Формы и методы бюджетного регулирования

Несбалансированность между доходами и расходами, проблема дефицита государственного бюджета приводит правительство к необходимости его регулирования. И в данном случае используются различные экономические, финансовые, кредитно-денежные и административные методы воздействия на экономику.

Правительства с целью реализации стабилизационной политики, оказания стимулирующего или сдерживающего воздействия использует многообразные методы бюджетного регулирования. Среди них можно выделить следующие:

- налоги и налоговые льготы;

- прямое бюджетное финансирование общегосударственных программ (природоохранительных, инвестиционных, приватизации, развития топливно-энергетического комплекса, создания новых рабочих мест, финансирования фундаментальных научных исследований и пр.);

- субсидирование некоторых отраслей, предприятий, хозяйств для выравнивания экономических условий хозяйствования;

- субсидирование цен: льготные тарифы на электроэнергию и воду для отдельных районов и пр.;

- выдача беспроцентных и льготных кредитов в виде займов под низкий процент, долгосрочных займов, дотаций по кредитам, а также гарантий для банковских ссуд для фермерских хозяйств и пр.);

- создание за счет бюджетных ресурсов особых фондов и резервов для предупреждения диспропорций в развитии экономики (стабилизационные фонды, материальные резервы, фонд непредвиденных расходов и пр.);

- социальное регулирование для обеспечения социальных гарантий через распределение бюджетной части национального дохода на развитие социальной сферы, оказания помощи отдельным слоям населения. Для осуществления сдерживающего финансового воздействия, например, в районах с высокой степенью концентрации производства, населения, загрязнения окружающей среды наряду с косвенными мерами правомерно использование прямых, среди которых – лицензирование, квотирование, запреты, предусматривающие финансовые и административные санкции, штрафы, изъятие дополнительных налоговых сборов и пр.

Местные органы власти среди форм финансового воздействия используют контроль над ценами на продукцию отраслей общественного пользования. С этой целью они могут ограничивать норму прибыли предприятий местного подчинения, установить предельный размер цен на коммунальные услуги, регулировать цены на основные продукты питания, вводить твердые цены на жилье для определенных категорий населения.

Учитывая причины возникновения проблем несбалансированности госбюджета, дефицита и неоднозначность их влияния на экономику, экономическая теория выработала несколько концепций бюджетной политики государства.

Первая концепция базируется на том, что бюджет должен быть ежегодно сбалансирован, то есть сальдо доходов и расходов равно нулю. Сбалансирование бюджета в данном случае может быть достигнуто путем либо увеличения ставки налога, либо сокращения государственных расходов. Секвестр – приведение текущих расходов в соответствие с текущими поступлениями бюджета – базируется именно на данном теоретическом подходе. При более тщательном анализе становится очевидным, что такое состояние бюджета уменьшает эффективность фискальной политики государства. В результате попыток сбалансировать бюджет усилятся колебания национального дохода. Если во время спада, когда образуется бюджет дефицит бюджета, правительство захочет его непременно сбалансировать, то нужно будет сокращать расходы и увеличивать налоги, то есть придется применять сдерживающие меры. Следовательно, спад ещё больше усилится. И наоборот, если во время подъема, когда наблюдается бюджетный профицит, для ликвидации нужно повышать расходы, сокращать налоги, что, в свою очередь, может спровоцировать инфляцию. Другими словами, ежегодно балансируемый бюджет блокирует действие встроенных стабилизаторов. Данная политика выступает как проциклическая.

Таким образом, попытки сбалансировать госбюджет приводят в условиях спада производства к дефициту бюджета, сокращению совокупного спроса, дальнейшему палению производства и росту безработицы, а в период подъема – к усилению инфляции и дестабилизации экономики.

Преодолеть эти противоречия позволяет второй подход, базирующийся на том, что бюджет должен быть сбалансирован в ходе экономического цикла, а не каждый год. Данная концепция предполагает, что правительство будет проводить антициклическую политику и одновременно стремится сбалансировать бюджет. В период спада оно использует тактику дефицитного бюджета путем снижения налогов (что увеличивает дефицит) и одновременного увеличения расходов. Недостающие при этом средства государство получает от займов, а также от выпуска дополнительных денег. В период подъема правительство проводит тактику излишка бюджетных средств путем повышения налогов и одновременного сокращения расходов, что еще больше увеличивает излишек бюджетных средств. Возникающее при этом положительное сальдо бюджета может быть использовано на покрытие дефицита, возникающего во время спада, то есть осуществляются выплаты по займам и изымается часть денег из обращения, чтобы уменьшить инфляцию.

Таким образом, государство проводит позитивную антициклическую политику и одновременно балансирует бюджет, но не обязательно ежегодно, а за период в несколько лет, то есть за период экономического цикла в целом.

Следовательно, возникающая при данной концепции проблема заключается в том, что периоды спада и подъема экономического спада неодинаковы как по глубине, так и по продолжительности. Поэтому, по мнению автора, вполне допустимо положение, когда длительный спад сопровождается коротким подъемом. Большой дефицит бюджетный дефицит в период спада не покроется в таком случае небольшим положительным сальдо бюджета периода подъема. Следовательно, циклический дефицит бюджета сохраняется.

Государство, противодействуя спаду, будет сталкиваться с бюджетным дефицитом. Но зато он будет компенсирован за счет бюджетных излишков в годы подъема.

В данной концепции, по нашему мнению, задача стабилизации экономики вступает в противоречие с задачей сбалансированности бюджета в ходе в ходе экономического цикла. Кроме того, на экономические действия государства в ходе экономического цикла могут влиять политические факторы, когда общая цель стабилизации экономики может быть подчинена обычно срочным задачам политической конъюнктуры, решение которых ведет к увеличению государственных расходов, а значит, и к росту государственного долга и бюджетного дефицита.

Еще одна концепция связана с так называемой идеей функциональных финансов. Функциональное финансирование (functional financetion) – использование фискальной политики для обеспечения производства неифляционного чистого национального продукта в условиях полной занятости, независимо от воздействия этой политики на государственный долг. [6, с. 612]

В соответствии с этим подходом, главная цель бюджетной политики государства – сбалансирование экономики в целом, а не бюджета. При этом достижение макроэкономической стабильности может сопровождаться как устойчивым положительным сальдо, так и растущим бюджетным дефицитом. Регулирование бюджета вообще не является целью экономической политика правительства, а лишь инструментом достижения и поддержания макроэкономической стабильности. При стабильном развитии экономики вопрос о бюджетном дефиците имеет второстепенное значение, и в конечном счете бюджет будет сбалансирован.

Сторонники функционального подхода к сбалансированию бюджета, опирающиеся на стабильное функционирование экономики исходят из того, что в условиях макроэкономического равновесия:

1) налоговые поступления в бюджет автоматически возрастают по мере экономического роста, стимулируемого макроэкономической сбалансированностью, следовательно, дефицит бюджета будет автоматически уменьшаться вплоть до самоликвидации;

2) правительство в состоянии путем повышения налогов, выпуска ценных бумаг и эмиссии дополнительного количества денег финансировать дефицит бюджета практически безгранично;

3) бюджетный дефицит не оказывает негативного влияния на развитие экономики, следовательно, не является для нее обременительным фактором.

В качестве примера проведения политики функциональных финансов можно сослаться на результаты бюджетной политики, проводимой американской администрацией в 1980-е гг. Важнейшими ее достижениями, особенно в долгосрочном аспекте, стали: разрыв прочной связи между значительным бюджетным дефицитом и инфляционным ростом; повышение инвестиционной и предпринимательской активности, способствующее экономическому росту; увеличение реальных доходов населения (за вторую половину 1980-х гг. на 15%); радикальная техническая и управленческая перестройка экономики, приведшая к повышению ее конкурентоспособности; увеличение притока иностранного капитала, финансирующего до 50% валовых внутренних инвестиций. [14, с.4]

Некоторые экономисты среди трех основных теорий сбалансированности бюджета выделяют теорию автоматически стабилизирующейся экономической политики. Она также предполагает балансирование бюджета в рамках экономического цикла. Но ее особенность в том, что она делает попытку сгладить один из недостатков теории циклического балансирования бюджета – учесть политический фактор.

С политической точки зрения, для мнения избирателей государству выгоднее увеличивать государственные расходы, чем проводить жесткую налоговую политику ради увеличения доходов бюджета. Результатом таких действий может стать прогрессирующий дефицит бюджета и растущая государственная задолженность. Поэтому особое значение придается автоматическим стабилизаторам бюджета – налогам, расходам по страхованию, различным трансфертам и субвенциям. Так, в период подъема встроенный механизм прогрессивного налогообложения должен обеспечивать дополнительный доход бюджета. А во время кризиса страховые выплаты и трансфертные платежи должны сглаживать последствия кризисных процессов. Встроенные стабилизаторы увеличивают или уменьшают дефицит государственного бюджета без необходимости принятия каких-либо специальных законов и актов. Однако встроенные стабилизаторы лишь ограничивают размах или глубину циклических колебаний. К тому же циклическая экономика нуждается в дополнительных кредитно-бюджетных мероприятиях.

Теория компенсирующего бюджета полностью отходит от понятия балансирования бюджета и не ставит это целью экономической политики. Для такого понимания государственного бюджета кредитное финансирование перестает быть мерой чрезвычайного характера. Заемные средства оцениваются как вполне легитимный источник доходной части бюджета развитого государства.

Данная теория применяется в условиях снижения уровня рождаемости в развитых странах, отсутствия среди развивающихся стран экономических лидеров, распространения менее капиталоемких производственных методов развития. В этих случаях увеличивается склонность к сбережениям, которая превышает склонность к инвестициям, что ведет к длительному застою. Государство за счет кредитов и займов оттягивает на себя излишнюю часть сбережений, инвестирует ее и, таким образом, оживляет экономику. Однако здесь существует опасность «раздувания» государственного долга до размеров, когда он будет оказывать не стимулирующее, а сдерживающее воздействие на экономику.

Итак, все подходы к сбалансированию бюджета исходят из признания циклического характера развития рыночной экономики с ее неизбежными спадами и подъемами производства. Именно неравномерный, циклический характер развития деловой активности и порождает, по мнению западных теоретиков, дефицит государственного бюджета в странах с рыночной экономикой.

В мировой практике при анализе проблемы сбалансированности государственного бюджета разработаны способы вертикального и горизонтального выравнивания бюджетных систем.

Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в целом достаточен для осуществления их функций. Под горизонтальной сбалансированностью понимается общее соответствие доходов расходам бюджетов разных уровней. Мировой опыт показывает: более важной и сложной задачей является обеспечение вертикального выравнивания. Оно происходит за счет дотаций, субсидий, бюджетной ссуды и бюджетного кредита. Важную роль в вертикальном выравнивании играют также собственные и регулирующие налоги и доходы. Выравнивание может осуществляться также за счет представления отдельным регионам особого экономического режима. Существует три основных подхода центра к требованиям регионов о предоставлении особого экономического режима.

Первый – индивидуально-договорной подход, когда центр договаривается с каждым регионом в отдельности о распределении налоговых поступлений или других условиях. Этот подход распространен в Китае.

Второй подход – это создание специальных бюджетных режимов, в рамках которых отдельным регионам предоставляются особые права в вопросах налогов и расходов. Официально такие режимы для отдельных территорий существуют лишь в нескольких странах – на Филлипинах, в Австралии, Малайзии.

И третий подход – применение нормативно расчетной формулы субсидий с целью частичного выравнивания бюджетных условий регионов. Его использует большинство стран для решения проблем вертикального и горизонтального выравнивания бюджетных систем.