Гарантии местного самоуправления – это совокупность правовых условий и средств, обеспечивающих осуществление местного самоуправления и его правовую защиту.

В теории муниципального права гарантии местного самоуправления принято делить на две группы: общие и специальные.

Общие гарантии – это совокупность политических, экономических, социальных, культурно-идеологических (духовных) и организационных условий и средств осуществления и защиты местного самоуправления.

Общие гарантии не являются предметом исследования муниципального права, поэтому мы ограничимся лишь их перечислением и самой общей характеристикой.

Общие политические гарантии местного самоуправления воплощаются в наличии и материализации необходимой политической воли, приверженности населения страны и государства к соблюдению принципов демократии.

Политические гарантии местного самоуправления обеспечивают Конституция РФ и Президент Российской Федерации как гарант Конституции.

Конституция РФ, определяя местное самоуправление как одну из основ конституционного строя страны, обязывает органы государственной власти, хозяйствующие субъекты, граждан и само местное самоуправление признавать, уважать и защищать местное самоуправление во всём многообразии его форм как один из столпов государственности в современной России.

К политическим гарантиям местного самоуправления относится и установленная Конституцией РФ самостоятельность его органов в пределах собственных полномочий от органов государственной власти всех уровней, недопустимость вмешательства органов исполнительной власти государства в деятельность органов местного самоуправления.

При этом следует правильно понимать самостоятельность местного самоуправления в его взаимоотношениях с органами государственной власти. Эта самостоятельность касается текущей, оперативной деятельности органов местного самоуправления. В определении общегосударственной стратегии, установлении общих правил функционирования местное самоуправление столь же не свободно, как несвободны и все без исключения органы государственного управления, для которых государство своими законами устанавливает принципы и порядок их деятельности. Благодаря выработке этих общих принципов, их последовательной реализации на всей территории страны местное самоуправление приобрело в современной России статус третьего уровня публичной власти.

Президент России, реализуя свою миссию гаранта Конституции, учредил и лично возглавил Совет при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления[22]. Его заместителем и одновременно председателем президиума Совета является Председатель Правительства РФ. Это свидетельствует о наличии у высшего руководства страны политической воли содействовать всемерному развитию и укреплению местного самоуправления в нашей стране.

Общие экономические гарантии местного самоуправления реализуются в условиях сильной экономики всего государства. Преодоление последствий финансово-экономического кризиса, выход экономики на докризисный уровень, экономический рост создают благоприятные условия и для развития экономики муниципальных образований.

Одной из важнейших экономических гарантий местного самоуправления должна стать совершенная система межбюджетных отношений, основу которой закладывает Бюджетное послание Президента РФ от 29 июня 2011 г. Предусматривается повысить значимость выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований по сравнению с субсидированием, а также увеличить нормативы долей налогов, направляемых на формирование местных бюджетов [23].

Социальные гарантии местного самоуправления – это население муниципальных образований, в интересах которого местное самоуправление реализует всю совокупность вопросов местного значения, поддержка населением местного самоуправления.

Сегодня в России нет принципиальных противников местного самоуправления. Наоборот, передовая часть общества проявляет острую заинтересованность в утверждении местного самоуправления как самой демократичной формы публичной власти.

По мере роста активности населения, расширения его участия в местном самоуправлении и контроле деятельности его органов будет расти эффективность местного самоуправления, что, в свою очередь, будет укреплять его социальную базу.

Культурно-идеологические (духовные) гарантии местного самоуправления лежат в традиционной – исторической, уходящей вглубь веков приверженности русских людей сообща, заинтересованно участвовать в решении вопросов местного значения. Открывающиеся для этого возможности по мере их освоения населением муниципальных образований будут способствовать укреплению культурно-идеологических (духовных) гарантий местного самоуправления.

Одно из направлений укрепления культурно-идеологических гарантий местного самоуправления – формирование солидарного муниципального сообщества, объединяемого общим пониманием населением и властью целей и задач местного самоуправления, общим стремлением к достижению этих целей.

Общие организационные гарантии местного самоуправления вытекают из Конституции Российской Федерации, федеральных и региональных законов. Наряду с регламентацией ряда обязательных структур (представительный, организационно-распорядительный органы, избирательная комиссия, контрольный орган), Конституция и законы предоставляют населению муниципальных образований широкий простор для самоорганизации в целях самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения. Этому способствует создание и развитие на муниципальном уровне институтов гражданского общества, органов территориального общественного самоуправления, объединение населения в солидарные муниципальные общины и т.п.

Специальные гарантии представляют собой правовую форму выражения общих гарантий. Тем самым специальные гарантии – это правовые условия и средства, обеспечивающие осуществление и защиту прав местного самоуправления.

Предметом (объектом) специальных гарантий являются права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления, а также правовые, территориальные, организационные и экономические основы местного самоуправления в Российской Федерации (содержание этих основ мы исследовали в предыдущих лекциях).

Основы правовых гарантий местного самоуправления закладывает Конституция РФ.

Конституционные гарантии при этом связываются с обеспечением прав граждан на осуществление местного самоуправления и с установлением и защитой прав самого местного самоуправления.

Фундаментальное значение при этом имеет включение базовых положений о местном самоуправлении в главу 1 Конституции РФ – Основы конституционного строя. Тем самым местное самоуправление включается в состав основ конституционного строя России и уже в силу этого факта подлежит защите всеми средствами, которыми располагает государство.

Статья 3 Конституции РФ определяет многонациональный народ Российской Федерации в качестве носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации, устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Статья 130 (ч. 2) уточняет: местное самоуправление осуществляется гражданами путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Конституция РФ обязывает учитывать мнение населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (статья 131, ч. 2).

Конституционные гарантии прав граждан на осуществление местного самоуправления уточняет статья 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Эти гарантии включают в себя:

- формы осуществления гражданами местного самоуправления;

- равенство прав граждан на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям;

- запрет на ограничение права граждан на осуществление местного самоуправления;

- обязанность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивать государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.

Таким образом в соответствии с требованиями Европейской хартии местного самоуправления подчёркиваются, конкретизируются и гарантируются правовые механизмы демократических основ местного самоуправления в Российской Федерации.

Статья 12 Конституция РФ формулирует общеправовые (конституционные) гарантии местного самоуправления:

- признание и защита местного самоуправления как одной из основ конституционного строя Российской Федерации;

- объявление (декларация) его гарантий;

- декларация самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий;

- отделение органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, их самостоятельность в пределах установленных законом полномочий.

Статья 133 Конституции РФ расширяет перечень конституционных гарантий местного самоуправления, включая сюда:

- право местного самоуправления на судебную защиту;

- право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

- запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

К конституционно гарантированным правам местного самоуправления согласно главе 8 Конституции РФ относятся:

- его осуществление гражданами путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления;

- самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

- самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления;

- самостоятельное управление органами местного самоуправления муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка, а также решение иных вопросов местного значения.

Таким образом, правовые гарантии местного самоуправления в полной мере укладываются в объём требований Европейской хартии местного самоуправления, но прописаны более детально и конкретно.

Вместе с тем, как отмечает профессор В.В. Пылин, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131 в отличие от законов предыдущих лет право граждан на отзыв муниципальных выборных лиц впервые так обставлено не соответствующими демократии нормами, что превратилось практически в нереализуемую форму демократии и фактически перестало работать. Потому что основанием для отзыва стала не утрата доверия как раньше, а только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. А выборное лицо стало считаться отозванным, если за отзыв проголосовали не менее половины избирателей, уже не из числа принявших участие в голосовании, а из числа зарегистрированных в избирательном округе (часть 2 статьи 24 Федерального закона 131-ФЗ)[24].

Территориальные гарантии местного самоуправления в развитие Конституции РФ устанавливает Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.). Согласно этому закону (глава 2):

- местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения;

- границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации;

- в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

- территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

- изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с порядком, установленным Федеральным законом.

Гарантии экономической основы местного самоуправлениясогласно Конституции РФ и Федеральному закону 131-ФЗ (глава 8) составляют:

- признание и защита муниципальной собственности наряду с государственной, частной и другими видами собственности;

- право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы;

- право на компенсацию дополнительных расходов возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

- право на получение материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления органами местного самоуправления отдельных наделяемых государственных полномочий;

- право на получение дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов и городских округов;

- право самостоятельно определять размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливать муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

К числу гарантий местного самоуправления в экономической сфере следует отнести также законодательно урегулированные механизмы межбюджетных отношений, позволяющие перераспределять доходы государственного бюджета и бюджетов субъектов Федерации в пользу муниципальных образований.

Организационные гарантии местного самоуправления включают в себя:

- законодательную регламентацию форм осуществления местного самоуправления в Российской Федерации;

- право населения муниципального образования в пределах установленных законом полномочий самостоятельно устанавливать структуру органов местного самоуправления;

- организационную обособленность органов местного самоуправления (органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти – статья 12 Конституции РФ);

- недопустимость вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления – за исключением случаев, специально оговоренных законом (например, контроль исполнения отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральным законом и/или законом субъекта Федерации);

- наделение местного самоуправления собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Выполненный анализ показывает, что между общими и специальными гарантиями местного самоуправления нет резкой границы, как нет и не может быть границы между правом и общественными отношениями, регулируемыми правом. И право, и его объект сосуществуют в конкретно-исторической среде, видоизменяются в соответствии с запросами и потребностями общественного развития.