Розділ 7 бюджетний дефіцит

7.1. Поняття стану бюджетного фонду та дефіциту бюджету

Бюджетний фонд як об'єктивна обумовлена економічна форма руху части­ни вартості валового продукту, що пройшла відповідні стадії розподілу і надійшла в розпорядження держави для задоволення суспільних потреб, виступає у вигляді централізованого фонду грошових коштів. Характеризуєть­ся великими масштабами, складною внутрішньою структурою, цільовим спря­муванням. Конкретний обсяг бюджетного фонду, джерела надходження та на­прями використання коштів визначаються щорічними законами про Державний бюджет України, рух коштів фонду відображається в основному фінансовому плані України. Таким чином, державний бюджет, як і всі інші фінансові плани, має бути збалансованим, тобто обсяг доходів — дорівнювати обсягу видатків.

У процесі збалансування бюджету шляхом зіставлення його дохідної і ви­даткової частин визначаються показники стану бюджету, до яких належать: рівновага доходів і видатків бюджету (баланс бюджету), бюджетний профіцит (перевищення доходів над видатками бюджету), бюджетний дефіцит (переви­щення видатків над постійними доходами бюджету).

Показник рівноваги доходів і видатків свідчить про збалансованість бюдже­ту, тобто про достатність дохідних джерел для фінансування потреб держави у плановому році. Такий стан вважається оптимальним, а його досягнення — найважливішим завданням бюджетного планування.

Бюджетний профіцит — відносний показник, який свідчить про переви­щення доходів над видатками. Специфічність цього показника полягає у тому, що " зайвих" грошей у держави немає і держава завжди може знайти потребу, на яку необхідно спрямувати нерозподілені бюджетні кошти. Отже, профіцит створюється не з метою виявлення надлишку коштів бюджетного фонду, а від­повідно до Бюджетного кодексу України лише для погашення основної суми боргу.

Показник бюджетного дефіциту свідчить про перевищення передбачених у бюджеті видатків над постійними доходами, до яких відносять податки, збо­ри й обов'язкові платежі, що відповідно до бюджетної класифікації вважають­ся доходами бюджету. Наявність бюджетного дефіциту свідчить, що у плано­вому бюджетному році до бюджету включені такі видатки держави, які не мають грошового забезпечення. Таке явище є негативним. Однак бюджетний дефіцит не свідчить про незбалансованість бюджету у цілому, оскільки у про­цесі складання і затвердження бюджету визначаються необхідні джерела фі­нансування дефіциту.

Показники дефіциту (як і профіциту) розраховуються під час складання бюджету, записуються окремим рядком у законі про Державний бюджет Укра­їни на плановий рік, тобто мають стосунок до бюджету як основного фінансово­го плану. За результатами виконання бюджету такі показники розраховують­ся за спеціальною методикою і відображаються у звітності про виконання бюджету.

Фінансова теорія передбачає три класичних концептуальних підходи до збалансування державного бюджету, кожен з яких має характерні риси та економічні наслідки:

1. збалансування на щорічній основі;

2. збалансування в ході економічного циклу;

3. збалансування на основі функціонування фінансів.

Збалансування бюджету на щорічній основі означає, що витрати держави мають вирівнюватися з доходами у межах кожного року. Такий підхід є най­більш доцільним і обґрунтованим.

Однак глибше дослідження такої концепції свідчить про її недоліки, оскіль­ки вступає в суперечності зі стабілізаційною функцією бюджетної політики. Якщо економіка країни увійшла у фазу падіння, ВВП скорочується, то автома­тично зменшуються надходження податків, а державний бюджет набуває де­фіцитних ознак. В умовах збалансування бюджету на щорічній основі держава змушена або збільшити податки, або обмежити власні видатки, або поєднати ці заходи. Оскільки перераховані заходи мають стримуючий характер, кож­ний з них зменшує ділову активність, сукупний попит, що погіршує коливан­ня економічного циклу і збільшує обсяг дефіциту бюджету. Отже, ця концеп­ція за певних умов є економічно неефективною і не може забезпечити соціально-економічну стабільність у тривалому періоді.

Концепція збалансування бюджету на циклічній основі частково усуває проблеми, що виникають у процесі збалансування на щорічній основі і харак­теризуються протилежними підходами. Відповідно до цієї концепції уряд ба­лансує бюджет не щорічно, а в межах економічного циклу, реалізуючи при цьому засади антициклічної політики. Зокрема, під час падіння виробництва метою стимулювання ділової активності і підприємництва держава зменшує податки і збільшує державні закупівлі (видатки), цілеспрямовано збільшуючи дефіцит. Протягом інфляційного піднесення держава підвищує податки і ско­рочує державні витрати, що дає можливість вилучити з обігу частину грошової маси, створити бюджетний надлишок, за допомогою якого можна буде покри­ти державні борги, що з'явилися в період спаду. Однак, крім позитивних, ця концепція має негативні якості, оскільки за глибиною і тривалістю зростання та падіння цикли нееквівалентні між собою. Отже, у межах економічного цик­лу не досягається гармонії між надлишком і дефіцитом, внаслідок чого бю­джет у цілому залишається незбалансованим.

Третя концепція збалансування бюджетів на основі функціонування фі­нансів передбачає підпорядкування збалансування як на щорічній, так і на циклічній основі питанням стабілізації та оздоровлення економіки. Отже, макроекономічна стабілізація є кінцевою метою бюджетної політики, а дер­жавний бюджет — інструмент її досягнення. Ця концепція допускає мож­ливість існування дефіцитного бюджету, якщо такий дефіцит є необхідною умовою стабілізації економіки.

Бюджетний дефіцит — дуже складне економічне явище, у якому віддзер­калюються різні аспекти соціально-економічного розвитку суспільства, ефек­тивність економічної політики держави. Він має різні вияви, характеризуєть­ся розмаїттям причин, чинників і наслідків.

Сучасна фінансова наука передбачає класифікацію бюджетного дефіциту за такими ознаками:

- строком виникнення;

- місцем виникнення;

- формою вияву;

- причинами виникнення;

- напрямами дефіцитного фінансування;

- критерієм визначення складових;

- строком дії;

- зв'язком із державним боргом.

За строком виникнення розрізняють плановий і звітний бюджетний дефі­цит. Плановий дефіцит — затверджений у законі про Державний бюджет України обсяг перевищення видатків над доходами, тобто дефіцит бюджету відповідно до основного фінансового плану держави. Звітний бюджетний де­фіцит — фактичний обсяг дефіциту відповідно до річного звіту про виконання Державного бюджету України. Як правило, величина планових та звітних об­сягів не збігається у різних співвідношеннях. Наприклад, за підсумками вико­нання Державного бюджету України у 2001 та 2004 рр. фактичні суми дефіци­ту були більші за планові, а у 2002, 2003, 2005, 2006 рр. — менші.

За місцем виникнення бюджетний дефіцит поділяється на зовнішній і внут­рішній. Зовнішній дефіцит — різниця між зовнішніми видатками та надходженнями від зовнішніх джерел. Внутрішній дефіцит характеризує переви­щення обсягів загального дефіциту над зовнішнім.

За формою вияву розрізняють відкритий, прихований і квазіфіскальний бюджетний дефіцит. Відкритий дефіцит — офіційно затверджений стан бю­джету у законі про Державний бюджет України на плановий рік чи у рішеннях сесій місцевих рад про відповідний місцевий бюджет. У цих документах не тільки фіксуються загальні обсяги дефіциту, а й конкретизуються джерела його фінансування. Прихований бюджетний дефіцит, на відміну від відкри­того, офіційними документами не визнається. На практиці є кілька варіантів прихованого і напівприхованого дефіциту, пов'язаних зі свідомим завищен­ням планових обсягів доходів, включенням до складу доходів таких джерел, які використовують не для фінансування планових видатків, а для покриття бюджетного дефіциту.

Квазіфіскальний (квазібюджетний) дефіцит — прихований дефіцит бю­джету, обумовлений квазіфіскальною діяльністю держави. Такими видами діяльності є:

- фінансування державними підприємствами надлишкової зайнятості у державному секторі і виплата ними зарплати за ставками, вищими від ринко­
вих, за рахунок банківських позик чи пі ляхом нагромадження взаємної забор­
гованості;

- нагромадження у комерційних банках, які відокремилися від державного банку на початкових стадіях економічних реформ, великого портфелю непрацюючих позик;

- окремі операції, пов'язані з державним боргом, а також фінансування Національним банком України збитків від заходів зі стабілізації обмінного курсу валюти, безпроцентних і пільгових кредитів уряду, кредити рефінансування комерційним банкам на обслуговування окремих видів боргів, а також рефінансування сільськогосподарських, промислових і житлових програм за пільговими ставками.

Наявність прихованого і квазіфіскального дефіциту бюджету є негативним і небезпечним для суспільства явищем, оскільки фальсифікує показники ос­новного фінансового плану країни та можливості держави.

За причинами виникнення бюджетний дефіцит буває вимушеним і невиму­шеним. Вимушений дефіцит пов'язаний із необхідністю витрачати коштів більше, ніж їх можна мобілізувати. Він є наслідком стихійних лих, епідемій, воєн, розрухи, економічної кризи, супроводжується дефіцитом фінансових ре­сурсів, якого уникнути неможливо. Невимушений бюджетний дефіцит (іноді його називають свідомим) виникає внаслідок проведення неефективної фінан­сової політики та некваліфікованого керівництва фінансовою системою.

За напрямами дефіцитного фінансування розрізняють активний і пасив­ний бюджетний дефіцит. У цілому різниця між цими видами дефіциту полягає у тому, що активний дефіцит дає змогу підштовхнути, активізувати подаль­ший розвиток економіки і зростання капіталу, а пасивний — підкоряється за­конам інфляції.

Активний бюджетний дефіцит пов'язаний із нестачею бюджетних ресурсів для фінансування капітальних видатків (інвестицій). Дефіцитне фінансуван­ня інвестицій у цілому можна вважати позитивним явищем, оскільки воно пе­редбачає активний вплив бюджету на економічні процеси у суспільстві. Теоре­тичні засади дефіцитного фінансування інвестицій базуються на кейнсіанстві, зокрема на його постулатах " бюджетного мультиплікатора". Пасивний бю­джетний дефіцит характеризується спрямуванням дефіцитних коштів на фі­нансування поточних видатків, зокрема на соціальний захист населення, со­ціально-культурні заходи, оборону, управління. Таке витрачання коштів означає їхнє поглинання, що відображає пасивне реагування держави на складне фінансове становище у суспільстві.

За критеріями визначення складових дефіциту виділяють три його види: фактичний, структурний і циклічний. Фактичний дефіцит — це різниця між поточними видатками і поточними доходами держави. Циклічний бюджет — результат дії " вмонтованих" стабілізаторів, тобто механізмів, які дають мож­ливість знизити амплітуду циклічних коливань рівнів зайнятості і випуску, не застосовуючи частих змін економічної політики, а структурний відображає різницю між видатками і доходами бюджету в умовах повної зайнятості.

Характеризуючи взаємозв'язок між цими видами, можна зробити висно­вок, що фактичний дефіцит є зовнішнім виявом розбалансованості дохідної та видаткової частин бюджету, а структурний і циклічний — його внутрішніми складовими. Якщо фактичний дефіцит відображає реальні доходи і видатки бюджету та дефіцит за відповідний рік, то структурний — дефіцит за умови повної або високої зайнятості потенціальних виробничих і трудових ресурсів, а циклічний — результат недонадходження доходів бюджету внаслідок цик­лічних коливань в економіці. За допомогою циклічного бюджету можна ви­явити вплив ділового циклу на бюджет та визначити зміни видатків, надхо­джень, які виникають через те, що економіка не працює за потенційного обсягу виробництва, а перебуває у стані піднесення чи спаду.

Обсяг циклічного дефіциту визначається як різниця між фактичним і струк­турним дефіцитом. Основні відмінності між структурним і циклічним бюдже­тами пов'язані з відмінностями між автоматичними і дискреційними стабілі­заторами. Якщо структурні надходження і видатки в основному складаються з дискреційних програм, встановлених законодавством, то циклічні видатки і дефіцити включають такі податки і видатки, які автоматично пристосовують­ся до стану економіки. У разі спаду виробництва, у зв'язку зі скороченням по­даткових надходжень і зростанням державної допомоги з безробіття, кожний відсотковий пункт зменшення норми безробіття на відповідну суму збільшує циклічний дефіцит.

На практиці існує також тісний зв'язок зі структурним і фактичним дефі­цитом. Наприклад, коли уряд ставить за мету скоротити дефіцит бюджету шляхом підвищення ставок податків і зменшення видатків, то відповідно й зменшується структурний дефіцит. За збільшення державою соціальних виплат зростають структурні видатки і збільшується структурний дефіцит.

У країнах з перехідною економікою проблеми структурного дефіциту бю­джету ускладнюються маніпулюванням його розмірами, зокрема за допомо­гою таких інструментів впливу:

- податкова " амністія";

- стягнення прострочених платежів;

- відстрочення розрахунків з постачальниками;

- запровадження додаткових чи тимчасових податків;

- відстрочення виплат зарплати працівникам державного сектору;

- відстрочення індексації зарплати відповідно до темпів інфляції;

- розширення практики приватизації державної власності тощо.

За строками дії бюджетний дефіцит поділяється на стійкий і тимчасовий. Стійкий дефіцит спостерігається у довгостроковому періоді, а тимчасовий — у короткостроковому. Тимчасовий дефіцит, як правило, пов'язаний з касовими розривами у бюджеті, зокрема з незбіганням строків здійснення видатків зі строками надходження доходів. Тимчасовий дефіцит ще називають касовим.

За зв'язком із державним боргом розрізняють первинний та операційний бюджетний дефіцит. Первинний дефіцит — різниця між величиною дефіциту бюджету і виплатою відсотків за борг. Цей дефіцит дорівнює різниці між су­мою трансфертів та державних закупівель товарів і послуг та податковими надходженнями до бюджету за формулою:

Дефіцит = (державні закупівлі товарів і послуг бюджету + трансферти + виплати з обслуговування боргу) — податкові надходження.

У випадку випуску урядом державних цінних паперів для фінансування первинного бюджетного дефіциту зростають основна сума державного боргу і коефіцієнт його обслуговування.

Отже, в національній економіці збільшується тягар боргу. Сума відсотків за державний борг дорівнює добуткові державного боргу та реальної відсоткової ставки. У випадку перевищення у національній економіці реальної відсотко­вої ставки над темпами зростання ВВП, весь приріст останнього буде спрямо­вуватися на виплату відсотків з обслуговування державного боргу. Для змен­шення цього співвідношення, з одного боку — темпи зростання реального ВВП мають перевищувати величину реальної відсоткової ставки, а з іншого — збіль­шення частки первинного бюджетного надлишку має бути постійним.

Операційний дефіцит — дефіцит державного бюджету із вирахуванням ін­фляційної частини відсоткових платежів з обслуговування державного боргу.

У цілому основною причиною виникнення бюджетного дефіциту є випере­дження темпів зростання бюджетних видатків порівняно зі зростанням до­ходів бюджету. Конкретні причини можна об'єднати у такі групи: об'єктивні (або вимушені), суб'єктивні (невимушені або свідомі).

У результаті об'єктивних причин, пов'язаних з вимушеними діями держа­ви виникає необхідність збільшувати видатки бюджету за відсутності необхід­ного обсягу доходів, зокрема:

- надзвичайними обставинами (війни, епідемії, стихійні лиха тощо);

- необхідністю здійснення великих державних вкладень у розвиток економіки з метою її структурної перебудови, що у майбутньому може забезпечитиприріст валового внутрішнього продукту, зміцнити економічну могутність держави та підвищити матеріальний і культурний рівень життя населення. Цеявище відображає не кризу в економічному житті суспільства, а державне регулювання економіки, спрямоване на забезпечення прогресивних зрушень у суспільстві;

- необхідністю підвищення рівня доходів громадян у зв'язку з відставанням їхнього обсягу від прожиткового мінімуму та ін.

До суб'єктивних причин, пов'язаних з невимушеними, свідомими діями держави, у результаті яких виникає бюджетний дефіцит, належать:

- кризові явища в економіці, її розвал, що супроводжується скороченнямобсягів валового внутрішнього продукту, різким зниженням ефективності виробництва, інфляційними процесами;

- неефективність внутрішніх та зовнішніх фінансово-кредитних зв'язків;

- наявність значного тіньового сектору в економіці та низька податковадисципліна;

- значне зростання і нераціональна структура бюджетних видатків;

- надмірне зростання соціальних видатків порівняно з темпами зростання валового внутрішнього продукту;

- надмірні витрати на утримання апарату управління;

- надмірні витрати на оборону та мілітаризацію економіки у мирний час;

- нездатність влади тримати під контролем фінансову ситуацію у державі;

- недосконалість, неузгодженість і часті зміни фінансового законодавства;

- ігнорування та свідоме ухилення від виконання чинного законодавства суб'єктами фінансових відносин;

- корупція в органах державної влади, державного управління, місцевогосамоврядування, судової влади та правоохоронних органах.

Якщо об'єктивні причини є вимушеними, не залежать від бажання чи неба­жання держави і не свідчать про низький рівень державного фінансового ме­неджменту, то суб'єктивні причини безпосередньо пов'язані з неефективним державним фінансовим менеджментом і за бажанням державної влади можуть бути усунені повністю.

Отже, бюджетний дефіцит у цілому як особливе фінансове явище не обов'язково є негативним і надзвичайним. Сьогодні у світі практично немає жодної держави, яка б не стикалася з бюджетним дефіцитом. Звичайно, за умов ідеального становища в економіці дефіцит відсутній і держава може опти­мально зіставляти обсяг своїх доходів відповідно до фінансових можливостей без будь-якої шкоди для суспільства. Однак насправді це буває дуже рідко, оскільки економічні кризи є поширеним явищем.

7.2. Соціальне-економічні наслідки бюджетного дефіциту

Світова фінансова наука неоднозначне підходить до оцінки наслідків впли­ву бюджетного дефіциту на соціально-економічні процеси у суспільстві. Тому, розглядаючи соціально-економічні наслідки бюджетного дефіциту, необхідно враховувати різні чинники та способи впливу дефіциту на розвиток економі­ки, соціальної сфери, рівень соціального захисту населення з урахуванням конкретних ситуацій. Зважаючи на такі підходи, наслідки можуть бути пози­тивними, негативними або взагалі наслідків може не бути.

Так, спроба позитивної оцінки впливу бюджетного дефіциту на соціально-еко­номічний розвиток суспільства була започаткована у роки Великої французької революції, ідеологи якої називали дефіцит " багатством нації". Підставою для цього вважалося твердження, що дефіцити активізують суспільство, впливаючи на напрями наукової думки, стимулюючи законодавчу діяльність, змушуючи економити державні кошти, попереджувати і викривати зловживання.

У цілому бюджетний дефіцит в умовах демократичного суспільства за пев­них умов може бути додатковим стимулом соціально-економічного розвитку, якщо цей дефіцит спонукатиме до пошуку ефективних шляхів раціонального використання бюджетних коштів, посилення бюджетної дисципліни, збіль­шення доходів бюджету у майбутньому.

Тезу про позитивний вплив бюджетного дефіциту на економіку підтриму­вав Дж. Кейнс. Розвиваючи теорію Дж. Кейнса, новокейнсіанці стверджували про необхідність збалансованого бюджету в часі, тобто потребу у заміні бю­джетного дефіциту під час війн і криз активним бюджетом під час економіч­них піднесень. Отже, дефіцит бюджету вважався антикризовим чинником. Після Другої світової війни кейнсіанські теорії застосовувалися практично всіма промислове розвинутими країнами, у результаті чого бюджетний дефі­цит перетворився у вагомий інструмент фінансової політики, використовував­ся під час вирішення різнопланових завдань і зайняв важливе місце в теорії економічного зростання і в теорії циклічного регулювання економіки.

На основі кейнсіанської теорії виникли і розвинулися різноманітні теоре­тичні концепції, зокрема дефіцитного фінансування. Окремі теоретики і прак­тики вважали бюджетну збалансованість анахронізмом, а боязнь бюджетних дефіцитів і зростання державного боргу — шкідливим забобоном. Таким чи­ном, дефіцит державного бюджету перетворився на один із реальних способів регулювання економіки. Як свідчить світова практика, неконтрольоване зро­стання бюджетного дефіциту стало причиною економічних криз.

Однак переважна більшість теоретиків і практиків світу схиляються до думки, що бюджетний дефіцит має негативний вплив на соціально-економічні процеси у суспільстві. Він є свідченням марнотратства уряду, чинником мак-рофінансової нестабільності та підвищення ризику економічної діяльності держави. Зростання бюджетного дефіциту спричиняє посилення інфляційних процесів у суспільстві, кризу державних фінансів, грошової системи, зростан­ня диференціації в доходах. Дефіцит бюджету є причиною зниження ефектив­ності податкової системи, послаблення стимулів до праці, підриву впевненості членів суспільства у майбутньому.

У більшості країн світу, у тому числі в Україні, бюджетні дефіцити набули хронічного характеру, що сприяло поглибленню фінансової нестабільності. Вони дають поштовх інфляційним процесам і відволікають значні обсяги фі­нансових ресурсів з приватного сектору. Неконтрольованість і зняття питання про бюджетне обмеження дефіциту є причиною погіршення фінансової дис­ципліни у країні та поглиблення фінансової безвідповідальності урядів.

В умовах глобалізації економічного розвитку та інтернаціоналізації світо-господарських зв'язків бюджетні дефіцити є чинником підвищення ризику економічної діяльності, несуть потенційний ризик монетизації і дефолту. На­ціональні уряди вже не можуть належним чином визначати ефективність своїх економічних заходів, оскільки у зв'язку з відкритістю національних економік суспільне відтворення відбувається одночасно як всередині країни, так і за її межами. Якщо додатково збільшувати за рахунок бюджетного дефіциту пла­тоспроможний попит населення, то в умовах відкритої економіки це призведе не до пожвавлення національного виробництва, а до зростання внутрішніх цін і до імпорту товарів, а бюджетне субсидіювання вітчизняних підприємств од­наково сприятиме як внутрішньому інвестуванню, так і вивезенню капіталу за кордон.

Наявність хронічних бюджетних дефіцитів у світовій практиці свідчить про існування певного причинно-наслідкового механізму. Причинно-наслідкова діалектика бюджетних дефіцитів така. У першу чергу бюджетний дефіцит впливає на скорочення обсягу заощаджень у загальнонаціональному масшта­бі, яке зумовлює зростання відсоткової ставки, меншу доступність кредитних ресурсів для приватного сектору. У результаті підвищується обмінний курс національної валюти, що спричиняє зменшення обсягів інвестицій та експор­ту, збільшення імпорту. Такий стан зумовлює дефіцит зовнішньоторгового ба­лансу, внаслідок чого виникає дефіцит платіжного балансу. Ці негативні на­слідки мають поточний характер і виявляються протягом бюджетного року.

Однак зменшення обсягів інших видів діяльності, зумовлене дефіцитами, може мати й більш віддалені негативні побічні ефекти. Наприклад, спад інвес­тиційної діяльності спричиняє скорочення акціонерного капіталу, виробни­чих потужностей, обсягів виробництва. Таке скорочення є причиною знижен­ня рівня продуктивності праці й реальної зарплати, що негативно впливає на відсотки, ренту, прибутки за рахунок національного капіталу, які відходять до нерезидентів. Відповідно, продовжує нарощуватися державна заборго­ваність, внаслідок чого знижується довір'я інвесторів, скорочуються іноземні інвестиції, а нерезиденти вивозять свій капітал за кордон. У результаті фор­мується надмірний державний борг, який створює ризик дефолту.

Дефолт провокує згубні для економіки країни і престижу держави наслід­ки, зумовлені згортанням інвестицій, збуванням акцій та облігацій нерезиден­тами, що спричиняє падіння вартості цінних паперів, зростання відсоткових ставок. Відбувається подальше зниження обсягів виробництва і рівня заробіт­ної плати, зумовлене скороченням інвестицій, внаслідок чого зменшуються споживчі витрати домогосподарств. Далі знижується обмінний курс у зв'язку з падінням попиту на національну валюту, запускаються інфляційні процеси. У випадку кредитування уряду центральним банком посилюється інфляція, у результаті чого настає загальна фінансова криза, масові банкрутства у реаль­ному і фінансовому секторах економіки.

Таким чином, розглядаючи причинно-наслідкову діалектику бюджетних дефіцитів, можна побачити, що вони у цілому спричиняють десятки негатив­них соціально-економічних і фінансових ефектів, кінцевими і найгіршими з яких є фінансова та економічна кризи.

В Україні динаміка дефіциту державного бюджету за 1992—2006 рр. харак­теризується даними табл. 7.1.

Таблиця 7.1. Показники дефіциту Державного бюджету України у 1992-2006 рр.

Як свідчать наведені у табл. 7.1 дані, за роки незалежності у політиці дефі­цитного фінансування молена умовно виділити декілька етапів. Перший етап (1992—1999 рр.) характеризується тенденцією до скорочення бюджетного де­фіциту з 17, 3 до 1, 5 % ВВП. Цей період пов'язаний з глибокою економічною кризою і негативним її впливом на обсяги дефіциту, з одного боку, та негатив­ним впливом бюджетного дефіциту на соціально-економічні процеси у суспіль­стві, з іншого боку.

Негативні соціально-економічні наслідки дефіциту на цьому етапі характе­ризуються:

- катастрофічним зменшенням обсягів ВВП (до 80 % порівняно з 1990 р.), обсягів державного і місцевих бюджетів;

- суттєвим погіршенням фінансового становища суб'єктів підприємницької діяльності (крім комерційних банків), що виявилося у зростанні дебіторської та кредиторської заборгованості підприємств (що значно перевищила обсяги ВВП) і звуженні дохідної бази бюджетів;

- обвальною інфляцією, зокрема зменшенням наявних грошей (у більше ніж 10 050 разів), та підвищенням цін;

- тотальним абсолютним зубожінням населення країни, катастрофічне низьким рівнем заощаджень населення, послабленням основи фінансово-банківської системи країни;

- величезними обсягами та зростанням державного боргу країни, а такожвитрат з його обслуговування й погашення. Так, у 1999 р. зовнішній борг перевищував 13 млрд дол.; Україна мала виплачувати щомісяця кредиторам
550 млн дол., що дорівнювало місячному обсягу ВВП;

- створення фінансової піраміди облігацій внутрішньої державної позики(ОВДП), що призвело до катастрофічного зменшення валютних резервів. Тримачам ОВДП виплачувались здирницькі відсотки (до 120 % річних), причомубільшість облігацій (до 60 %) розміщувалися серед нерезидентів;

- нераціональним, під надто високі відсотки запозиченням НБУ на зовнішньому ринку — крім облігацій ОВДП, насамперед розміщення єврооблігацій у сумі 1, 5 млрд дол. (під 49 % річних), які значно перевищували валютнірезерви України;

- непродуманою лібералізацією зовнішньоекономічної діяльності, відкриттям кордонів, які сприяли вивезенню до 40 млрд дол. капіталу новосформованою буржуазією (щороку з країни вивозилось понад 5 млрд дол.);

- величезними втратами державних коштів від непродуманих пільг (у 1999 р. майже 20 млрд грн);

- неефективним управлінням бюджетними коштами;

- надмірними витратами на утримання державного апарату за одночасного скорочення витрат на розвиток соціально-культурної сфери (освіти, культури, охорони здоров'я тощо);

- орієнтацією комерційних банків на самозбагачення і зростаюче їх відчуження від потреб національного товаровиробника;

- доларизацією української економіки та національним впровадженям гривні (за 1996—1999 рр. вона знецінилась у 3 рази) тощо.

Другий етап (2000—2002 рр.) характеризується зведенням Державного бюджету України з профіцитом, що позитивно відобразилося на усіх показни­ках соціально-економічного розвитку країни.

Третій етап (2003—2004 рр.) пов'язаний з проголошенням політики пріо­ритетного соціального розвитку та реалізацією соціальних програм, внаслідок чого спостерігається тенденція до зростання обсягів дефіциту бюджету та його частки у ВБП з 0, 4 до 2, 6 %.

На четвертому етапі (2005—2006 рр.) обсяги та частка бюджетного дефі­циту у ВВП скоротилися. Одночасно кількісні і якісні показники соціально-економічного розвитку держави зросли, що свідчить про позитивні зрушення в економіці та соціальній сфері.

У цілому, оцінюючи соціально-економічні наслідки бюджетного дефіциту, можна зробити висновок, що дефіцитне фінансування економіки та інших сфер державної діяльності може бути вигідним, раціональним і виправданим за умо­ви, коли темпи приросту ВВП будуть випереджувати приріст обсягів бюджетів, бюджетних дефіцитів і видатків на обслуговування державного боргу. Позитив­ними наслідками можна вважати також отриманий ефект від зміцнення еконо­міки за рахунок дефіцитного фінансування, створення реального фундаменту та ефективної фінансової системи, вигідних майбутнім поколінням. За інших умов соціально-економічні наслідки бюджетного дефіциту будуть негативні.

7.3. Джерела фінансування дефіциту бюджету та їх класифікація

У сучасній теорії і практиці фінансів у зв'язку з бюджетними дефіцитами вживають такі поняття: фінансування бюджету, джерела фінансування (по­криття) бюджетного дефіциту, дефіцитне фінансування. Два останніх поняття були відомі в Україні, а перше — запозичене на Заході та введене в українську фінансову практику з прийняттям Бюджетного кодексу. За Кодексом фінансу­вання бюджету — надходження та витрати у зв'язку зі зміною обсягу боргу, а також залишку готівкових коштів за бюджетом, які використовуються для покриття різниці між доходами і видатками бюджету.

На практиці фінансуванням бюджету вважають групу певних фінансових операцій, джерелами фінансування бюджетного дефіциту — види фінансових ресурсів, а дефіцитним фінансуванням — тип фінансової політики.

Фінансування бюджету характеризується такими ознаками:

- операції з фінансування бюджету включають як надходження, так і ви­трачання бюджетних ресурсів;

- у бюджеті фінансування відображається окремо, оскільки не належить ні до доходів, ні до видатків;

- на відміну від брутто-основи відображення показників доходів і видатків, бюджету, фінансування має чисту основу;

- так само як бюджетне сальдо може набувати форми не тільки дефіциту, а й надлишку, так і фінансування бюджету може бути як " позитивним", такі " від'ємним";

- операції з фінансування бюджету мають на меті: профінансувати бюджетний дефіцит, погасити державний борг, покрити тимчасові касові розриви при виконанні бюджету, забезпечити ліквідність бюджетного фонду;

- розмір бюджетного дефіциту (або надлишку) дорівнює розміру нетто-фінансування (перевищення позитивного фінансування над від'ємним — дефіциту, а інакше — профіциту).

Перераховані ознаки свідчать, що фінансування бюджету є ширшим і склад­нішим поняттям, ніж джерела фінансування бюджетного дефіциту. У фінансу­ванні бюджету враховуються не тільки залишки готівки, що використовують­ся для покриття бюджетного дефіциту, а й операції з іншими активами, призначені для управління ліквідністю бюджетного фонду.

Стосовно джерел фінансування бюджетного дефіциту, то їх розрізняють за кредиторами, інструментами залучення, економічним впливом (інфляційні і неінфляційні, виходячи з впливу на чисту вартість уряду, з огляду на мульти­плікаційний ефект тощо).

Міжнародний валютний фонд пропонує для використання дві класифікації фінансування: за типом кредитора і за типом боргового зобов'язання (табл. 7.2). Аналогічні класифікаційні ознаки встановлені також Бюджетним кодексом України. Для фінансування дефіциту в Україні призначені внутрішні і зов­нішні запозичення. При цьому емісійні кошти НБУ не можуть бути джерелом фінансування дефіциту.

За результатами співпраці з МВФ Україна уклала Технічний меморандум із взаєморозуміння, у якому визначено, що фінансування дефіциту консолідова­ного уряду включає:

- чисту суму казначейських векселів;

- чисту суму позик уряду, наданих національною банківською системою;

- загальну суму приватизаційних надходжень;

- різницю між надходженнями від розміщення і погашення будь-яких облігацій, емітованих урядом або НБУ для нерезидентів з метою фінансування
дефіциту;

- різницю між отриманням і погашенням урядом іноземних кредитів
(включаючи проектні кредити і кредити, отримані з метою подальшого креди­
тування підприємств);

- чисту зміну депозитів уряду в банках-нерезидентах та інших інститутах-нерезидентах;

- чисті надходження від розміщення інших боргових зобов'язань або інших фінансових інструментів, емітованих урядом.

У цілому операції з фінансування бюджету мають на меті забезпечити не лише покриття дефіциту, а й управління ліквідністю бюджету, про що свід­чать дані табл. 7.3.

Таблиця 7.3. Призначення фінансування бюджету

Наведені у табл. 7.3 завдання мають різну специфіку, яка вимагає аде­кватного підходу до них у ході бюджетного планування і виконання бюджету.

Основний обсяг операцій, пов'язаний із залученням джерел фінансування бюджетного дефіциту в ринкових економіках здійснюється на фінансових ринках. Емітуючи ринкові боргові інструменти, держава виступає великим пози­чальником фінансових ресурсів. Необхідність фінансування бюджетного дефі­циту і використання з цією метою фінансових інструментів започаткували один із важливих механізмів існування фінансового ринку. Державні цінні па­пери дають змогу трансформувати державний борг у фінансовий актив креди­торів, який приносить їм прибутки.

Таким чином, розкриваючи зміст фінансування бюджету як групу фінансо­вих операцій, пов'язаних з покриттям дефіциту бюджету, ми охарактеризува­ли це економічне явище, зосереджуючи увагу на його класифікації за двома ознаками: типом кредитора, що характеризує категорію кредитора або влас­ника боргового зобов'язання; типом боргового зобов'язання, що характеризує вид фінансового інструмента запозичення коштів.

Класифікаційна ознака фінансування бюджету за типом кредитора перед­бачає, що джерела покриття дефіциту (фінансування) поділяються на внут­рішні і зовнішні. Внутрішні джерела — це надходження від сектору держав­ного управління, тобто обсяг запозичень за рахунок емісії цінних паперів, що здійснює Міністерство фінансів України, надходження від органів грошово-кредитного регулювання і банківських установ та інші внутрішні джерела. Зовнішні джерела включають позики, отримані від міжнародних організацій та іноземних комерційних банків та ін.

Класифікація фінансування бюджету за типом боргового зобов'язання пе­редбачає, що фінансові зобов'язання держави включають такі види: облігації внутрішньої та зовнішньої державної позики та інші державні цінні папери, довго-, середньо- і короткострокові позики та кредити, зміна обсягів готівко­вих коштів, депозитів і цінних паперів, що використовуються для управління ліквідністю у розрізі внутрішніх і зовнішніх джерел фінансування.

Такі ознаки безпосередньо стосуються класифікації джерел фінансування бюджетного дефіциту як виду фінансових ресурсів. Ці джерела класифікують за способом залучення, за характером впливу на інфляційні процеси і за рів­нем управління.

Так, за способом залучення джерела фінансування бюджетного дефіциту поділяють на емісійні та неемісійні. Емісійні джерела пов'язані з додатковим залученням грошової маси для покриття державних видатків і супроводжу­ються емісією грошей. Неемісійні джерела відображають взаємовідносини між державою як позичальником і юридичними та фізичними особами, уряда­ми інших країн та міжнародними фінансовими організаціями як кредиторами і не мають безпосереднього відношення до емісії грошей.

За характером впливу на інфляційні процеси джерела фінансування дефі­циту бюджету бувають інфляційні і неінфляційні. Інфляційним джерелом виступає монетизація дефіциту, яка відбувається за надання урядові позик центрального банку, купівля центральним банком державних цінних паперів, а також завдяки додатковій емісії грошей. Кредитна емісія використовувала­ся в Україні з 1991 до 1995 р. і була практично єдиним джерелом покриття бюджетного дефіциту. Внаслідок використання інфляційних джерел розви­вається неконтрольована інфляція, знецінюються гроші, відбувається зу­божіння населення. Неінфляцшні джерела суттєво не впливають на інфляцій­ні процеси і включають запозичення на внутрішніх і зовнішніх фінансових ринках, залишки бюджетних коштів, трансферти (у вигляді безоплатної і без­поворотної фінансової допомоги), накопичення заборгованості (прострочення платежів за борги або куплені товари, підвищення податків тощо).

За рівнями управління розрізняють центральні і місцеві джерела фінансу­вання бюджетного дефіциту. Центральні джерела — це емісійні і неемісійні джерела, які використовуються урядом для покриття дефіциту державного бюджету. Місцевими вважаються неемісійні джерела, які використовуються органами місцевого самоврядування для фінансування дефіцитів місцевих бюджетів. Як правило, до останніх належать внутрішні місцеві запозичення, кредити комерційних банків, вільні залишки коштів місцевих бюджетів тощо.

У цілому теоретично можливі три основних варіанти фінансування бюджет­ного дефіциту: продаж державних активів, державні запозичення та монети-зація дефіциту.

Продаж державних активів для покриття дефіциту вважається досить рід­кісним явищем. Воно характерне для перехідних економік. Враховуючи обме­женість, цей метод не є універсальним, а разовим.

Державні запозичення є найпоширенішим методом покриття бюджетного дефіциту, оскільки не має інфляційного характеру, та здійснюється у вигляді зовнішнього та внутрішнього фінансування.

Зовнішнє фінансування може забезпечуватися на загальних або пільгових умовах. Держави — позичальники найбільш зацікавлені у пільговому зовніш­ньому кредитуванні (отримання безповоротних субсидій із-за кордону, безвід-соткових позик, пільгових позик з низькими ставками та тривалими строками погашення), оскільки завдяки йому дефіцит не тільки не впливатиме негатив­но на економіку, а й може бути позитивним, якщо фінансування буде пов'язане з продуктивним використанням ресурсів. Загалом зовнішнє фінансування є найменш інфляційним.

Внутрішнє боргове фінансування бюджетного дефіциту часто розглядають як антиінфляційну альтернативу монетизації. Однак за його допомогою ін­фляцію можливо тільки віддалити, а не уникнути. У випадку розміщення облі­гацій державних позик серед населення, інфляційне напруження слабшатиме. Якщо центральний банк скупить такі облігації, то зможе розширити свої квазіфіскальні операції, що сприятиме зростанню інфляційного тиску. За обов'язкового розміщення позик внутрішнє боргове фінансування перетво­рюється у додатковий податковий тягар. Зростання внутрішнього боргу зумов­лює збільшення видатків на його обслуговування, що сприяє збільшенню бю­джетного дефіциту і державної заборгованості.

Отже, державні запозичення, з одного боку, розширюють фінансові можли­вості держави, є ефективним інструментом вилучення зайвих коштів з обігу, на відміну від підвищення податків психологічно не викликають опору. З ін­шого боку, вони перетворюють взяті урядом позики у національний борг, витісняють частину приватних інвестицій, державний бюджет обтяжується видатками на обслуговування боргу, а критичні його розміри загрожують дер­жаві дефолтом.

Монетизація бюджетного дефіциту використовується тоді, коли за наяв­ності дефіциту держава має великий зовнішній борг, внаслідок якого залучен­ня зовнішніх позик неможливе, а всі внутрішні джерела вичерпані. Цей метод є вимушеним і вважається доцільним, коли всі офіційні валютні резерви цент­рального банку використані, у зв'язку з чим врегулювання платіжного балан­су залишається першочерговим завданням, причому передбачається, що еко­номіка витримає високу інфляцію. За ініціативою центрального банку запускається механізм друкування нічим не забезпечених грошей, що вирішує проблему дефіциту бюджетних ресурсів. Цей метод покриття дефіциту, незва­жаючи на простоту, приховує велику небезпеку, оскільки додаткова емісія збільшує пропозицію грошей в обігу і порушує пропорції, описані рівнянням Фішера.

У короткостроковому періоді ні швидкість обороту грошей, ні динаміка продукту не можуть компенсувати приріст грошової маси. Тому найоператив-ніше у цьому випадку реагують ціни, зростання яких відвернути не можливо. Так запускається механізм інфляції. Уряд певний час матиме зиск з цього (сеньйораж), якщо друкуватиме гроші швидше, ніж на це сподіваються грома­дяни. Але в міру того, як населення позбуватиметься готівки, щоб " втекти" від інфляції, грошова маса збільшується до критичного рівня, а інфляція досягне гіперрозмірів. Ця обставина змусила більшість країн, включаючи й Україну, на законодавчому рівні заборонити емісію як джерело фінансування бюджет­ного дефіциту.

Отже, сеньйораж — дохід від друкування грошей, який виникає в умовах перевищення приросту грошової маси над приростом реального ВВП, наслід­ком чого є зростання середнього рівня цін. У сучасних умовах сеньйораж та­кож реалізується за допомогою створення резервів комерційних банків. Однак ці операції мають незначний розмір і не надто руйнівні наслідки для економі­ки. Але якщо уряд надмірно покладатиметься на механізм сеньйоражу як спо­собу оплати своїх видатків, то кількість грошей, що перебувають в обігу, зро­статиме занадто швидко, породжуючи некероване зростання інфляції.

У процесі сплати інфляційного податку платники поводяться по-різному. Так, домашні господарства сплачують інфляційний податок автоматично, оскі­льки через збільшення цін вони втрачають більше своїх грошових доходів і за­ощаджень. У платників державних та місцевих податків і зборів в умовах зрос­тання рівня інфляції спостерігається ефект Олівера-Танзі, який виявляється у свідомому затримуванні ними строків сплати податків та обов'язкових пла­тежів до бюджетів. Зростання інфляційного напруження створює економічні стимули для відстрочення сплати податків до бюджету, оскільки за час такого відтягування відбувається знецінення грошей, від якого виграє платник по­датків. У результаті таких дій дефіцит бюджету і загальна нестабільність фі­нансової системи можуть зростати.

Під час інфляції населення прагне позбутися грошових заощаджень. У ви­падку, якщо темпи скорочення грошових запасів починають випереджати темп інфляції, відбувається зменшення інфляційного податку і збільшення де­фіциту. Таким чином, інфляційний податок — це свого роду " прибуток", що може отримати держава за визначених темпів інфляції і який дорівнює втра­там капіталу власниками коштів за збільшення пропозиції грошей.

У цілому монетизація дефіциту, крім емісії грошей, може здійснюватися шляхом розширення сфери кредитування центральним банком уряду для під­тримки державних підприємств на пільгових умовах та шляхом відстрочення платежів уряду за його борговими зобов'язаннями.

Отже, монетизація бюджетного дефіциту є вимушеним, неефективним і не­бажаним способом його фінансування, який використовується за значних об­сягів зовнішньої заборгованості і якщо всі можливості внутрішнього боргового фінансування вичерпані.

Охарактеризовані способи фінансування бюджетного дефіциту підтверджу­ють той факт, що кожен з них має відповідні позитивні і негативні якості, а ідеального методу покриття дефіциту немає.

У цілому фінансування бюджету розраховують на чистій основі, тобто з об­сягів валових надходжень запозичених коштів вираховуються платежі з пога­шення основної суми боргу за формулою

ФД = З-ПБ + ЗЗ,

де ФД — фінансування дефіциту; 3 — запозичення; ПБ — погашення боргу; 33 — зміна залишків.

Отже, з одного боку, джерела фінансування дефіциту є симетричним понят­тям стосовно самого дефіциту. При цьому величина бюджетного дефіциту дорівнює обсягу необхідного його покриття. З іншого боку, залучення таких грошових надходжень, які належать до джерел фінансування дефіциту, свід­чить про від'ємну розбалансованість бюджету. Якщо уряд не вживатиме за­ходів щодо її подолання і разом з цим не вдаватиметься до залучення джерел фінансування дефіциту, відбуватиметься нагромадження платежів.