Напрямки і механізми вдосконалення АТУ України

Головною метою вдосконалення системи адміністративно-територіального устрою є приведення її у відповідність із Конституцією України і на цій основі – підвищення ефективності управління територіями, зниження витрат на утримання органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також надання цими органами послуг населенню незалежно від місця проживання на рівні загальнодержавних соціальних стандартів, поліпшення життєвого рівня населення.

Принципи реформування адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування визначають так:

а) децентралізація державного управління - розширення повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за рахунок повноважень центральних органів виконавчої влади, більш повна реалізація регіональних і місцевих інтересів;

б) субсидіарність – розподіл повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування різних рівнів повинен здійснюватись так, щоб, з одного боку, максимально наблизити процес прийняття рішень до громадян, а з другого – забезпечити його необхідними організаційними, матеріальними та фінансовими ресурсами, гарантувати якість управлінських та інших послуг відповідно до загальнодержавних соціальних стандартів;

в) законність – місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування функціонують на засадах чіткого розподілу повноважень та відповідальності;

г) повсюдність – місцеве самоврядування здійснюється на всій території країни без будь-яких виключень;

д) територіальність - місцеве самоврядування здійснюється на територіях, які відмежовані одна від одної: на одній території не можуть одночасно розміщуватись кілька територіальних громад – суб’єктів права на місцеве самоврядування;

е) організаційна самостійність – територіальні громади та органи місцевого самоврядування повинні мати можливість самостійно визначати до внутрішні виконавчі органи;

є) матеріально-фінансова самостійність та спроможність.

Вирішення проблем у сфері адміністративно-територіального устрою та її вдосконалення мають розв'язуватися, насамперед, шляхом:

a прийняття Закону України “Про адміністративно-територіальний устрій України”, в якому відповідно до Конституції України та з урахуванням законодавства Європейського Союзу, документів Ради Європи та інших міжнародних організацій, а також соціально-економічної ситуації в державі має бути визначено правовий статус та основні ознаки, відповідні критерії, порядок утворення і ліквідації, найменування і перейменування, встановлення меж адміністративно-територіальних одиниць, а також передбачено можливість урахування під час вирішення цих питань регіональних особливостей;

a розроблення трирівневої системи адміністративно-територіального устрою України;

a визначення класифікації міст, яка б враховувала їхнє соціально-економічне значення та роль у розвитку відповідної території;

a приведення мережі населених пунктів у відповідність до Конституції України, визначення порядку встановлення меж сіл, селищ, міст і районів у містах і внесення відповідних змін до бюджетного, податкового, земельного законодавства та законодавства про місцеве самоврядування;

a укрупнення міст, селищ, сіл і відповідних територіальних громад насамперед у спосіб злиття зазначених адміністративно-територіальних одиниць;

a вдосконалення законодавства з питань місцевого самоврядування, власності, земельного, бюджетного законодавства та норм інших, пов'язаних з цією сферою галузей права, з метою визначення єдиних загальнодержавних соціальних стандартів і вимог.

Цільові настанови АТР необхідно конкретизувати щодо різних рівнів АТУ. Перший рівень АТУ повинен стати основою для розроблення й реалізації державної регіональної політики та активного співробітництва з регіонами сусідніх країн, зокрема європейських, інтегрованих в Асоціацію єврорегіонів. Наявний обласний поділ такі функції виконувати не може. Перший рівень АТУ – це регіони країни, що являють собою природно-господарські комплекси першого (вищого) рангу. Зрозуміло, що вони можуть мати різну назву – регіони, краї, землі, і будуть значно крупнішими сучасних областей.

Стрижнева проблема другого рівня АТУ – наблизити послуги державного управління до населення. На даний час значна частина управлінських послуг надається лише в обласних центрах, і населення в пошуках необхідних довідок і актів змушене долати відстані до 200-250 км в один кінець, і такі “подорожі” мають масовий і регулярний характер. Щоб наблизити державні послуги сучасного обласного рівня до населення необхідно істотно зменшити розміри областей. Вже відомі пропозиції сформувати близько 80-100 адміністративно-територіальних одиниць другого рівня і назвати їх областями чи округами або повітами. За такої схеми максимальний радіус обслуговування населення державними послугами не перевищуватиме 50 км.

Третій рівень АТУ становлять адміністративно-територіальні одиниці базового рівня – сільські, селищні і міські ради, які нині називають територіальними громадами. Ключове питання АТР на базовому рівні – соціально-економічна самодостатність територіальних громад, тобто їх спроможність самотужки вирішувати біжучі соціальні та економічні проблеми своєї життєдіяльності. У більшості проектів АТР пропонується укрупнення територіальних громад шляхом об’єднання сучасних сусідніх сільських, селищних та міських спільнот. Але такий підхід не може бути суцільним. Наприклад, в межах Одеської області є села людністю 50-100 жителів, які вочевидь потребують об’єднання у територіальні громади, і, разом з тим, наявні крупні села до 2-3 тис. жителів і більше, які є цілком самодостатніми. Дуже делікатним є питання укрупнення територіальних громад у поліетнічних регіонах.

Пріорітетним напрямком сьогодні є проведення адміністративно-територіального реформування “знизу”, з мікрорегіонального рівня - рівня первинних територіальних соціумів (громад). В цьому контексті актуальним і необхідним є мікрорегіональні дослідження факторів і особливостей соціально-економічного розвитку територіальних громад в межах окремих обласних регіонів країни, аналіз їх природних, екологічних, розселенських умов, демографічного потенціалу, населених пунктів, розвитку місцевого господарства, місцевих фінансових ресурсів тощо як основних складових їх соціально-економічної самодостатності.

Укрупнення територіальних громад як засіб підвищення їхньої соціально-економічної та фінансової спроможності можливе лише в разі існування об’єктивних місцевих передумов щодо такого об’єднання. В перспективі укрупнення потребує створення необхідних умов і механізмів для його проведення: завершення реорганізації сільськогосподарських підприємств, підвищення ефективності сільськогосподарського виробництва, залучення інвестицій, розвиток соціальної інфраструктури, встановлення регулярного транспортного сполучення між населеними пунктами; стабільне поповнення місцевих бюджетів, адресне планування коштів для потреб соціально-економічного розвитку населених пунктів; врахування у нормативах бюджетної забезпеченості витрат, пов’язаних з одержанням жителями малих поселень необхідних послуг не за місцем проживання та ін.

Пропонується така таксономія нового АТУ України: регіон (край) – АТО регіонального рівня; округа (область)– АТО субрегіонального рівня; муніципалітет, громада - АТО базового рівня. Громада – об’єднання жителів декількох сільських поселень із спільними інтересами функціонування і розвитку власної території, створене для вирішення питань місцевого значення шляхом формування органів місцевого самоврядування. Одиницями середнього рівня управління повинні стати округи, сформовані на основі виділення субрегіонів як міжрайонних територіальних соціально-економічних систем. За умови збереження поділу населених пунктів на селища міського типу і міста пропонують ввести нові АТО - муніципалітети. Муніципалітет – адміністративно-територіальна одиниця, утворена на основі міського поселення (міста, селища міського типу), і може включати інші поселення. Муніципалітети утворюються на основі локальних систем розселення, центром якої є місто чи селище міського типу з населенням більше 5 тис. осіб(з перспективним утворенням містечок з чисельністю населення від 5 до 20 тис. осіб). Пропонують також виділяти: муніципалітети окружного рівня, які утворюються на основі середніх, великих, крупних, мільйонних міст і міських агломерацій, що не мають чітко виділеного центрального міста; та муніципалітети регіонального рівня - Київ, Севастополь, в перспективі – нові “регіональні столиці” Харків, Донецьк, Одеса, Львів та ін.).

Окремі громади можуть мати статус міста - району та міста – регіону. Місто – район – це громада, в межах якої наявне хоча б одне місто з населенням не менше 70 тис. жителів і населення якої забезпечується послугами відповідно до загальнодержавних соціальних стандартів. До складу міста – району не можуть входити інші громади. Місто-регіон – це громада, що має хоча б одне місто людністю не менше 750 тис. жителів та населення якої забезпечується послугами відповідно до стандартів. До міст - регіонів віднесені міста зі спеціальним статусом – Київ та Севастополь. До складу міст – регіонів не можуть входити інші громади. В містах з населенням не менше 450 тис. осіб можуть утворюватись райони в місті у кількості не менше трьох, які не є самостійними АТО.

Районом є АТО, територія якої складається з громад та має відповідну інфраструктуру, що забезпечує життєдіяльність населення. В межах району повинно проживати не менше 70 тис. жителів. За умови низької густоти населення (у два та більше разів нижче середньої Україні) можливе створення районів з населенням від 40 тис. жителів. У проекті АТР введена ще одна нова АТО – регіон. Регіонами є АРК, області, міста-регіони.

У проекті закону “Про адміністративно-територіальний устрій” пропонується, зокрема, довести мінімальну чисельність населення району до 70 тис. жителів, міста-району - так само до 70 тис., громади – не менш 5 тис. жителів; крупні міста віднести до міст-регіонів з населенням не менше 750 тис. жителів. В інших проектах пропонують зберегти внутрішньообласну адміністративно-територіальну структуру незмінною, але створити внутрішні асоціації районів у вигляді територіально-виробничих адміністративних систем. Є пропозиції укрупнити першу ступінь адміністративного поділу і згрупувати сучасні області у 8-10 регіонів - земель чи країв.

Більша частина пропозицій і проектів щодо нового АТУ країни має таку спрямованість:

1. Регіоналізація – виділення адміністративно-територіальних одиниць першого рівня регіональних розмірів, які відповідають кільком об'єднаним сучасним областям. Таких одиниць повинно бути небагато (6-10); кожна з них буде мати свою регіональну столицю - як правило, місто з населенням близько чи більше 1 млн. чол. Вони можуть носити назви край, земля, регіон. Дана територіальна одиниця утворюється з метою здійснення державної регіональної політики та регіонального самоврядування, наближених до стандартів європейських країн. Межі регіонів, особливо природно-географічних, історико-географічних, можуть не співпадати з наявним адміністративним поділом. Але суспільно-географічна регіоналізація країни повинна певною мірою враховувати майбутній адміністративно-територіальний устрій. З точки зору державного управління неспівпадання меж регіонів та адміністративно-територіальних одиниць неприпустиме.

2. Подрібнення обласного поділу з метою формування більш деталізованого і рівномірного щодо розмірів і людності середнього рівня АТУ. З огляду на кількість середніх і великих міст, які можуть бути адміністративними центрами, нових АТО другого рівня може бути 80-100. Вони можуть носити назви: округа, область. Зіставно з чинною системою територіального поділу округи (області) об'єднують 5-6 сучасних районів. Такі одиниці створюються з метою наближення органів державної влади і державних послуг до населення (послуги, що за діючим порядком надаються на обласному рівні). Так, наприклад, якщо сьогодні для реєстрації статусу приватного підприємця мешканець Рені має подолати близько 300 км. до Одеси, житель Кодими – 270 км. і т.д., то за умови створення округ ця відстань скоротиться до 30-50 км.

3. Нижчий рівень АТУ слід формувати як базовий, такий, що виділяє територіальні громади. Цей рівень може носити назву громада, повіт, волость. До адміністративно-територіальної одиниці нижнього рівня входять жителі одного або декількох поселень, вона має визначені в установленому законом порядку межі своєї території і є територіальною основою для створення та діяльності органів місцевого самоврядування. Основним критерієм утворення територіальних одиниць цього рівня є соціально-економічна самодостатність, що визначається як можливість виконувати питання місцевого значення за рахунок власних матеріальних та фінансових ресурсів. Об'єктивно самодостатність може бути забезпечена за рахунок збільшення кількості населення та площі громад у порівнянні з існуючою ситуацією. Міста, що являють собою окремі АТУ третього рівня, за населенням можуть бути значно більшими від сільських громад.

Подібний підхід, зокрема, представлений у проекті нового АТУ України, розробленому у 2000 р. державним інститутом " Діпромісто". В основу були покладені, з одного боку, такі пріорітетні стратегічні цілі соціальної політики, як рівнодоступність для всіх громадян України соціально-культурних закладів з надання різноманітних послуг, а з іншого боку – межі економічної доцільності функціонування цих закладів. Згідно з цим проектом, удосконалення АТУ України полягає в наступному:

- замість 24 областей пропонується створити 7 країв: 1) Центральний (Київська, Житомирська, Черкаська, Чернігівська області); 2) Східний (Полтавська, Сумська, Харківська); 3) Донецький (Донецька, Луганська); 4) Причорноморський (Миколаївська, Одеська, Херсонська); 5) Подільський (Вінницька, Тернопільська, Хмельницька); 6) Західний (Волинська, Закарпатська, Івано-Франківська, Львівська, Рівненська, Чернівецька); 7) Придніпровський (Дніпропетровська, Запорізька, Кіровоградська); зберігають сучасний статус АР Крим, міста Київ та Севастополь;

- замість 490 сучасних районів створюються 76 нових адміністративно-територіальних одиниць (з населенням 150-200 тис. осіб, площею 3-5 тис. кв. км) на основі одного чи кількох міст державного, республіканського або обласного значення і груп прилеглих районів. Ці АТО формують другий рівень АТУ країни (їх назва не пропонується);

- замість майже 12 тисяч сільських, селищних і міських рад на базі місцевих систем розселення пропонується створити 734 територіальних громади – адміністративно-територіальних одиниці нижчого (базового) рівня з населенням не менше 40 тис. осіб, територією близько 1 тис. кв. км.

Помітно різняться пропозиції різних авторів щодо нового АТУ країни на базовому рівні. Зокрема, замість сільських і селищних рад пропонують створити волості площею 0, 2 – 0, 4 кв.км з населенням 8-12 тис. осіб. Пропонують також відновити в Україні статус містечок і відносити до них поселення людністю від 5 до 20 тис. жителів, більша частина яких не зайнята у сільському господарстві. Є пропозиції надати офіційний статус слободам і слободкам, хуторам, монастирям. Відомі пропозиції щодо укрупнення адміністративних районів і створення на їх основі мережі повітів з орієнтовною чисельністю населення 120-180 тис. жителів.

Запам’ятайте:

· Мета подальшого вдосконалення АТУ країни полягає у його приведенні до відповідності чинній конституції та підвищенні ефективності управління.

· Реформування АТУ України – обов’язкова складова політичної та економічної перебудови країни.

· Реформа АТУ виходить з принципів децентралізації та субсидіарності управління, наближення управлінських послуг до населення, забезпечення соціально – економічної самодостатності територіальних громад і регіонів. Відповідно до цих принципів встановлюють критерії нових АТО та всієї системи АТУ.

· Підготовка до адміністративно – територіальної реформи (АТР) потребує прийняття закону “Про адміністративно – територіальний устрій України” та низки організаційних і законодавчих заходів.

· Міжнародною нормою є АТУ з трьома рівнями – регіональним, районним, базовим. АТО кожного рівня виконують свої специфічні функції у системі управління і виділяються за різними критеріями.

· Пропонується така таксономія нового АТУ країни:

= АТО регіонального рівня – регіон (край, земля), місто – регіон;

= АТО субрегіонального (районного) рівня – округа (область), місто – округ;

= АТО базового (мікрорегіонального) рівня – територіальні громади, муніципалітет.

· У новому АТУ органи державного управління пропонують залишити лише на регіональному рівні.

· У проекті закону “Про територіальний устрій України” пропонована трьохрівнева система АТУ регіон – район – територіальна громада, а також дві специфічні АТО – місто - район та місто – регіон.

· Одна з цільових настанов АТР – регіоналізація України відповідно стандартів ЄС. На даний час регіонами слугують області та АРК, які не відповідають європейським нормам регіонів.

· Один з проектів нового АТУ України розроблений державним інститутом “Діпромісто”. У ньому обґрунтований трьохрівневий поділ країни на краї (регіони), АТО другого рівня та – територіальні громади.

· На даний час різними авторами, переважно географами, запропоновані різні схеми регіоналізації та АТУ України.

Контрольні питання та завдання

1. Як визначають цільові настанови вдосконалення АТУ України?

2. Поясніть, чому АТР вважають обов’язковою складовою сучасної політичної та економічної перебудови країни?

3. Якими критеріями користуються у розроблені нового АТУ України?

4. Характеризуйте принципи реформування АТУ країни.

5. Які законодавчі та організаційні заходи повинні передувати адміністративно – територіальній реформі?

6. Яка ієрархія та таксономія АТУ є на даний час міжнародним стандартом?

7. Яка таксономія та ієрархія адміністративно – територіальних одиниць пропонується для нового АТУ України?

8. На якому рівні АТУ пропонують зберегти державне управління після нової адміністративно – територіальної реформи?

9. Який вигляд має трьохрівнева система АТУ у проекті закону “ Про адміністративно - територіальний устрій України?

10. Поясніть чому регіоналізацію України пов´ язують з її новим АТУ? Чому чинний обласний поділ не відповідає європейським стандартам регіонів?

11. Характеризуйте проект нового АТУ України, розроблений інститутом “Діпромісто”.

12. Які проекти регіоналізації України та її АТУ ви знаєте?