинг (наблюдение за состоянием окружающей среды);

- учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействий на природу;

- природоохранное воспитание и образование;

- природоохранний контроль;

- разрешение в административном порядке споров о праве природопользования и охраны окружающей среды.

Так как осуществление государственной власти как сложной социальной системы предполагает взаимодействие, о чем справедливо пишет Ю.А. Тихомиров, исполнительная власть в процессе государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды взаимодействует с президентскими, судебными и муниципальными структурами.

Функция нормотворчества органов исполнительной власти по вопросам окружающей среды не ограничивается лишь исполнением многочисленных норм, предусмотренных природоохранним законодательством. В соответствии со ст. 104 Конституции РФ Правительству РФ принадлежит право законодательной инициативы. Правительство достаточно активно реализует это право.

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды строится на основе ряда специфических принципов:

- Законности - означает, что функции управления могут и должны осуществляться в соответствии с требованиями природоохранного законодательства в пределах компетенции того или иного государственного органа.

- Комплексного (всестороннего) подхода в процессе государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды, обусловленного объективным законом единства природы, всеобщей взаимосвязью происходящих в природе явлений. Он проявляется в том, что в рамках государственного управления реализуются все вытекающие из законодательства функции, в сфере государственного управления оказываются все природопользователи, призванные выполнять природоохранние требования, при принятии административных решений принимаются во внимание все виды вредных воздействий на состояние природы, ведется их учет.

- Сочетания бассейнового и административно-территориального принципов организации управления в рассматриваемой сфере - проявляется в разных формах. В области водопользования он заключается в том, что государственное управление использованием и охраной вод осуществляется не только федеральными органами и органами субъектов Федерации в области управления водным фондом, но и инспекциями по регулированию использования и охране вод, образованными применительно к бассейнам основных внутренних морей, рек, озер. Например, деятельность Московско-Окской бассейновой инспекции охватывает территории Московской, Тверской, Калужской и Рязанской областей.

Бассейновый принцип применяется также в организации государственного управления использованием и охраной рыбных запасов страны. Управления и инспекции рыбоохраны образованы применительно к бассейнам основных рыбохозяйственных водоемов.

Управление использованием и охраной недр также осуществляется с учетом существующих геологических особенностей формирования месторождений полезных ископаемых.

- Разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций в организации государственного управления. Проявляется в том, что органы, наделенные контрольно-надзорными функциями управления использованием и охраной природных ресурсов, не могут выполнять функции по хозяйственному использованию соответствующих ресурсов. Этот принцип должен быть применим к специально уполномоченным государственным органам в области природопользования и охраны окружающей среды. Посредством данного принципа обеспечивается объективность природоохранного контроля и надзора и эффективность действия природоохранного права в целом Кушнаренко И.А. Перспективы усиления природоохранной функции государства и права / Рукопись депонирована в ИНИОН РАН. М., 2007. С. 2 - 3..

Важность данного принципа осознана даже законодателем. Статья 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды» запрещает совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного природоохранного контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов.

- Наиболее эффективного исполнения требований законодательства об окружающей среде в рамках реально существующих экономических и иных возможностей. Этот принцип вытекает из положений Конституции РФ: из нормы ст. 18, в соответствии с которой права являются непосредственно действующими. Права (применительно к данному исследованию, прежде всего, право на благоприятную окружающую среду) определяют «применение законов», «деятельность исполнительной власти» из нормы о том, что бездействие органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц может быть обжаловано в суд (ст. 46). С этим принципом связано также установленное в ст. 53 Конституции право каждого на возмещение государством вреда, причиненного бездействием органов государственной власти или их должностных лиц.