Новые постсоветские связи — переустройство Федерации

Из-за отсутствия горизонтальных связей постсоветским прави­тельствам пришлось иметь дело с двоякой проблемой: как органи­зовать эффективное широкомасштабное управление на федераль­ном уровне и как передать полномочия региональным и местным властям. Местные власти располагали только вертикальными по­литическими связями с правительством, физически друг с другом не связаны и не имели опыта самоуправления. Самое главное, вне советской системы ее регионы и муниципалитеты не имели эконо­мической основы для существования и никаких естественных свя­зей. С 1990 года российское правительство пыталось, по существу, создать демократическую систему управления и свободную рыноч­ную экономику во всем государстве с несвободным распределением населения, с предсказуемо запутанными результатами.

При этих попытках правительство обращало внимание, преж­де всего, на укрепление вертикальной связи между регионами и

Глава 6. Разобщенная Россия

государством, а не на развитие горизонтальных связей между ре­гионами. Это в значительной степени происходило из-за того, что первоначальные попытки содействовать демократическому прав­лению и региональной автономии в России в 1990-х годах не дали, как считалось в кругах российской политической элиты в Москве, ничего, кроме эрозии вертикальных связей в рамках Федерации, и вылились в политический и экономический хаос. Считалось так­же, что из-за этих попыток Российская Федерация может последо­вать по пути распада за Советским Союзом. Это имело место осо­бенно после объявления Чечней независимости в конце декабря 1991 года и признаков разногласий, проявившихся в других наци­ональных республиках¹⁷.

Опасения по поводу дезинтеграции возросли в феврале 1992 го­да, когда Федеративный договор, разработанный для достижения нового консенсуса по разграничению властых и финансовых полно­мочий между федеральным центром и его административными фор­мированиями был отклонен Чечней и Татарстаном и раскритикован такими республиками, как Саха (Якутия) и Башкортостан¹⁸. Вслед за ними и российские области стали протестовать против того, в чем они видели особые привилегии, предоставляемые по договору нацио­нальным республикам Федерации. Они требовали равного с собой об­ращения, включая увеличение их полномочий по местным экономи­ческим и политическим вопросам. Еще одна попытка разграничения власти между центром и регионами была предпринята в Конститут-ции Российской Федерации 1993 года. Ее разделы, посвященные со­ответствующим полномочиям Федерации и административных об­разований, были направлены на одобрение республикам и регионам на референдуме. При этом ряд республик, первоначально подписав­ших Федеративный договор, теперь отклоняли конституционные ус­ловия на том основании, что они противоречат исходным положени­ям договора. Чтобы предотвратить превращение связей с регионами в юридическую неопределенность, Москва стала заключать двусто­ронние соглашения с основными республиками.

Первое из таких соглашений о «Разграничении и делегирова­нии полномочий» было подписано между федеральным правитель­ством и Татарстаном в феврале 1994 года. Это вызвало поток других двусторонних соглашений с ключевыми регионами, включая Рес­публику Саха (Якутия), центр российской алмазной промышлен­ности; Башкортостан, важную нефтедобывающую республику; с ре­спубликами, соседствующими с Чечней на Северном Кавказе; с та­кими регионами, как Пермская, Иркутская, Калининградская, Свердловская, Нижегородская, Ленинградская области и Санкт-Петербург¹⁹. К 1998 году Федерация заключила соглашения более

Фиона Хилл, Клиффорд Гэдди. Сибирское бремя ______________________________

чем с половиной субъектов. Последним подобным документом, под­писанным в июне 1998 года, было соглашение с самой Москвой²⁰.

Хотя многие из специальных положений этих соглашений ни­когда не применялись или не соблюдались федеральным центром, российские регионы пытались взять дело в собственные руки. Они продолжали создавать и применять законодательство, противоре­чащее федеральному, проводили протекционистскую экономичес­кую политику, облагали налогами товары, перемещаемые по их территории из других регионов, и отказывались перечислять дохо­ды от налогообложения в центр. Отдельные регионы самостоятель­но разрабатывали еще и новую инфраструктуру, ничуть не задумы­ваясь о том, как она впишется в более широкие системы или как координировать свою деятельность с соседними территориями. Ти­пичным примером послужила новая дорога в одном из регионов, которая внезапно обрывалась на подходе к другому региону²¹.

Кроме того, региональные лидеры превратились в сепаратные центры власти в своем собственном понимании, зачастую бросая политические вызовы президенту и правительству.

К концу 1990-х годов правительство наконец пришло к выводу, что субъекты Федерации нахватали себе слишком много власти (по крайней мере, с точки зрения государства). Создалась угроза, что реги­оны станут самостоятельными цитаделями, все более отдаляющимися от центра и друг от друга. Как отмечал географ Григорий Иоффе и его коллеги, «систематические попытки региональных властей отгоро­дить свою собственную территорию от остальной страны» только усу­губили уже и без того актуальную проблему фрагментации России²².

Однако в глазах руководителей российского правительства главная проблема заключалась не в неправильном пространствен­ном размещении российского населения и, следовательно, не в его экономической разобщенности. Они настаивали на том, что все это явилось следствием неэффективной и «иррациональной» системы территориального управления, сохранившейся с советских времен. Всеобщее мнение в Москве было таково, что людям хорошо там, где они есть (это никогда не ставилось под вопрос), но узаконенные ад­министративные разграничения (линии границ на карте) субъек­тов Российской Федерации были произведены нерационально, и именно это вызывало скорее дезорганизацию, чем организован­ность. Субъектов было слишком много, чтобы центр мог обеспечи­вать эффективное управление и координацию. Они были слишком маленькими (с численностью населения менее двух миллионов че­ловек), чтобы быть самодостаточными, и слишком асимметричны­ми, чтобы оказывать содействие рациональной и целенаправлен­ной системе федерального правления. Особая проблема заключа-

Глава 6. Разобщенная Россия

лась в том, что благодаря причудам советской административной иерархии небольшие территориальные формирования и формиро­вания с большой территорией, но с малочисленным населением имели те же статус и привилегии, что и крупные, более густонасе­ленные регионы. Российские лидеры были уверены, что подобное единообразие станет основой эффективного администрирования.