Глава 12. Источники налогового права. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г

Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финан­совых основах местного самоуправления в Российской Федера­ции»¹ определяет, что право устанавливать местные налоги и сборы и предоставлять льготы по их уплате — компетенция представи­тельных органов местного самоуправления. Свои полномочия в на­логовой сфере представительные органы местного самоуправления реализуют только в соответствии с федеральными законами. Кон­ституционный Суд РФ подчеркнул, что «конституционное требова­ние об установлении налогов и сборов только и исключительно в законодательном порядке представляет собой один из принципов правового демократического государства и имеет своей целью га­рантировать, в частности, права и законные интересы налогопла­тельщиков от произвола и несанкционированного вмешательства исполнительной власти»².

На этих конституционных положениях базируется и Налоговый кодекс РФ. Согласно п. 1, 4 и 5 ст. 1 части первой НК РФ понятие «законодательство о налогах и сборах» охватывает, во-первых, зако­нодательство РФ о налогах и сборах, которое состоит из НК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов; во-вто­рых — законодательство субъектов РФ о налогах и сборах, которое состоит из законов и иных нормативных правовых актов о налогах и сборах, принятых законодательными (представительными) орга­нами власти субъектов РФ. Наконец, это понятие охватывает нор­мативные правовые акты о налогах и сборах, принятые представи­тельными органами местного самоуправления.

Таким образом, акты органов исполнительной власти не состав­ляют законодательство о налогах и сборах.

В действительности налоговые отношения регулируются не только законами, но и подзаконными актами. Однако необходи­мо учитывать, что только закон налагает на налогоплательщика соответствующие обязанности. Поэтому федеральные органы ис­полнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации, исполнительные органы местного самоуправления, а также органы государственных внебюджетных фондов издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налого­обложением и сборами, только в случаях, предусмотренных зако­нодательством о налогах и сборах. Эти акты не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах (ст. 4 части первой НК РФ).

Однако насколько свободен законодатель в установлении таких случаев? Как широко он может делегировать свои полномочия ор­ганам исполнительной власти? От ответа на эти вопросы может за­висеть судьба всего законодательства о налогах, поскольку «вывет­ривание» законов сводит их значение на нет.

Законодательная ветвь власти формируется в рамках системы

¹ СЗ РФ. 1997. №39.

² Пункт 3 Постановления КС РФ от 11 ноября 1997 г. № 16-П // Российская газета 1997. № 222

17-9677

258 Раздел IV. Регулирование государственных доходов _______

разграничения компетенции государственных органов. Система пе­рестанет функционировать, если законодательный орган по ка­кой-либо причине не будет выполнять свои функции. Этим будут подорваны гарантии реализации гражданских прав и свобод.

Гарантией реализации прав налогоплательщика является ре­альное разделение права облагать налогом и взимать его. Поэто­му законодатель не вправе отказаться от выполнения своих функций, в том числе путем широкого делегирования полномо­чий. С позиции Конституции РФ наделение законодательного ор­гана правом устанавливать налоги означает также и установление обязанности законодательного органа самостоятельно реализовать это право.

Конституционный Суд РФ подтвердил эту точку зрения и ука­зал в Постановлении от 11 ноября 1997 г. № 16-П, что «наделение законодательного органа Российской Федерации конституционны­ми полномочиями устанавливать налоги означает также обязан­ность самостоятельно реализовать эти полномочия».

В силу указанных причин право представительного органа делегировать свои полномочия по установлению и определению существенных элементов налоговых обязательств не является безграничным. Представительный орган не может делегировать органу исполнительной власти право на установление налога или сбора в целом. Только отдельные элементы юридического состава налога могут быть установлены органами исполнитель­ной власти на основе прямого указания об этом в законе о кон­кретном налоге. При этом закон должен указать характеристи­ки, которые будут лежать в основе решения органа исполни­тельной власти.

Утверждение налогов законом является не только средством ог­раничения полномочий исполнительной власти, но и необходимым инструментом установления безусловной обязанности налогопла­тельщиков уплачивать налоги. Только законодательная форма вве­дения денежной повинности в максимальной степени исключает взаимосвязь уплаты налога с решением налогоплательщика о целе­сообразности такого шага.

«Облекая решения по вопросам налогообложения в форму зако­на, государственная власть пресекает попытки обсуждения налого­вых операций на предмет их целесообразности, поскольку режим законности предполагает безусловное исполнение законов. Для гра­ждан, настаивающих на нецелесообразности тех или иных налого­вых норм, остается единственная возможность для конструктивных политических действий — добиваться внесения через парламент из­менений, дополнений в текст налогового закона, либо требовать его отмены. При этом до тех пор, пока норма не будет изменена или отменена, налогоплательщик обязан неукоснительно ее выпол­нять»¹.