Методи обмеження та шляхи скорочення дефіциту бюджету

У світовій практиці одним із найважливіших методів боротьби з хронічни­ми дефіцитами, основним видом діяльності, спрямованої на зниження обсягів державного боргу, інфляції і досягнення сталого розвитку, було застосування спеціальних фіскальних правил. Це правила і процедури, за допомогою яких політичні діячі приймають рішення у сфері фіскальної політики стосовно ве­личини і розподілу державних видатків і джерел їхнього фінансування (подат­кового чи боргового). Ці правила набувають форми законодавчих норм, проце­дур бюджетного процесу і цифрових задач (граничних показників).

У різних країнах фіскальні правила мають свої особливості. Усі правила можна об'єднати у певні групи.

1. Правила збалансованого бюджету, серед яких центральне місце займає " золоте правило" державних фінансів, що передбачає збалансованість поточних бюджетних доходів і видатків (застосовується у Німеччині, Японії, щодо місцевих бюджетів у СІЛА), циклічний бюджетний баланс (Нідерланди, Швейцарія), встановлення граничних розмірів частки бюджетного дефіциту у ВВП (країни Європейського Співтовариства).

2. Правила запозичень, щодо обмежень або заборони використання окремих джерел державних запозичень. Серед цих правил можна виділити: заборону внутрішніх державних запозичень (використовується у країнах з недостатньо розвинутими фінансовими ринками, наприклад в Індонезії), заборону державних запозичень у центрального банку (країни ЄС, США, Японія, Канада, Аргентина, Угорщина) або обмеження їхнього розміру у відсотках до минулорічних доходів чи видатків уряду (Бразилія, Єгипет, Марокко).

3. Боргові та резервні правила, які полягають у встановленні лімітів щодо акумулювання валового (або чистого) державного боргу у відсотках до ВВП (країни ЄС), а також пов'язані з формуванням спеціальних резервних фондів для запобігання фінансової кризи у несприятливі періоди, коли виникає необ­хідність підтримувати соціальні виплати на фоні зменшення доходів.

Однак у сфері фіскальних правил не має уніфікованих вимог. Кожна країна сама встановлює свої фінансові обмеження, враховує власні потреби й врахо­вує особливості свого бюджетного процесу.

У країнах ЄС, до якого прагне вступити Україна, правове регламентування бюджетного дефіциту включає:

- маастрихтські критерії;

- фінансові санкції за їх порушення;

- моніторинг з боку Єврокомісії (із застосуванням скоригованого дефіциту для своєчасного виявлення негативних тенденцій, а також для вжиття за­побіжних заходів);

- процедуру надмірного дефіциту, за результатом якої можуть вживатися фінансові санкції до країн — порушниць маастрихтських критеріїв.

Відповідно до Маастрихтського договору для країн ЄС встановлено два ос­новних критерії, які стосуються державних фінансів, зокрема, державний борг не повинен перевищувати 60 % ВВП, а бюджетний дефіцит — 3 % ВВП. Відповідно до цього всі країни ЄС розробили і реалізували програми з фіскаль­ної консолідації, центральним завданням яких було досягнення встановлених обсягів боргу і дефіциту. У 1997 р. країни ЄС ухвалили Пакт про стабільність і зростання, основна ідея якого полягала у скороченні бюджетного дефіциту і досягнення у довгостроковому періоді бюджетної позиції, наближеної до ба­лансу чи надлишку. При цьому може допускатися поява дефіциту в результаті дії вбудованих автоматичних стабілізаторів, але у розмірі не більше 3 % ВВП. Таким чином, бюджетна позиція кожної країни має бути збалансованою про­тягом економічного циклу, а якщо перед країною стоїть проблема високого рівня державного боргу, уряд має турбуватися про формування бюджетного надлишку.

Для України накладання самообмежень у бюджетній політиці є новим. Бюджетна дисципліна з боку держави є вагомим економічним і політичним чинником у досягненні сталого розвитку. Вітчизняне законодавство, зокрема, Бюджетний кодекс України, закони про Державний бюджет України останніх років містять окремі положення, які регламентують бюджетну збалансованість і безпосередньо стосуються фінансової дисципліни органів державної влади, державного управління та місцевого самоврядування. До них належать такі:

- недопущення дефіциту по спеціальному фонду бюджету;

- недопущення дефіциту місцевих бюджетів (за винятком бюджету Авто­номної Республіки Крим і міських бюджетів);

- ухвалення бюджетного дефіциту під час прийняття закону про держав­ний бюджет лише у разі наявності обґрунтованих джерел фінансування;

- допущення дефіциту бюджету Автономної Республіки Крим лише у час­тині бюджету розвитку;

- заборону використовувати емісійні кошти НБУ як джерела фінансуван­ня дефіциту;

- здійснення державних запозичень у межах встановлених граничних роз­мірів державного боргу;

- заборону використання державних запозичень для покриття поточних видатків держави (за винятком видатків, коли це необхідно для збереження загальної економічної рівноваги);

- тимчасове обмеження бюджетних асигнувань із загального фонду у разі недоотримання бюджетних надходжень за місячними звітами або скорочення бюджетних видатків (окрім захищених статей), якщо за результатами квар­ тальних звітів недоотримання бюджетом доходів перевищує 15 % від передба­чених бюджетним розписом сум.

Перераховані норми стосуються питань збалансування бюджетів та обме­ження деяких джерел фінансування, а також заходів щодо дотримання затвер­джених показників бюджетного балансу протягом бюджетного року. Однак вони не відповідають вимогам ЄС, оскільки не забезпечують попередження ухилень від жорстких бюджетних обмежень, нічого не говорять про контроль­ні санкції за недотримання бюджетних вимог. З метою удосконалення методів боротьби за скорочення бюджетного дефіциту доцільно вітчизняне законодавс­тво привести у відповідність до загальноєвропейських вимог і стандартів. Для цього у вітчизняному законодавстві слід звернути увагу на:

- встановлення граничного розміру бюджетного дефіциту у відсотках до ВВП;

- визначення його для сектору державного управління;

- виділення у системі моніторингу державного бюджету окремого блоку моніторингу бюджетного дефіциту;

- розроблення фінансових санкцій до уряду за порушення ним граничного розміру дефіциту.

Наступним кроком у боротьбі за скорочення дефіциту бюджету в Україні може стати розроблення оптимальної моделі фіскального правила, яка б від­повідала критеріям чіткості визначення, прозорості, адекватності, сумісності, простоти, гнучкості, обов'язковості виконання, підтримки з боку інших на­прямів економічної політики. Без таких правил боротьба з бюджетним дефіци­том має хаотичний, нецілеспрямований і безсистемний характер. Українська модель фіскального правила, враховуючи надбання світової фінансової науки і практики і євростандартів, могла б розкрити такі позиції:

- вибір виду фіскального правила;

- постановку загальної мети введення фіскального правила;

- встановлення строків досягнення поставлених завдань (це потрібно для контролю ефективності дій фіскальних обмежень);

- визначення нормативно-правового інструменту, який закріпить правило і регламентуватиме його застосування (це може бути Конституція, закон тощо);

- деталізацію суб'єктів (органів державної влади, державного управління, місцевого самоврядування), а також операцій (окремих статей доходів, видат­ків, запозичення тощо) щодо яких застосовується фіскальне правило;

- встановлення граничних значень для конкретних контрольних показ­
ників;

- умови відхилень від дотримання вимог, встановлених фіскальним правилом;

- чітке визначення стадії контролю за дотриманням правила (під час складання, затвердження, за фактом виконання бюджету);

- призначення суб'єктів контролю застосування фіскального правила;

- розроблення санкцій за порушення правила.

Відповідно до фіскальних правил щорічно у процесі складання, розгляду, затвердження і виконання бюджету доцільно проводити комплекс тактич­них заходів, пов'язаних зі збалансуванням бюджету, скороченням бюджетно­го дефіциту. До таких заходів відносять:

- удосконалення нормативно-правового забезпечення бюджетного процесу, своєчасне внесення необхідних змін у закони та нормативні акти, які б забезпе­чили якісне збалансування бюджету на всіх стадіях бюджетного процесу;

- пошук реальних резервів збільшення доходів бюджету, створення плат­никам податків сприятливих умов для розвитку своєї діяльності, збільшення об'єктів оподаткування;

- щорічне уточнення бюджетних нормативів та норм видатків, які б, з од­ного боку, забезпечували якісне виконання суб'єктами бюджетних відносин
своїх функцій, а з іншого — сприяли економному, раціональному та ефектив­
ному використанню бюджетних коштів;

- використання прогресивних технологій бюджетного планування та бюджетного регулювання, спрямованих на визначення реальних показників об­
сягів доходів і видатків, оптимальне збалансування бюджетів усіх рівнів;

- удосконалення планування і розвиток системи платних послуг у соціаль­но-культурній сфері, що сприятиме збільшенню надходжень спеціального фонду бюджету і зміцненню фінансової бази відповідних бюджетних установ;

- наукове обґрунтування річних бюджетних програм, які підлягають фі­нансуванню з бюджету, своєчасне внесення корективів у перехідні середньо-
і довгострокові бюджетні програми;

- удосконалення трансфертної політики, зменшення непродуктивних трансфертних виплат окремим галузям реального сектору економіки, підви­щення ефективності трансфертних платежів;

- складання щорічних бюджетів на багатоваріантній основі, внаслідок чого можна сформувати оптимальну структуру доходів і видатків;

- поступова відмова від концепції пріоритету бюджетних видатків і дефіцитного фінансування (видатки, що перевищують заплановані доходи, відоб­ражати у бюджеті розвитку і фінансувати у межах додатково отриманих до­ходів та залучених неінфляційних джерел);

- постійний розвиток ринку державних цінних паперів, що сприятиме фі­нансуванню видатків бюджету без збільшення грошової маси в обігу;

- оптимальне збалансування поточного бюджету у процесі складання бю­джетного розпису;

- відмова від адміністративного тиску на платників податків у процесі ви­конання бюджету, удосконалення чинного податкового механізму;

- скорочення системи податкових пільг, особливо малоефективних;

- попередження виникнення у суб'єктів господарювання податкового бор­гу, ефективна протидія відмиванню " брудних" грошей та дієва підтримка Державної програми детінізацїї економіки;

- удосконалення, системи податкового контролю, піддиш, ення його ефективності;

- скорочення витрат на управління;

- ліквідація необґрунтованих економічних і соціальних пільг;

- посилення відповідальності керівників усіх ланок управління за нецільове використання бюджетних коштів.

Одним із тактичних загальноприйнятих у світовій практиці методів бороть­би з бюджетним дефіцитом вважається застосування механізму секвестру ви­датків бюджету. Необхідність секвестру видатків пов'язана, з одного боку, із невиконанням планів мобілізації доходів та суттєвим скороченням надхо­джень дохідних джерел бюджету, а з іншого — перевищенням граничного рів­ня дефіциту. Секвестр бюджету полягає у пропорційному зниженні бюджет­них видатків за всіма статтями бюджету протягом часу, який залишився до закінчення поточного бюджетного року. Не підлягають секвестру захищені статті бюджету, перелік яких в Україні затверджує Верховна Рада України у законі про Державний бюджет України на поточний бюджетний рік.

Під час розроблення стратегічних напрямів боротьби з бюджетним дефіци­том необхідно враховувати, що, по-перше, подолання дефіциту в умовах недо­статньо розвинутої економіки приречене на невдачу; по-друге, бюджетний де­фіцит не завжди є злом, яке необхідно викорінювати; по-третє, за будь-яких умов бажано уникати емісії грошової маси для фінансування дефіциту. Отже, боротьба з бюджетним дефіцитом має починатися з оздоровлення економіки, забезпечення її позитивної динаміки, підвищення ефективності. Саме міцна економічна основа є запорукою фінансової стабільності країни, джерелом зро­стання фінансових ресурсів. Таким чином, стратегічні напрями по долання де­фіциту бюджету будуть включати заходи, пов'язані з розвитком економіки, збільшенням доходів та раціональним використанням видатків бюджетів.

У першу чергу стратегічним завданням держави є підвищення ефективності суспільного виробництва, яке сприятиме зростанню обсягів фінансових ре­сурсів суспільства, що є основним джерелом збільшення доходів бюджетів.

Наступним важливим напрямом є сприяння розвитку і зміцненню ринкових відносин, проведенню ринкових реформ, внаслідок чого можна досягти раціонального скорочення сфери державної економіки, її оптимізації. Такий захід забезпечить скорочення бюджетного фінансування економіки, підви­щення ефективності використання бюджетних ресурсів.

Суттєве значення для скорочення обсягів бюджетного дефіциту має прове­дення адміністративно-територіальної реформи, розширення повноважень ор­ганів місцевого самоврядування і розвиток територіально-регіонального госп­розрахунку. Розширення самостійності регіонів і територіальних громад дає можливість суттєво збільшити обсяги місцевих бюджетів, зміцнити фінансову основу місцевого самоврядування, передати частину видатків державного бю­джету місцевим, переглянути сферу впливу місцевих бюджетів на соціально-економічні процеси.

Позитивний вплив на збалансування бюджетів і зміцнення їхньої дохідної бази має удосконалення податкової системи, забезпечення оптимального рівня податкових вилучень, розширення кола платників податків. Стратегічним зав­данням податкової системи має бути гарантування надходжень податків до бюджетів і стабільні перспективи господарювання платників. Для цього по­трібно розробити на новій основі Податковий кодекс, який сприяв би знижен­ню податкового навантаження у державі, спрощенню системи адмініструван­ня податків, стабільності нормативно-правової бази.

Важливим стратегічним завданням скорочення дефіциту є оптимізація і реструктуризація видатків бюджетів. Бюджетне фінансування економіки має вирішувати завдання її структурної перебудови, концентруватися у перспек­тивних галузях, які визначають науково-технічний прогрес, рівень економіч­ної могутності держави. Видатки на соціально-культурні заходи необхідно спрямовувати на виконання бюджетних програм в обсягах, які забезпечували б якісне виконання державою своїх функцій.

Важливе місце серед стратегічних напрямів має відводитися удосконален­ню міжбюджетних відносин і механізму їхнього регулювання. Міжбюджетні відносини мають здійснюватися на стабільній і прозорій основі, сприяти ви­рівнюванню соціально-економічного розвитку регіонів і територіальних гро­мад та реальному збалансуванню бюджетів усіх рівнів.

Потребує удосконалення механізм управління бюджетним дефіцитом і дер­жавним боргом відповідно до стратегічних завдань держави. Політика у сфері бюджетного дефіциту має бути антиінфляційною, відкритою і зрозумілою су­спільству та сприяти розвитку економіки і соціальної сфери.

Важливим напрямом є також удосконалення бюджетного процесу в цілому та кожної його стадії зокрема. Він має відповідати бюджетній доктрині держа­ви, бути ефективним, вирішувати всі завдання, пов'язані з виконанням держа­вою своїх функцій.

Загалом стратегічні напрями подолання бюджетного процесу мають здійс­нюватися за спеціально розробленою програмою, яка могла б бути складовою державної стратегії соціально-економічного розвитку країни.