Раздел VI. Банковское кредитование, расчеты

нов валютного контроля у резидентов, включая уполномоченные банки, и у нерезидентов Центральным банком РФ взыскиваются в доход государства суммы, полученные по недействительным сдел­кам, а также штрафы; приостанавливается действие или отзываются лицензии резидентов и нерезидентов.

Должностные лица юридических лиц — резидентов и юридиче­ских лиц — нерезидентов, виновные в нарушении валютного зако­нодательства, несут уголовную, административную и граждан­ско-правовую ответственность.

Уголовным кодексом РФ предусмотрена уголовная ответствен­ность: за незаконный оборот драгоценных металлов, природных драгоценных камней или жемчуга (ст. 191); за нарушение правил сдачи государству драгоценных металлов и драгоценных камней (ст. 192), за невозврат из-за границы средств в иностранной валюте (ст. 193).

Кодексом РФ об административных правонарушениях статьей 15.25 предусматривается административная ответственность за на­рушение валютного законодательства.

Большое значение в совершенствовании валютного контроля играет Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О проти­водействии легализации (отмыванию) доходов, полученных пре­ступным путем»¹, предусмотревший создание Комитета по финан­совому мониторингу в структуре Министерства финансов РФ, на который возложены функции финансового, в том числе валютного, контроля.

Контрольные вопросы:

2. 3. 4. 5. 6. 7. той?

9.

Какие существуют типы валютных режимов?

Какова структура валютного правоотношения?

Кто является субъектом валютного правоотношения?

Что может быть объектом валютного правоотношения?

Что относится к валютным ценностям?

Охарактеризуйте понятие «валютная операция».

На какие виды делятся валютные операции с иностранной валю-

Какие валютные операции могут совершать резиденты? Какие органы вправе осуществлять валютный контроль⁹ Какие организации относятся к агентам валютного контроля?

СЗ РФ. 2001. № 33.

РАЗДЕЛ VII.

ОСНОВНЫЕ ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ИНСТИТУТЫ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Глава 21. Основы бюджетного права и бюджетного процесса

§ 1. Понятие бюджета

Прежде чем перейти к рассмотрению бюджета и бюджетного права, необходимо отметить, что бюджетные отношения связаны с государственными финансами.

Под государственными понимаются финансы различных госу­дарственных образований, в то время как частные финансы вклю­чают в себя финансы частных лиц и предприятий. Для лучшего по­нимания предмета бюджетного права представляется интересным сравнить частные и государственные финансы.

Изучение финансовых проблем любого физического или юри­дического лица частного или публичного права сводится к изуче­нию проблем управления денежными фондами, формирования и распределения доходов и расходов и составления бюджета. Но на этом их сходство заканчивается. Как показывает более глубокое изучение проблемы, финансы государства существенно отличаются от финансов частного лица и предприятия. Для иллюстрации рас­смотрим более детально отдельные моменты.

С тонки зрения поступлений различие проявляется в источнике финансирования и объеме доходов и средств.

Государственный бюджет финансируется за счет множества ис­точников (налоги, сборы, поступления от государственной собст­венности), в то время как частное лицо или предприятие имеют один или два источника доходов (заработная плата, дивиденды или прибыль). Кроме того, в исключительных случаях государство мо­жет прибегать к заимствованию денежных средств для финансиро­вания своего бюджета, как и частное лицо или предприятие. Одна­ко здесь различие заключается в уровне значимости размера долга.

Что касается объема доходов и средств, необходимо отметить, что доходы государства, как правило, намного превышают доходы частных лиц и предприятий.

С точки зрения расходов разница вытекает из подхода к расходо­ванию средств. Так, государство сначала исчисляет свои расходы и лишь затем определяет необходимые для их покрытия доходы, в то время как частные лица и предприятия поступают наоборот.

Безусловно, в объемном отношении расходы государства значи-

26 - 9677

402 Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом _____

тельно превышают расходы частных лиц и предприятий, но необ­ходимо признать, что манера действий государственной власти не создана для «улаживания дел» и не побуждает государство к сокра­щению расходов. Часто государство тратит больше, чем может по­крыть, настолько больше, что не опасается таких серьезных послед­ствий, как признание несостоятельности, применяемой к коммер­ческим предприятиям в случае прекращения ими платежей. Ука­занная ситуация обусловлена тем, что современное государство не может быть доведено до банкротства

С точки зрения задач различия между государственными и част­ными финансами еще более явные. В то время как частные пред­приятия ищут прибыль, а физические лица — материальное удовле­творение для своих личных нужд, государство, наоборот, стремится защитить то, что оно считает общественным интересом. И этот об­щественный интерес, содержание которого непостоянно, изменяет­ся с приходом нового правительства

Посему сложно поднимать проблему издержек и доходности го­сударственных финансов, ибо государство, представляемое прави­тельством, обречено расходовать свои денежные ресурсы для ус­пешной реализации своей политической программы во имя интере­сов общества.

Однако сегодня в государственном секторе, как и в частном, стали руководствоваться принципом уменьшения издержек. Изме­няется также и содержание контроля: классический контроль за за­конностью расходных и доходных операций в настоящее время до­полняется контролем за качеством управления, представляющим собой контроль за целесообразностью использования денежных средств и призванным оценить эффективность использования госу­дарственными служащими государственных денежных средств.

С точки зрения метода финансовые операции частных лиц (фи­зических или юридических) базируются на договоре, в то время как государство применяет метод принуждения, властный метод. Прин­цип авторитарного распределения денежных средств является ос­новным в управлении государственными финансами. Помимо ис­ключительных полномочий в области налогообложения государство осуществляет контроль за кредитами, но более всего за денежным обращением.

Таким образом, бюджет представляет собой свод доходов и рас­ходов государства и кроме того, является документом политиче­ским, юридическим и финансовым.

Бюджет как политическая категория

Как политическая категория бюджет воздействует на политиче­ский режим, на его политику и стабильность.

Политическая власть и бюджетная власть всегда были тесно взаимосвязаны.

Первоначально бюджет, (от старофранцузского «bougette» — не­большой мешок с деньгами) представлял собой королевскую казну

________ Глава 21. Основы бюджетного права и процесса403

и выражал баланс между властью политической и нацией, и рас­сматривался в качестве источника государственного дохода. Позд­нее термин «бюджет» приобрел финансовый смысл и стал пред­ставлять собой портфель с финансовыми документами, а затем и сам финансовый акт, ограничивающий королевскую власть в час­ти, касающейся взимания налогов. Право передачи бюджетной вла­сти стало затем объектом длительных политических баталий. Разви­тие бюджетного права проходило параллельно с развитием полити­ческого права.

Два наиболее ярких примера позволяют проиллюстрировать борьбу за финансовую власть между исполнительной властью и парламентами.

В Великобритании политическая организация монархии отно­сится к периоду нормандских завоеваний XI в. Поделив террито­рию покоренной Англии между вассалами, Вильгельм Завоеватель обязал их не только военной службой, но и денежными взносами, носившими постоянный характер. В XIII в., в период расцвета фео­дального строя, в Англии развернулась острая политическая борьба: сильной королевской власти стали противостоять оформившиеся сословия. Итогом этой борьбы стало подписание Иоанном Беззе­мельным Великой Хартии вольностей 15 июля 1215г., ст. 12 и 14 которой устанавливали, что ни «щитовые деньги», ни какие-либо иные пособия не должны взиматься в королевстве иначе, как по общему совету королевства — собрания всех королевских вассалов, которое можно рассматривать как прототип будущей Палаты лор­дов. В 1297 г. английский парламент принимает статут «О ненало­жении податей», согласно которому обложение прямыми налогами не может иметь места без согласия парламента. В XIV в. взимание косвенных налогов также было поставлено в зависимость от согла­сия парламента. Таким образом, монархия вынуждена была признать, что согласие на налоги является уже и формой контроля за расходами. Парламент добился того, что рассмотрение новых на­логов стало ставиться в зависимость от трех королевских уступок:

— использование новых доходов для конкретных расходов;

— издание ряда законов;

— право контроля счетов короля.

В XV в. установился порядок, согласно которому дела, связан­ные с налогообложением, первоначально должны рассматриваться в нижней палате. Также помимо разрешения налогов предусматри­валась возможность парламентского утверждения расходов.

Однако парламентские полномочия в финансовой сфере вскоре привели к конфликту между королем и парламентом, когда король требовал вернуть ему отобранные права под угрозой роспуска последнего. В 1628 г. парламент подал королю «Петицию о праве», в соответствии с которой никто впредь не принуждался платить на­логи и сборы в королевскую казну «без общего согласия, данного актом парламента». На следующий год парламент возобновил со-

26-

404 Раздел VII. Финансово-правовые институ5^{ы за} рубежом --------

тасование субсидий, чтобы показать временный характер их дейст­вия. Так был введен принцип ежегодности бюджета.

Окончательно бюджетное право в Великобритании сформиро­валось в конце XVII в., когда бюджетный конфликт закончился превосходством парламента над Короной с принятием Ьилля о пра­вах 1689 г., закрепившего за парламентом право утверждения дохо­дов и расходов с их годовой периодичностью.

Во Франции идея согласования налогов реально появилась лишь в XIX в. в результате революционной политической борьбы.

В 1302 г. впервые было созвано общефраниузское собрание со­словий - Генеральные штаты, которые являются прототипом французского собрания. Уже в соответствии с «Великим мартов­ским ордонансом» 1357 г. Генеральные штаты имели исключи­тельное право не только на введение новых налогов, но и на кон­троль за расходами правительства. Однако на тот период налогами облагалось только третье сословие, а духовенство и дворянство оо-ладали налоговым иммунитетом. Отдельные попытки Людовика XIV, Ришелье и Людовика XV не привели к созданию единого

бюджета.

Лишь революция 1789г. привела к зарождению бюджетного права во Франции. Так, Декларация прав человека и гражданина, принятая 26 августа 1789 г., в ст. 13 и 14 установила необходимость общественного обложения для содержания государственной силы и на расходы по содержанию администрации, принцип равномер­ного обложения между всеми гражданами согласно их состоянию, а также право граждан лично или через своих представителей уча­ствовать в обсуждении, утверждении и контроле за обложением и расходованием средств.

Далее Конституция 3 сентября 1791 г. ввела годовое утвержде­ние парламентом бюджета и его планирование. Конституции i/yj, 1795 и 1799 гг. внесли соответствующие дополнения к бюрж& р.

В 1801 г. появился первый настоящий бюджет и 24 апреля 1Шэ r. -первый закон, касающийся государственного бюджета.

Реставрация Бурбонов заложила основные принципы бюджет­ного права:,

- необходимости утверждения расходов парламентом (закон от

25 марта 1817г.); тяПгУ

— специализации кредитов (закон от 25 марта loi/ 1.;,

— универсальности доходов (закон 15 мая 1818 г.).

Для подтверждения своей финансовой прерогативы парламент использовал процедуру голосования бюджета по главам и парла ментскую инициативу в области общественных расходов. Ьюджет^ ная процедура в эту эпоху характеризовалась разделением компе тенций между парламентом и правительством.

Конституция V Республики и органический закон от L ^ЯНВДР^Я 1959г. ознаменовали поворотную точку в бюджетном праве. Ооа этих акта ограничили компетенцию парламента в бюджетной сфер в пользу исполнительной власти.