Межрегиональное неравенство, его социально-экономические последствия.

Федерации в своем функционировании сталкиваются с проблемами и отклоняются от предписаний нормативной теории в случае дисбаланса между ресурсами и полномочиями правительств различного уровня. Проблемой для России является концентрация экономических ресурсов, по крайней мере номинально, на федеральном уровне, а политических - на региональном. Одна из главных причин такого несоответствия - межрегиональное экономическое неравенство.

Межрегиональное неравенство в России многомерно - оно включает социальные, этнические, культурные и иные компоненты, а также резкие перепады уровня жизни и экономического развития от одной части страны к другой. Эти различия в своем большинстве обладают значительной инерцией - за исключением межрегиональной дифференциации благосостояния, природа и характер которой за последние несколько лет претерпели глубокие изменения.

В основе межрегиональных различий уровня жизни в период централизованного планирования лежали либо политические приоритеты центральных властей, либо неспособность последних добиться повышения жизненных стандартов в неблагополучных регионах. На смену этому традиционному межрегиональному неравенству пришло новое, порожденное резкими дисбалансами в возможностях получения рыночного дохода.

Фундамент нового неравенства - структурные искажения в размещении трудовых ресурсов и производственных мощностей, порожденные доминировавшими в течение семидесяти лет нерыночными принципами принятия экономических решений. Источником происходивших с начала рыночных реформ структурных сдвигов стали три главных фактора - подавленный внутренний спрос и возрастающее значение экспорта, низкая конкурентоспособность предприятий обрабатывающих отраслей и коллапс военно-промышленного комплекса, составлявшего до недавних пор основу экономики России6. Наблюдавшаяся в последнее время некоторая активизация внутреннего спроса и оживление в связи с этим обрабатывающих отраслей были недостаточны для преодоления действия указанных факторов. Регионы экспортной ориентации, опирающиеся на добычу и первичную переработку природных ресурсов, Москва - центр сосредоточения государственной власти, финансов и международных обменов, а также территории со сравнительно диверсифицированной экономической базой сумели более или менее успешно адаптироваться к рыночным условиям. Моноотраслевые районы с преобладанием военной промышленности и устаревших обрабатывающих производств оказались пораженными хронической депрессией, безработицей и бедностью.

Новое экономическое неравенство выявило перекосы существовавшего к началу реформ производственного потенциала и с этой точки зрения было не только неизбежным, но отчасти даже полезным как источник сигналов о диспропорциях в распределении трудовых и производственных ресурсов между территориями и отраслями экономики. Однако неравенство играет положительную роль лишь тогда, когда возможна адекватная реакция на рыночные сигналы. Для этого, в свою очередь, необходимы социальная и экономическая мобильность населения, а также инвестиционная активность, открывающие реальные пути выхода из бедности и депрессии. В таком случае напряжение, создаваемое межрегиональным неравенством, разряжается экономически полезным и общественно бесконфликтным путем. Если же рыночная адаптация затруднена или вовсе невозможна, то неравенство становится политической проблемой.

Подвижность населения и трудовых ресурсов обеспечивается развитым рынком труда. В России этот рынок продолжает оставаться подавленным. Межрегиональная миграция осложняется отсутствием общедоступного рынка недвижимости, сохранением социальных услуг в ведении предприятий, неадекватностью системы пособий по безработице. Несмотря на конституционный запрет, по-прежнему практикуются административные ограничения на выбор места работы и жительства. В этих условиях мобильность рабочей силы возможна по преимуществу в пределах городских агломераций либо в форме ухода с рынка труда и перехода к натуральному хозяйству.

Недостаточная мобильность населения в принципе может быть компенсирована созданием новых рабочих мест посредством производственных капиталовложений, но в условиях продолжающегося спада инвестиций в России и эта возможность в основном нереализуема.

В результате спустя несколько лет после начала рыночных преобразований в России стартовые условия региона и в первую очередь дореформенная специализация и структура хозяйства продолжают оставаться критически важными для состояния региональной экономики7. Более того, межрегиональные различия усиливаются рядом мультипликаторов пространственного неравенства. Главным из них является доминирование торговли и других видов услуг среди секторов российской экономики, получивших ускоренное развитие в последние годы. Такая направленность структурных сдвигов естественна, во-первых, в силу неразвитости сферы услуг в дореформенной российской экономике и, во-вторых, ввиду незначительной капиталоемкости этой отрасли, которая может развиваться и на фоне инвестиционного кризиса. Сфера услуг, однако же, стимулируется в основном местным платежеспособным спросом, а потому развивается прежде всего в относительно благополучных регионах с достаточно высокими доходами населения, еще более увеличивая разрыв между этими регионами и районами депрессии.

Таким образом, выгоды структурной перестройки экономики распределены по территории России крайне неравномерно. Первопричиной этого являются унаследованные российской экономикой структурные искажения дореформенного периода, а также в определенной мере географические факторы. Однако то обстоятельство, что это неравенство воспроизводится и, возможно, продолжает усугубляться8, связано с нарушениями в институциональной среде и, главное, с отсутствием полноценного общероссийского рынка труда и таких предпосылок инвестиций, как предсказуемый правовой и налоговый режим, гарантии прав собственности и общая политическая стабильность в государстве.

Следует подчеркнуть, что эти компоненты институциональной среды являются по своей природе общественными благами общенационального масштаба, предоставление которых неоспоримо относится к компетенции федерального правительства. Таким образом, очевидна неспособность центральных властей эффективно осуществлять функции, возложенные на них в рамках стандартного для федерации межправительственного " разделения труда". Объяснение этому следует искать в упомянутом выше несоответствии распределения между центром и регионами властных полномочий, с одной стороны, и экономических и политических ресурсов - с другой. На основе анализа социального развития регионов РФ были сделаны выводы о том, что усиливается неравенство между субъектами РФ. К наиболее развитым регионам эксперты отнесли Москву, Санкт-Петербург, Тюменскую область, Татарстан. Ускорить развитие «отстающих регионов» можно за счет активации человеческого потенциала. Интересно, что в более развитых регионах гораздо сильней дифференциация по доходу, по мнению экспертов это свидетельствует о низком качестве экономического роста. Кроме того, чем более развит регион, тем больше усиливается разрыв между ЗП женщин и мужчин, а также чем богаче регион, тем меньше доля женщин среди депутатов регионального парламента. Как считает, например, уже упоминавшаяся И.А. Умнова, российская конституционная формула в принципе «построена на логической ошибке». По ее мнению, в мировой практике имеют место асимметричные федерации, когда разные и одинаковые по государственно-правовой природе субъекты наделяются разными правами, но нигде в мире не встретить формулу – разные по государственно-правовой природе субъекты федерации имеют равный статус. Разная природа предполагает разный статус. «Как бы ни ломали сегодня юристы голову над объяснением равноправия разных по статусу субъектов Федерации, предлагая парадигму «равноправие не есть равенство», и юридически, и фактически Россия состоит из неравноправных по статусу субъектов Федерации».

С этой точкой зрения полемизирует профессор Л.М. Карапетян, который считает, что равенство субъектов Федерации невозможно, даже если бы такая идея и была бы провозглашена конституционно. Регионы не равны хотя бы по этническим особенностям, численности населения, размерам территории, экономическому потенциалу и т.д. В мировоззренческой основе Конституции Российской Федерации также нет идеи равенства народов по тем же объективным причинам. Поэтому в Конституции РФ устанавливается не равенство, а равноправие субъектов Федерации. В ней закрепляется равноправие народов и как следствие этого – равноправие представляющих их субъектов Федерации. А понятия «равенство» и «равноправие» – не тождественны. Конституционное равноправие субъектов Федерации предполагает их политико-правовую равноценность. Подобно тому, как предусмотренные конституцией равные права и свободы человека и гражданина равноценны для каждой личности, так и конституционное право равнозначно для всех субъектов Федерации. Иначе говоря, нетождественность в экономическом, географическом, демографическом, национальном и ином положении субъектов Федерации не означает объективной обусловленности асимметрии их конституционного статуса и неравноправия. Провозглашенное конституцией равноправие всех субъектов Российской Федерации предполагает предоставление им равных возможностей реализации всех политических, социально-экономических и иных прав народов и каждой личности. А это во многом зависит от оптимального сочетания разных форм территориальной организации субъектов Федерации, эффективного взаимодействия между ними и федеральным Центром[12].

Принцип равноправия субъектов Федерации допустимо рассматривать (по аналогии с общей правосубъектностью) и как гарантированное конституцией формально-равное право каждого субъекта на урегулирование своих отношений с федеральными органами власти (разграничение предметов ведения и полномочий) посредством договора. При этом конкретный объем взаимных прав и обязанностей центра и регионов (по аналогии с индивидуальным правовым статусом) может быть разным.

К аналогичному выводу пришел и Конституционный Суд Российской Федерации. Так, в Постановлении от 15 июля 1996 г. №16-П по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 1 и п. 4 ст. 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 г. «О дорожных фондах в Российской Федерации» Конституционный Суд не только напомнил, что конституционный принцип равноправия субъектов Российской Федерации «выражается, в частности, в единообразии конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации» (п. 2 мотивировочной части), но и дал исчерпывающий ответ тем, кто смешивает понятия равноправия субъектов и их фактического равенства. Суд предписал федеральным органам государственной власти при разработке и осуществлении федеральной и региональной политики «исходить из того, что правовое равенство субъектов Российской Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и т.д. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации» (п. 7 мотивировочной части) В Российской Федерации субъекты равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ), а также в отношении иных атрибутов конституционно-правового статуса: в правах иметь конституцию или устав, собственные органы государственной власти, законодательство, свою территорию, представительство в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и др.

Положение ч. 4 ст. 5 Конституции РФ о равноправии субъектов РФ означает, что все субъекты Федерации независимо от вида, без каких-либо изъятий обладают равными правами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти в государственно-правовой, бюджетной и других сферах. Кроме того, каждый из субъектов Российской Федерации вступает в эти отношения непосредственно, что имеет особое значение для автономной области, находящейся в составе края, и автономных округов, входящих в состав края или области. Формы и процедуры указанных взаимоотношений определяются Конституцией Российской Федерации, Федеральным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашениями в системе исполнительной власти и федеральными законами.

41. Региональная политика: понятие, особенности, цели, задачи в РФ

Региональная политика государства – сфера деятельности по управлению политическим, экономическим, социальным и экологическим развитием страны в пространственном, региональном аспекте и отражающая как взаимоотношения между государством и регионами, так и регионов между собой.

2. Объекты, субъекты и формы региональной политики.

К основным объектам региональной политики относятся.

· Производственные (прежде всего предприятие как первичное звено общественного разделения труда),

· Социальные (человек как представитель социума, семьи, этноса),

· Денежно-финансовые (федеральные бюджет, ассигнования частных лиц, иностранные инвестиции).

В качестве субъектов региональной политики мот выступать как конкретные представители государственной и районной власти (физические лица), так и отдельные учреждения, организации и предприятия (юридические лица).

К основным функциональным формам региональной политики относят:

1. Прогнозирование – научное предвидение предполагаемых направлений и параметров экономического развития региона на основе анализа источников финансирования, экономической структуры.

2. Региональное программирование – целенаправленное вмешательство в развитие региона, с формулированием целей и промежуточных задач социально-экономического развития региона, а также с определением конкретных сроков достижения поставленных целей и необходимых затрат ресурсов.

3. Региональное планирование – установление конкретных задач и целей на плановый период с указанием источников финансирования, конкретных исполнителей.

Цели и задачи региональной политики различных государств не могут совпадать и варьируют в весьма широких пределах. Вместе с тем существуют общие, генерализованные цели, присущие региональной политики практически всех стран реализующих:

1) Создание и упрочение единого экономического пространства, и обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ государственности;
2) Относительное выравнивание условий социально-экономического развития региона;
3) Приоритетное развитие регионов, имеющих особо важно стратегическое значение для государства;
4) Максимальное использование природных, в т.ч. ресурсных особенностей региона;
5) Предотвращение загрязнения окружающей среды, экологизация регионального природопользования, комплексная экологическая защита регионов.

Стратегические цели региональной политики современной России в соответствии с Указом президента РФ от 03 июня 1996 года «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» состоят в стабилизации производства, возобновлении экономического роста в каждом из регионов страны, повышении на этой основе уровня жизни населения, обеспечении единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, независимо от экономических возможностей регионов.

1. Экономическая региональная политика.

Основной целью региональной экономической политики на ближайшее десятилетие является стабилизация производства возобновление экономического роста в каждом из регионов РФ, повышение на этой основе благосостояния населения, создание научно-технических предпосылок укрепления позиций нашего государства на мировой арене, повышение его роли в международном разделении труда.

Чтобы достигнуть указанной дели, органы государственной власти и субъектов Федерации должны решить следующие задачи:

· Укрепление экономических основ территориальной целостности и стабильности России;

· Содействие развитию и углублению экономической реформы, формирование во всех регионах страны многоукладной экономики, становление региональных и общероссийских рынков товаров, труда и капитала, рыночной и институционной инфрастуктуры;

· Сокращение чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов, поэтапное создание условий для укрепления в них собственной экономической базы повышения благосостояния, рационализации систем расселения;

· Достижение экономического и социально оправданного уровня комплексности и рационализации структуры экономики регионов, повышение ее жизнеспособности в рыночных условиях;

· Развитие межрегиональных инфраструктурных систем;

· Стимулирование развития районов и городов, располагающих крупным научно-техническим потенциалом; именно эти центры науки и высоких технологий могут стать точками роста хозяйства субъектов РФ;

· Оказание государственной поддержки территориям экологического бедствия, регионам с высоким уровнем безработицы, со сложными демографическими проблемами;

· Разработка и реализация научно обоснованной политики в отношении регионов со сложными условиями хозяйствования, требующими более эффективных методов регулирования (регионы Крайнего Севера, Дальнего Востока, Арктики).

Важной задачей региональной экономической политики является также совершенствование экономического районирования России. Реализация эффективной региональной экономической политики, региональное и общероссийское прогнозирование невозможны без глубокого и всестороннего системного анализа современного экономического и социального развития регионов.

2. Региональная политика в социальной сфере.

Характеризуя основные цели и задачи региональной социальной политики, уточню, что региональные особенности процессов социального развития требуют соответствующих мер государственного регулирования, направленных равных условий для социального развития населения всех регионов РФ и предотвращение возникновения очагов социальной напряженности. Особенностью развития социальной сферы является то, что здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство, культура и другие отрасли имеют территориальный характер, т.е. социальные вопросы решаются в основном на уровне органов власти регионов РФ и органов местного самоуправления.

Основные задачи социальной политики:

· Противодействие тенденции ухудшения демографической ситуации, острым проявлением депопуляции населения;

· Предотвращение обнищания населения и минимизация отрицательных последствий безработицы, особенно в экономически слаборазвитых и «депрессивных» регионах;

· Сдерживание процесса имущественного расслоения в наиболее «бедных» и наиболее «богатых» регионах;

· Регулирование размещения беженцев и вынужденных переселенцев в регионах, имеющих для этого благоприятные условия;

· Оказание помощи населению регионов, попавших в кризисную ситуацию в результате стихийных бедствий, экологических и техногенных катастроф, военных действий, острых межнациональных конфликтов.

Социальная политика государства - система скоординированных мер органов государственной власти, направленных на достижение целей в области социального развития:

рост доходов и потребления населения,

повышение качества жизнедеятельности,

социальная защита граждан.

В условиях переходного периода, когда происходит становление нового политического устройства страны, социальная политика государства имеет несколько уровней своей разработки и реализации:

1) межгосударственный уровень взаимодействия

социально-экономических, политических и других служб, предусмотренных договорами и соглашениями сторон для решения вопросов миграции, пенсионного и социального обеспечения, для развития спортивных и культурных связей,

2) федеральный (РФ) уровень,

3) региональный (субъектов РФ) и внутрирегиональные уровни,

4) уровень действующих отраслей и организационно-правовых форм хозяйствования, предусмотренных действующим гражданским законодательством (АО, ассоциации, союзы, фонды, товарищества),

5) уровень общественных организаций и объединений граждан (профсоюзы общество ветеранов, общество потребителей),

6) уровень личностный и семейный.

Формы проведения социальной политики: коллективная (массовая) и индивидуальная (личностная).

При коллективных формах все субъекты социальной политики получают гарантированные государством выплаты: пенсии, стипендии, социальные пособия, зарплаты.

При индивидуальной форме — государственные меры касаются конкретных граждан. Например, льготы матерям-одиночкам, пособия инвалидам, жертвам стихийных бедствий, беженцам.

4 группы методов социальной политики:

1. экономические, 2. административно - распорядительские, 3. правовые (законодательские), 4. идеологические.

1. включают тарифы, налоги, экономические льготы, пенсии, пособия, стипендии, зарплату, доходы, социальные выплаты всех видов,

2. меры разрешительного (запретительного характера)- установление квот и выдача лицензий, запреты на продажу спиртного вблизи школ,

3. связаны с регулированием различных сторон деятельности подразделений потребительского комплекса на основе действующего пакета законодательных и нормативных актов. Например, в области регистрации юридических и физических лиц, действующих в области различных форм социального обслуживания населения, законы о государственных пенсиях, о труде, занятости,

4. методы, направленные на формирование нравственно-этических понятий и норм общества.

В РФ известны следующие социальные программы:

1) " продовольственные"

2) " жилище"

3) " совершенствование оказания скорой неотложной медицинской помощи"

4) " безопасное материнство"

5) " дети России"

6) " развитие медицинской промышленности и улучшение обеспечения лекарственными средствами и медицинской техникой"

7) " социальная поддержка инвалидов"

8) " развитие санитарно-эпидемиологической службы"

9) " взаимопрофилактика"

10)" антиспид"

11) развитие образования

12) сохранение и развитие культуры и искусства

13) развитие экономики малочисленных народов Севера

14) развитие особо охраняемого эколого-курортного региона РФ - Кавказских минеральных вод

15) улучшение ритуального обслуживания населения. Все эти программы дополняются подпрограммами.

К сожалению, в настоящее время в РФ социальная сфера находится в плачевном состоянии:

1) преимущественно пассивный характер социальной политики,

2) низкая степень координации действий органов и служб, занимающихся решением социальных задач и проблем,

3) неразработанность федеральных законодательных и нормативных актов, регулирующих социальную политику,

4) недостаточное количество квалифицированных работников социальной сферы,

5) отсутствие государственной концепции и долгосрочной стратегии реализации социальной политики,

6) излишняя степень регионализации социальной сферы, отсутствие согласованности усилий федеральных и местных властей,

7) отказ государства поощрять и регулировать спонсорскую и благотворительную деятельность в области социального развития, поддержки,

8) слабая степень привлечения свободных денежных средств населения, направленных на социальные нужды.

3. Региональная политика в сфере экологической безопасности.

Региональная политика в сфере обеспечения экологической безопасности включает решение таких вопросов, как:

· Экологическое обоснование размещения производительных сил;

· Экологически безопасное развитие отраслей хозяйства;

· Рациональное использование природных ресурсов;

· Предупреждение возникновения противоречий в экологически неблагоприятных регионах РФ между развитием производительных сил и сохранением экологического равновесия;

· Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций;

· Обеспечение естественного развития экологического систем, сохранение и восстановление уникальных природных комплексов при решении территориальных проблем;

· Совершенствование управления в области охраны окружающей среды и природопользования.

Развитие производительных сил, рост производства новых видов химической и биологической продукции, химизация сельского хозяйства, увеличение числа городов и городского населения усиливают нагрузку на природу, приводят к резким нарушениям природной среды. Это отрицательно сказывается на условиях жизни населения и требует, в свою очередь, увеличения затрат общества на поддержание необходимого состояния окружающей среды. Поэтому одной из постоянно возрастающих статей расходов региональных бюджетов являются ассигнования на охрану окружающей среды, через которые проходит примерно 40% бюджетных расходов на эти цели.

До недавнего времени почти все финансирование охраны окружающей среды производилось за счет средств ведомств и предприятий. Но с переходом предприятий и организаций на самоокупаемость наблюдается тенденция к снижению участия предприятий в природоохранных мероприятиях, так как это ведет к удорожанию продукции и ухудшению их финансового состояния. Кроме того, следует отметить, что ведомственное финансирование охраны окружающей среды зачастую недостаточно эффективно, поскольку мероприятия не всегда скоординированы, а средства распыляются.

В этих условиях возрастает роль бюджетного финансирования, в том числе за счет региональных бюджетов. Все в большей степени по каналам этих бюджетов будут финансироваться мероприятия по развитию систем водоснабжения и канализации, мусоропереработке и захоронению бытовых отходов, защите водных, лесных, земельных ресурсов от результатов хозяйственной деятельности.

4. Региональная политика в области повышения уровня жизни.

Важнейшими задачами региональной политики в области повышения уровня жизни являются создание прочной основы для повышения уровня жизни населения, государственная поддержка малообеспеченных слоев населения в регионах, которые самостоятельно не в силах выполнить эти задачи. Необходимо поэтапное повышение уровня минимальных государственных гарантий – минимальных пенсий и пособий, их регулярная индексация в соответствии с ростом потребительских цен. Чтобы обеспечить эти программы, необходимо:

· Создание максимально благоприятных экономических, правовых и организационных условий для роста заработной платы, пенсий, пособий, других денежных доходов граждан РФ;

· Стабилизация уровня жизни населения, создание прочной основы для его повышения во всех регионах России.

Уровень жизни населения (УЖН)

УЖН наряду с доходами и потреблением включает усилия труда и быта, объем и структуру рабочего времени и свободного, параметры культурного и образовательного развития, показатели здоровья населения, показатели социально-демографической и экологической ситуации в РФ и ее регионах.

В классической экономической теории и практике под УЖН понимают количество материальных благ и услуг на душу населения. В состав этого понятия входят материальные, культурные, духовные, социальные потребности граждан. Однако необходимые человеку потребности должны удовлетворятся в разумных пределах, исходя из возможностей производства и требований рационального, научнообоснованного потребления.

Для международного сопоставления УЖН используется индекс человеческого развития. Для его расчета используются 3 интегральных индикатора: 1. преобразование национального дохода в расчете на душу населения, 2. продолжительность жизни населения, 3. образовательный уровень.

В 1993 г. среди 173 стран мира РФ занимала 73 место, в 1997 г. - 71 место.

Для отдельных стран мира УЖН измеряется десятью показателями.

В состав показателей РФ входят 5:

1) потребление важнейших видов материальных благ и услуг,

2) обеспечение жилищными, коммунальными, бытовыми и транспортными услугами,

3) развитие просвещения, здравоохранения, культурного обслуживания, социальное страхование и социальное обеспечение,

4) продолжительность рабочего и свободного времени,

5) доходы населения.

Кроме того, показатели могут быть общими и частными, экономическими, социально-демографическими, стоимостными, натуральными, количественными и качественными, распределение населения по уровню благосостояния.