Государственные и региональные ценные бумаги

Период 1993 - 1997 гг. отличался динамичным и качественным развитием рынка государственных ценных бумаг. Они стали играть ведущую роль на фондовом рынке страны потому, что были самыми надёжными среди прочих инструментов. Кроме того, государство остро нуждалось в дополнительных ресурсах для выравнивания хронически дефицитного бюджета, а налоговую политику, проводимую им в то время, нельзя было признать эффективной. Долгосрочные займы, по известным причинам, не пользовались популярностью. Поэтому важное значение приобрела диверсификация деятельности в сфере ценных бумаг, где отношения государства и инвесторов начали складываться на добровольной основе. Эти отношения регламентировались, как нормами общегражданского, так и специального законодательства страны.

Главным документом, призванным регулировать отношения государства с инвесторами, стал закон " О государственном внутреннем долге Российской Федерации", принятый в ноябре 1992 г. Он определил понятие государственного долга, а также выделил, среди прочих его форм, государственные займы, осуществляемые с помощью эмиссии ценных бумаг. Контроль за состоянием государственного долга был возложен на Верховный Совет, а управление долгом и его обслуживание - соответственно на Правительство и Центральный банк РФ.

Закон закрепил в роли эмитента ценных бумаг Правительство Российской Федерации, которое наделялось полномочиями определять условия и порядок эмиссий государственных долговых обязательств, а также несло ответственность по ним. Эта ответственность не распространялась на ценные бумаги, эмитированные субъектами Федерации и местными органами власти.

Первая часть Гражданского кодекса РФ, введённая в действие в конце 1994 г., классифицируя виды ценных бумаг, первыми назвала государственные облигации, что не является случайным, учитывая развитие экономики страны в этот период. Во второй части этого документа, введённой в действие в начале 1996 г., было сформулировано понятие " договора государственного займа". В соответствии с ним устанавливалось, что госзаймы являются добровольными, а изменения их условий после выпуска в обращение не допускаются. Заёмщиком может выступать Российская Федерация и её субъекты, а правила по договору госзайма применяются и к муниципальным займам, хотя государство не отвечает по обязательствам ни субъектов РФ, ни муниципальных образований.

Большим событием для упорядочения деятельности на российском фондовом рынке, в частности на рынке государственных облигаций, следует считать появление в 1996 г. Федерального закона " О рынке ценных бумаг". Он установил, что эмитентами ценных бумаг, помимо прочих юридических лиц, выступают органы исполнительной власти и местного самоуправления. Кроме того, закон систематизировал терминологию фондового рынка, классифицировал виды ценных бумаг и профессиональной деятельности участников, регламентировал вопросы организации деятельности фондовой биржи.

Важное значение в законе было придано информационному обеспечению рынка ценных бумаг, в частности раскрытию информации эмитентами, ответственности за неправомерное использование служебной информации, рекламе на фондовом рынке. Кроме того, большое значение имел раздел, посвящённый регулированию фондового рынка, в частности организации деятельности Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг.*

Следует заметить, что в соответствии с законом полномочия комиссии не распространялись на процедуру эмиссии долговых обязательств Правительства и ценных бумаг субъектов Федерации. Была установлена также ответственность за нарушения этого и других законодательных актов РФ, касательно ценных бумаг, и порядок возмещения ущерба в связи с этим.

В этом же году известным указом Президента была утверждена Концепция развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации. Она обобщила пятилетний опыт развития рынка, а также констатировала факт наиболее высоких темпов мобилизации финансовых ресурсов в стране за счёт рынка государственных ценных бумаг. Его развитие способствовало усилению концентрации ресурсов в Москве и некоторых других

крупных центрах. Основными инструментами этого рынка стали государственные ценные бумаги, предназначенные для: финансирования бюджетного дефицита (ГКО, ОФЗ,

-------------------------------------

*До принятия закона, с ноября 1994 г., действовала Федеральная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ.

ОГСЗ); реструктуризации внутреннего валютного долга (ОВВЗ); сглаживания дефицита финансовых ресурсов в обращении (КО, налоговые освобождения, векселя); аккумуляции свободных ресурсов посредством денежной приватизации (инвестиционные торги и конкурсы, залоговые аукционы и т.д.).

Динамичное развитие рынка государственных долговых инструментов, отмеченное Концепцией, имело позитивное влияние на бюджетный процесс, способствовало отвлечению средств инвесторов от вложений в суррогаты ценных бумаг некоторых коммерческих структур, оказало доминирующее воздействие на ценовую динамику. Однако относительно высокая доходность государственных долговых инструментов создавала проблемы привлечения средств на развитие корпоративного сектора экономики и высокой стоимости заимствований на рынке государственного долга.

Концепция определила также общую стратегию государства на рынке ценных бумаг, в частности государства, как крупнейшего заёмщика. В документе отмечается, что, несмотря на приоритет Министерства финансов в части публичных заимствований на

отечественном рынке за последние годы, их доля в валовом внутреннем продукте была существенно ниже, чем в развитых странах. Поэтому в перспективе государство намеревалось расширить использование фондового рынка для финансирования

бюджетного дефицита, в частности для обеспечения целевых программ и обслуживания накопленного государственного долга.

Прогнозировалось, что поступление ресурсов в недалёкой перспективе приобретёт плановый характер в общем контексте бюджетной политики, а стоимость заимствований на рынке государственных ценных бумаг будет целенаправленно снижаться. Изменится структура государственных ценных бумаг, и, прежде всего, увеличится эмиссия инструментов рынка капиталов (т.е. среднесрочных и долгосрочных облигаций), а также расширится спектр их видов (дисконтные и с купоном, купонные с фиксированной и плавающей ставкой и т.д.). Постепенно будет увеличиваться доступ нерезидентов на отечественный рынок государственных ценных бумаг, усилится координация действий на нём органов федеральной и региональных властей.

Концепция, помимо прочего, предусматривала упорядочение и совершенствование средств и методов регулирования рынка государственных ценных бумаг. На основе новейших компьютерных технологий предполагалось создание государственной долговой книги, что позволило бы осуществлять прямое владение ценными бумагами всем инвесторам и не принимать на себя риски третьих лиц, связанные с хранением и обслуживанием этих инструментов. Кроме того, правительство намеревалось стимулировать максимально широкий доступ всех групп инвесторов на рынок государственных ценных бумаг, а также активно способствовать развитию расчётных, депозитарных и клиринговых систем.

Концепция развития рынка ценных бумаг стала основой начального этапа осуществления единого государственного подхода к управлению отечественным фондовым рынком, обеспечению сочетания интересов государства и всех групп инвесторов, привлечению инвестиций в промышленность, а также усилению защиты прав инвесторов.

Как отмечалось выше, государственные долгосрочные займы не имели успеха, хотя отдельные из них продолжали оставаться в обращении. Примером являются Государственные долгосрочные облигации (ГДО), выпущенные на 30 лет ещё в 1991 г. Объём займа составлял 80 млрд. неденоминированных руб. и был разбит на 16 траншей. Нарицательная стоимость ГДО равнялась 100 тыс.руб., а купонный доход - 15% к номиналу, выплачивается ежегодно. Банк России проводит еженедельную котировку ГДО.

Наиболее популярным видом государственных ценных бумаг в 90-е годы бесспорно считались ГКО. В 1993 г., на основании соответствующего постановления Правительства, Министерством финансов и Центральным банком РФ было утверждено Положение об обслуживании и обращении выпусков Государственных краткосрочных бескупонных облигаций (ГКО). Это была первая удачная попытка выпуска облигаций в безбумажной форме, предназначенных для юридических и физических лиц.

Срок обращения разных серий ГКО составлял 3, 6 и 12 месяцев, а номинал - 1 млн.руб.(неденоминированных). Они выпускались в виде записей на специальных счетах " депо", не имели купонов и продавались на аукционах со скидкой к номиналу, что при погашении определяло доход инвестора. За весь период существования этого рынка в стране доходность ГКО изменялась от 30 до 200%.

Центральный банк, обслуживавший эмиссию облигаций, утвердил Временный порядок проведения операций на рынке ГКО в Москве, осуществления расчётов и учёта по ним. Этим документом закреплялось двойственная правовая роль Центрального банка на рынке ГКО. С одной стороны, он выступал представителем должника, т.е. государства в лице Министерства финансов, а с другой - в качестве инвестора, т.е. кредитора государства.

Взаимоотношения Центрального банка и Министерства финансов на фондовом рынке, помимо вышеотмеченных, регулировались также договором о размещении и обслуживании выпусков ГКО. Согласно нему, Центральный банк был уполномочен заключать договоры с дилерами, т.е. осуществлять допуск профессиональных участников фондового рынка на рынок ГКО. Поскольку его обязанностями являлись также организация и обеспечение проведения операций и расчётов по сделкам с ГКО, Центральный банк имел право заключать договоры с организациями, которым поручалось осуществление функций депозитария, расчётной и торговой систем. По результатам конкурса, проведенного им накануне размещения первого выпуска ГКО, осуществление этих функций было возложено на Московскую межбанковскую валютную биржу. При этом ММВБ не имела права выступать в качестве инвестора на рынке ГКО, т.е. совершать сделки от своего имени и за свой счёт.

Примерно годом раньше, в соответствии с Указом Президента " О мерах по урегулированию внутреннего валютного долга бывшего СССР" было положено начало размещению облигаций Внутреннего государственного валютного займа (ВВЗ). Условия его выпуска были утверждены постановлением Правительства в начале 1993 г. В соответствии с ним, Министерство финансов было уполномочено осуществлять, начиная с мая 1993 г., эмиссию облигаций ВВЗ.

Облигации номинировались в долларах США, их нарицательная стоимость равнялась 1, 10 и 100 тыс.долл. Первоначальный объём эмиссии составил около 8 млрд.долл., разбитых на 5 траншей со сроками погашения от 1 до 15 лет.

В 1996 г. были произведены дополнительные выпуски облигаций ВВЗ: по 4 и 5 траншам - на сумму немногим более 1, 5 млрд.долл.; по 6 и 7 - 3, 5 млрд.долл. Облигации выпускались в бумажной форме с ежегодной выплатой купонного дохода в размере 3% годовых в валюте займа.

Накануне размещения займа, Центральным банком был установлен Порядок осуществления на территории Российской Федерации операций с облигациями ВВЗ. Облигации ВВЗ являлись ценными бумагами на предъявителя и относились к категории валютных ценностей, поэтому был введён запрет на их вывоз за пределы РФ.

В этот же период постановлением Правительства были утверждены Основные условия продажи золота путём выпуска Министерством финансов золотых сертификатов 1993 г. Нарицательная стоимость сертификата составляла 10 кг. золота самой высокой пробы. Эта ценная бумага являлась именной. Погашение сертификатов, помимо традиционных способов, могло осуществляться путём поставки самого металла. Выбор способа погашения предоставлялся держателю сертификата. Сертификат по существу являл собой государственное долговое обязательство, обеспеченное залогом. Здесь прослеживается определённая аналогия с известными займами 20-х годов.

Высокая номинальная стоимость сертификата значительно ограничивала его обращаемость. Поэтому коммерческие банки практиковали дробление золотых сертификатов путём эмиссии производных от них ценных бумаг. Однако эти бумаги не являлись государственными и во многом теряли свою привлекательность. В связи с этим первый опыт выпуска золотых сертификатов оказался не вполне удачным - Министерству финансов удалось реализовать не более 30% их эмиссии.

В 1994 г., в соответствии с постановлением Правительства " О выпуске казначейских векселей 1994 г. Министерством финансов РФ", последнее утвердило основные условия этой эмиссии. Казначейские векселя предполагалось размещать среди юридических лиц в безбумажной форме, что в определённой степени противоречило сущности векселя, как формального абстрактного обязательства и одновременно оборотной ценной бумаги. Это могло привести к возникновению ряда проблем, как юридического, так и технического характера в ходе работы с векселями. Поэтому спустя почти четыре месяца было принято ещё одно постановление о выпуске Государственных казначейских обязательств (КО) и утверждены основные условия их эмиссии. В первой половине 1996 г. Правительство по объективным причинам решило отказаться от обращения КО и Министерством финансов были погашены последние серии этих ценных бумаг.

В конце 1995 г. постановлением Правительства " О выпуске государственных ценных бумаг, предусматривающих право их владельца на получение слитков золота" была реализована вторая, более успешная попытка размещения облигаций золотого федерального займа.

В этом же году соответствующими нормативными документами было положено начало размещению выпусков среднесрочных облигаций Федерального займа с переменным купонным доходом (ОФЗ-ПК) и серий облигаций Государственного сберегательного займа (ОГСЗ), а в 1996 г. - среднесрочных облигаций Федерального займа с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД). С 2003 г. в обращении появились долгосрочные облигации Федерального займа с амортизацией долга (ОФЗ-АД).

Период обращения среднесрочных ОФЗ изменялся в пределах от немногим более 1 года до 5 лет. Они выпускались по безбумажной технологии, аналогично ГКО и имели нарицательную стоимость 1 млн. неденоминированных руб. Купонный доход ОФЗ-ПК выплачивался ежеквартально и был привязан к средневзвешенной доходности ГКО за определённый период времени. Купонный доход ОФЗ-ПД имел неизменный размер за всё время обращения облигаций и выплачивался также ежеквартально.

Период обращения ОФЗ-АД составляет 2093 дня. Погашение номинальной стоимости облигаций осуществляется частями, а процент дохода начисляется на непогашенную часть стоимости и фиксируется для каждого купона.

Срок обращения ОГСЗ составлял 1 год, а размер эмиссии - 10 трлн. неденоминированных руб., разбитых на 10 траншей. Нарицательная стоимость облигаций равнялась 100 и 500 рублей. Они выпускались в бумажной форме, являлись предъявительскими облигациями и имели 4 купона для ежеквартальных выплат дохода. Размер дохода определялся последней официальной ставкой дохода по ОФЗ-ПК с выплатой дополнительной премии от Министерства финансов РФ.

В 1996 г. в бездокументарной форме были выпущены в обращение облигации Государственного нерыночного займа. Объём эмиссии составил 15 трлн.неденоминированных руб. Облигации не могли обращаться на вторичном рынке, их нарицательная стоимость составляла 1 млн.руб., а доход в виде процента к номиналу, установленный Министерством финансов, выплачивался ежегодно.

Ещё одним видом ценных бумаг, выпускавшихся Правительством в это время, были Государственные жилищные сертификаты. Они также не имели хождения на рынке, предназначались для граждан страны, лишившихся жилья в результате стихийных бедствий и других форс-мажорных обстоятельств и номинировались в квадратных метрах жилой площади. Сертификаты выпускались в бумажной форме, являлись именными ценными бумагами с годовым периодом обращения.

Помимо эмиссии ценных бумаг, Правительство практиковало также предоставление государственных гарантий по отдельным выпускам корпоративных облигаций. Примером могут служить облигации известного Российского акционерного общества " Высокоскоростные магистрали" (РАО ВСМ), крупнейшим участником которого является государство. Министерство финансов стало гарантом этих ценных бумаг, а Банк России - генеральным агентом по размещению займа. Продажа облигаций РАО ВСМ началась в начале 1996 г. на Московской межбанковской валютной бирже (ММВБ) и была первым её опытом в части корпоративных инструментов.

На российском рынке государственных ценных бумаг начался процесс интеграции в мировую финансовую систему. Во многом этому способствовал допуск нерезидентов на него. Доля их участия на рынке ГКО - ОФЗ составляла, например в 1997 г., около 30% совокупного оборота.

Помимо экспансии внутренних государственных займов, в этот период в РФ началась эмиссия международных ценных бумаг. В 1996 - 1997 гг. Правительство разместило три выпуска еврооблигаций (евробондов). Первый транш, выпущенный в ноябре 1996 г. на 5 лет объёмом 1 млрд.долл. под 9, 25% годовых, разошёлся достаточно успешно, преимущественно среди инвесторов из Юго-Восточной Азии. Поскольку Министерство финансов изначально ориентировалось на американских и европейских инвесторов, второй транш, выпущенный в марте 1997 г. на 7 лет объёмом 2 млрд. нем. марок под 9% годовых, было решено номинировать именно в марках ФРГ. По косвенным данным участников размещения, этот выпуск разошёлся с трудом, и часть эмиссии осталась у андеррайтеров, вследствие ряда неучтённых эмитентом особенностей рынка. Выпуск третьего транша в июне этого же года объёмом 2 млрд.долл. на 10 лет под 10% годовых не изменил ситуацию: 53% займа было размещено в США, 24% - в Азии и 23% - в Европе. К концу рассматриваемого периода цены на российские еврооблигации начали снижаться вследствие кризисных явлений на мировых финансовых рынках.

Практика эмиссии региональных ценных бумаг в нашей стране возобновилась и наиболее динамично стала развиваться в Москве и некоторых других крупных центрах. Одним из первых документов, регулирующих этот процесс, стало вышедшее в конце 1996 г. постановление Правительства Москвы " О выпуске городских займов Москвы на 1996 - 1997 гг.". В соответствии с ним выделялись два типа ценных бумаг - связанные с заимствованиями у населения и предназначенные для ускорения обращения банковских ресурсов. К первым относились: московские муниципальные облигации, конвертируемые в акции приватизируемых предприятий; муниципальные жилищные векселя; долговые обязательства, гарантированные Правительством Москвы. Ко вторым - муниципальные земельные векселя и муниципальные облигации с земельным купоном.

В конце 1997 г. был принят Федеральный закон " О финансовых основах местного самоуправления в РФ", в котором определялось, что муниципальными называются облигации, жилищные сертификаты и другие ценные бумаги, выпускаемые органами местного самоуправления. Граждане и юридические лица, приобретая их - заключают договор муниципального займа. Назначением выпуска этих ценных бумаг является реализация программ и проектов развития т.н. муниципальных образований. Выпуск муниципальных облигаций обеспечивается имуществом и другими ресурсами местных бюджетов. Закон установил, что размер привлечения средств органами местного самоуправления не должен превышать 15% объёма расходной части соответствующего бюджета.

Вскоре практика эмиссии местных ценных бумаг распространилась на регионы. В числе крупных эмитентов подобных фондовых инструментов можно назвать г. Челябинск и Челябинскую область. Администрацией Челябинска в соответствии с положением " Об обслуживании и обращении выпусков муниципальных инвестиционных облигаций" (МИО), принятым в апреле 1997 г., была предпринята успешная попытка размещения бескупонных облигаций номинальной стоимостью 1 млн. неденоминированных рублей и общим объёмом 50 млрд.руб.* Эмиссия осуществлялась отдельными сериями со сроком обращения 6 месяцев для неограниченного круга инвесторов. МИО выпускались в бездокументарной форме и являлись именными ценными бумагами. Средства, вырученные от их реализации, направлялись на финансирование городских инвестиционных программ. Выполнение обязательств по займу гарантировалось решением Челябинской городской Думы. МИО котировались на Южно-Уральской фондовой бирже. Срок их обращения завершился в декабре 1997 г. Эмиссия муниципальных ценных бумаг городом продолжается и сегодня.

Администрация Челябинской области в 1995 г. осуществила эмиссию областных краткосрочных бескупонных облигаций (ОКО) номинальной стоимостью 100 тыс. неденоминированных рублей на общую сумму 50 млрд.руб. Первый выпуск имел успех и в дальнейшем эмиссия ОКО приобрела регулярный характер, а общая сумма

заимствований последующих выпусков возросла в два раза. Срок обращения облигаций

составлял 6 месяцев. Они выпускались в бездокументарной форме, являлись именными ценными бумагами и были предназначены для неограниченного круга инвесторов. Решения об их выпусках принимались областной Думой. Срок окончания размещения ОКО завершился в июне 1998 г. Эмиссия и обращение ценных бумаг Челябинской области продолжается.

Ещё одним направлением развития отечественного рынка субфедеральных ценных бумаг стала эмиссия еврооблигаций врегионах. Положительный опыт таких эмиссий

имели Москва, С.Петербург, Нижегородская область. Челябинская и некоторые другие области (например, Екатеринбургская, Пермская) предполагали осуществить такие

---------------------------------------

*)Литвиненко Л.Т., Нишатов Н.П. и др. Рынок государственных ценных бумаг. -М.: ЮНИТИ, 1998. -с. 91.

эмиссии. Их проекты были одобрены Министерством финансов, однако ухудшение экономической ситуации в стране не позволило реализовать их.

Администрация Челябинской области, например, для получения необходимого в этом случае кредитного рейтинга, подготовила соответствующую документацию для представления в международные рейтинговые агентства " Moody's Investors Service" и " Standard & Poor's Corporation". Екатеринбургская область получила от этих организаций рейтинг, соответствовавший общероссийскому в то время - " BB".

Объём выпуска еврооблигаций Челябинской области, номинированных в долларах США, предполагалось осуществить в размере 300 млн.долл. Срок их обращения должен был составить 5 лет, а купонный доход, выплачиваемый раз в полгода - около 10% годовых в той же валюте. Главным менеджером проекта по итогам конкурса стал американский инвестиционный банк " Morgan Stanley", а соменеджером - российский " Автобанк". Основную часть привлечённых средств планировалось использовать для вложений в инвестиционные проекты области, а остальное - как ликвидные активы для обеспечения купонных выплат по облигациям. Улучшение экономической ситуации в стране в последующие годы позволило возобновить эту деятельность.