Законодательное регулирование и международно-правовая охрана окружающей природной среды

Международное право окружающей среды - совокупность международно-правовых принципов и норм, регулирующих международные отношения по поводу охраны окружающей среды от вредных воздействий, рационального использования ее отдельных элементов в целях обеспечения оптимальных условий жизни и здоровья отдельных индивидов, а также самого существования человечества в целом.

Значение международного права окружающей среды. Выход на международный уровень вопросов урегулирования отношений по поводу окружающей среды обусловлено двумя основными факторами. Во-первых, развитием научно-технического прогресса. Во-вторых, резкое увеличение популяции человечества, которое приводит к дисбалансу мировых экологических связей (сегодня человечество не обладает естественными врагами, способными регулировать его популяцию).

Предмет международного права окружающей среды. Формирование отрасли международного права - международное право окружающей среды произошло на основании принципа «Пользуйся так своим, чтобы не вредить другому». Вопросы охраны и использования окружающей среды регулируются национальным законодательством до тех пор, пока они не выходят за пределы территориальных границ государства. Международное право окружающей среды имеет самостоятельный предмет правового регулирования - международные экологические отношения, которые можно условно разделить на три группы:

1) Отношения по предотвращению и ограничению вредных воздействий на состояние окружающей среды, которые могут быть решены лишь усилиями всего международного сообщества (загрязнение Мирового океана, воздушного бассейна, загрязнение окружающей среды в ходе военных конфликтов и т. д.).

2) Обеспечение рационального использования международных при родных ресурсов.

3) Охрана уникальных природных объектов путем их консервации от хозяйственного воздействия человека (экологические иммунитеты).

Субъекты международного права окружающей среды. К субъектам международного права окружающей среды относят: государства, международные организации, международные неправительственные организации.

Основным субъектом права являются государства. В научной литературе предложено несколько классификаций государств-субъектов международного экологического права:

1) государства, наиболее уязвимые в экологическом отношении, и государства, наиболее благополучные в экологическом отношении;

2) развитые государства и развивающиеся, которым свойственны не только различная степень самостоятельности в решении проблем по охране окружающей среды, но и разные предметные интересы в данной области;

3) государства, испытывающие воздействие одинаковых природных факторов в силу географического положения и государства, которые в силу географического положения испытывают воздействие различных природных факторов, что влияет на содержание принимаемых международно-правовых документов.

Несмотря на различие статуса государств, осуществление конкретного нормативно-правового регулирования строится на единых принципах. Одной из тенденций в международном праве окружающей среды стало возрастающее значение международных и международных неправительственных организаций как субъектов международного права окружающей среды.

Международное право окружающей среды является молодой отраслью, которая выделилась из таких отраслей международного права, как международное морское, воздушное, космическое право. Однако данные отрасли регулируют отношения по поводу эксплуатации элементов природы и имеют в своей основе иные приоритеты - обеспечение реализации прав суверенных государств по использованию природных ресурсов. Международное же право окружающей среды основывается на использовании природных ресурсов с учетом ограничений, вводимых в интересах международной охраны окружающей среды.

Закрепленное в Конституции Российской Федерации положение, согласно которому нормы международного права имеют большую юридическую силу, чем нормы, закрепленные в национальном законодательстве, в полной мере распространяется и на сферу регулирования экологических отношений. В связи с интернационализацией проблем в сфере окружающей среды, общие нормы российского права все более приобретают отсылочный характер. Нормы российского права зачастую отсылают правоприменителя к международному законодательству за правовой нормой, подлежащей применению (Закон об охране окружающей среды, Закон о животном мире и т. д.). Кроме того, российские законы закрепляют принципы международного сотрудничества Российской Федерации в сфере окружающей среды.

Становление международного права окружающей среды. В своем развитии международное право окружающей среды прошло несколько этапов:

1) Первые сведения о закреплении норм международного права окружающей среды дошли до нас из источников права Древнего Китая (VII в. до н.э.). Так, заключались международные договоры об охране редких пород зверей и птиц. Первенство в этом вопросе восточных цивилизаций не является случайным. Если сознание западных цивилизаций является жестко рациональным (об охране окружающей среды заговорили лишь тогда, когда нечего стало, есть, пить и нечем стало дышать), то восточное сознание всегда было направлено на созерцание и гармонию с окружающей средой.

2) Появление истинно международных, а не локальных норм международного права окружающей среды можно отнести ко второй половине XIX в. - 1913 г. В этот период еще отсутствовала полная система международно-правовых договоров, комплексно регулирующих охрану окружающей среды. Однако уже осуществляются отдельные мероприятия (заключаются договоры) по охране отдельных видов животных (например, Соглашение об охране морских котиков от 6 ноября 1897 г.) или отдельных природных объектов (например, Конвенция о судоходстве на Рейне 1868 г., регулирующая охрану реки от загрязнения).

3) 1913 - 1948 г. 17 ноября 1913 г. в Берне на I международной конференции, посвященной «международной защите природы», произошла первая в мире попытка наметить план мероприятий по международной охране окружающей среды в целом, а не отдельных ее элементов. В конференции принимали участие представители науки из 18-ти стран, включая и Россию. На Конференции было подписано Соглашение об учреждении Консультативной комиссии по международной охране природы. Однако совещание носило, в основном, информационно-организационный характер и никаких практических мер по охране природы не выработало.

4) 1948-1972 г. Начало этого этапа в международном сотрудничестве по охране окружающей среды связано с созданием ООН и первой международной природоохранительной организации, созданной в 1948 г., которая вначале называлась «Международный союз охраны природы». В этот период впервые в мировой истории была подготовлена и лрове-дена в Стокгольме в 1972 г. международная конференция, провозгласившая право каждого жителя Земли на благоприятную окружающую природную среду.

5) 1972 -1992 г. На данном этапе в различных международно-правовых актах складывается и проявляет себя система международно-правовых гарантий права человека на благоприятную окружающую природную среду. Тогда же происходит и экологизация международного права, а также закрепление механизма гарантий не только на универсальном уровне в рамках системы ООН, но и на региональном уровне в рамках таких международных органов, как Совет Европы, ОБСЕ и т.д.

6) 1992г. - до сегодняшнего дня. На проходившей в 1992 г. Международной конференции в Рио-де-Жанейро были подведены итоги сотрудничества по данным вопросам и намечены долгосрочные планы на будущее (см. Повестка дня на XIX век) Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Экологическое право России: курс лекций. - Волгоград: «Панорама», 2006. - 288 с..

Источники международного права окружающей среды.

Под источниками международного права понимаются соответствующие правовые формы, в которых выражаются нормы международного права - международные обычаи, общие принципы, международные договоры, решения международных судов, международные доктрины.

Выделяют несколько оснований для классификаций источников международного экологического права.

Все источники международного экологического права по юридической силе подразделяются на две группы:

1) Источники, содержащие нормы и правила, признанные государствами в качестве обязательных норм: международные договоры, резолюции ряда международных организаций, обязательные для их участников, международный обычай и общие принципы.

Существует несколько классификаций международных договоров, например, по числу участников разделяют многосторонние и двусторонние договоры; по территориальной сфере действия международные договоры разделяют на локальные, субрегиональные, региональные и глобальные. Локальные договоры направлены на решение локальных проблем охраны окружающей природной среды пограничных районов; субрегиональные - на охрану отдельных экологических систем; региональные - на охрану морей, рек и прилегающих регионов; глобальные - на охрану озонового слоя Земли, Мирового океана и т. д.

2) Источники, которые содержат рекомендации по охране окружающей среды (так называемы нормы международного «мягкого» права). Такие рекомендации выполняются государствами добровольно в силу их высокой «нравственной ценности» и авторитета. В их числе следует отметить резолюции Генеральной Ассамблеи ООН и рекомендации международных конференций. В числе таких резолюций, следует назвать:

а) Резолюцию ГА ООН от 18 декабря 1962 г. «Экономическое развитие и охрана природы», в которой была предпринята попытка ориентировать международное сообщество на поиск сочетания экологических и экономических интересов общества, причем под охраной окружающей среды понимается комплекс мероприятий, а не охрана конкретных природных ресурсов.

б) Резолюцию ГА ООН «Об исторической ответственности государств за сохранение природы Земли для настоящего и будущего поколений», принятую в сентябре 1980 г. В ней ООН призвала все народы и государства принять меры по сокращению гонки вооружений и разработать мероприятия по охране окружающей природной среды.

в) Всемирная хартия охраны природы от 28 октября 1982 г. Основное внимание хартии уделяется вопросам экологического образования.

В числе материалов международных конференций ООН следует отметить Декларацию Стокгольмской конференции ООН 1972 г. и Декларацию принципов, утвержденных на конференции ООН в Рио-де-Жанейро 1992 г.

Другая классификация международных договоров в качестве критерия выделяет связанность предмета регулирования договора с природоохранительной проблематикой. По данному основанию различают:

1. Договоры, регулирующие неприродоохранные отношения по поводу природных объектов (например, правовой режим водоемов). Такие договоры хотя и не содержат природоохранных норм, но объективно содействуют охране объектов природы.

2. Договоры, регулирующие отношения по использованию природных объектов, но содержащие и отдельные положения об охране этих объектов (например, Конвенция по морскому праву 1982 г.).

3. Договоры, полностью ориентированные на регулирование охраны окружающей среды. Среди таких договоров выделяют так называемые рамочные соглашения, которые имеют глобальный характер. К их числу относятся Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1977 г.; Конвенция об изменении климата от 9 мая 1992 г.; Конвенция о биологическом разнообразии от 5 июня 1992 г. и т. д.

В последние годы увеличивается число региональных международных договоров по охране окружающей среды. Особенность данных договоров международного права окружающей среды заключается в том, что они устанавливают более жесткий защитный режим природных объектов по сравнению с глобальными международными договорами. Из региональных международных договоров следует выделить: договоры об использовании и охране Дуная, Черного моря; Африканскую конвенцию по охране природы и природных ресурсов 1968 г.; Конвенцию по охране Средиземного моря от загрязнения 1976 г.; Конвенцию по охране морских живых ресурсов Антарктики 1980 г.; Конвенцию о рыболовстве и сохранении живых ресурсов в Балтийском море и Датских проливах 1973 г. и т.д. Активизируется и двустороннее сотрудничество России с зарубежными государствами, в частности с США, Норвегией, Китаем, Финляндией, Германием'! и другими странами.

Сотрудничество с государствами-членами СНГ осуществляется в рамках Соглашения о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды от 8 февраля 1992 г. В целях реализации этого Соглашения создан Межгосударственный экологический Совет и Межгосударственный экологический фонд.

Объекты международно-правовой охраны окружающей среды - это природные объекты, по поводу которых у субъектов международного права возникают экологические отношения. Мы выделяем две категории таких объектов: международно-правовые объекты, воздействие на которые происходит с территорий отдельных государств, и объекты, воздействие па которые происходит с международной территории или с территории со смешанным режимом. Сразу отметим тот факт, что некоторые объекты могут относиться как к первой, так и ко второй группе.

К международно-правовым объектам, воздействие на которые происходит с территорий отдельных государств, относятся: воздушная среда, внутренние воды, флора и фауна.

Воздушная среда является общим достоянием человечества. Основное вредное воздействие на атмосферу происходит с территорий отдельных государств по таким видам их деятельности, как:

Выбросы серы в атмосферу, порождающие кислотные дожди.

Выбросы углекислого газа, способствующие нарастанию парникового эффекта.

Использование и утечка химических веществ, разрушающих озоновый слой Земли.

Утечка в атмосферу радиоактивных веществ.

Внутренние воды - это воды рек и озер, которые хотя и находятся на территории отдельных государств, но являются объектами международного права окружающей среды. Реки, или точнее водотоки, под которыми понимаются система поверхностных и подземных вод, образующих единое [(слое, привлекли внимание международного сообщества по двум причинам. Во-первых, некоторые реки протекают по территории двух или более государств (международные реки). Во-вторых, воды рек так или иначе попадают в международные воды. Некоторые озера являются объектом международно-правовой охраны в связи с отнесением их к числу мирового природного наследия (например, озеро Байкал, озеро Ломан). Международное сообщество пытается защитить пресные воды международного значения от следующих видов загрязнений:

детергентов, применяющихся в моющих и чистящих веществах,

загрязнения хлоридами, применяющимися при дезинфекции воды,

сброса нефти и нефтепродуктов.

Фауна и флора относятся к смешанному объекту правового регулирования, так как воздействие на них происходит как с территории отдельных государств, так и за их пределами. Международной зашитой пользуются: исчезающие и редкие виды флоры и фауны, мигрирующие виды животных, природа в отдельных регионах. Можно выделить ряд конкретных направлений сотрудничества государств в данной сфере:

охрана растительного мира: охрана растений, карантин растений и их охрана от вредителей и болезней, охрана тропической древесины;

охрана конкретных видов животных: атлантических тюленей, атлантических тунцов, белых медведей, занесенных в Мировую Красную книгу исчезающих и редких видов животных;

охрана мест обитания: водно-болотные угодья, места обитания перелетных птиц.

Международно-правовые объекты, воздействие на которые происходит с международной территории или с территории со смешанным режимом. К данным объектам относятся: космос, Мировой океан, объекты общего достояния человечества, использование природы в военных целях.

Мировой океан - это экосистема, способная переработать огромное количество органического вещества (в понятие «Мировой океан» мы включаем как воды непосредственно океанов, так и воды морей). Резкое увеличение количества сбросов продуктов жизнедеятельности человечества, их химический состав, поставили под угрозу формировавшийся тысячелетиями механизм самоочищения Мирового океана. Право окружающей среды запрещает или ограничивает сброс в Мировой океан следующих веществ:

Нефти и нефтепродуктов. Представляет особую опасность их длительный период распада и распространение по большим поверхностям.

Синтетических продуктов, к которым относятся все виды пластмасс, включая синтетические тросы, рыболовные сети и пластмассовые мешки для мусора. Их опасность заключается в исключительной плавучести.

Ядовитых веществ, включающих хлорорганические соединения, ртуть, кадмий. К данным веществам также относят материалы для биологической и химической войны.

Радиоактивных материалов. Международное право окружающей среды ограничивает сброс и захоронение радиоактивных отходов.

Космос - это пространство, находящееся за пределами атмосферы Земли. Хозяйственное использование космического пространства пока ограничено техническими возможностями человечества. Однако перед международным сообществом уже встала проблема по охране данного объекта от так называемого «космического мусора». Его накопление на околоземных орбитах (ближний космос) может сделать невозможным дальнейший выход человечества в космос. Хотя без использования ядерной энергии в освоении космического пространства обойтись невозможно, международное право окружающей среды ограничивает испытание ядерного оружия в космосе. В связи с этим установлен экологический иммунитет некоторых объектов космического пространства, под которым понимается изъятие из хозяйственной деятельности объектов, являющихся общим достоянием человечества. Применительно к космосу экологический иммунитет распространяется на такое небесное тело, как Луна.

Объекты общего достояния человечества - это территории, не находящиеся под суверенитетом какого-либо государства и обладающие экологическим иммунитетом. К ним относятся: Антарктида, Луна.

Использование природы в военных целях. Международным правом окружающей среды запрещено враждебное использование средств воздействия на природную среду с целью причинения вреда другим государствам (погодная, тектоническая война, экоцид).

Принципы международно-правового регулирования в целом принято подразделять на три группы: общие (общепризнанные) принципы международного права; принципы международного права, имеющие природоохранное значение; специальные (отраслевые) принципы международного права окружающей среды.

Специальные принципы сформулированы в Стокгольмской декларации 1972 г., Всемирной Хартии природы, принятой ГА ООН 28 октября 1982 г., Декларации Рио-де-Жанейро 1992 г. и иных документах. Следует выделить следующие основные принципы:

1. Принцип рационального использования природных ресурсов, обязывающий государства так осуществлять управление и использование природными ресурсами, чтобы не причинять ущерба целостности экологических систем, а также проводить серию мероприятий по воспроизводству и возобновлению природных ресурсов (Конвенция о сохранении морских живых ресурсов Антарктики 1980 г., Конвенция ООН по морскому праву 1982 г.).

2. Принцип предотвращения загрязнения окружающей среды означает, что государства не должны загрязнять окружающую среду путем внесения в нее различных вредных веществ, которые по своей опасности или в силу большого количества, превышают способности окружающей среды к их обезвреживанию и самовосстановлению. Государства обязаны своими действиями прямо или косвенно не переносить ущерб или опасность из одного района в другой или превращать один вид загрязнения в другой.

3. Принцип суверенитета государств над своими природными ресурсами означает суверенное право государств разрабатывать собственные природные ресурсы согласно своей политике в области природопользования, охраны окружающей среды и развития. Правда, он уже давно не имеет абсолютного характера.

4. Принцип непричинения вреда окружающей среде за пределами национальной юрисдикции обозначает определенные границы, но осуществлению государством суверенитета над природными ресурсами. Из него следует требование к государствам обеспечивать, чтобы деятельность, которая ведется под их юрисдикцией или контролем, не причиняла ущерба окружающей среде других государств или районов. При этом даже наличие вооруженного конфликта не освобождает стороны от выполнения данного требования. Если бы этот институт получил развитие, и имелась чувствительная шкала оценки причинения ущерба окружающей среде, то это обеспечило бы проведение соответствующей экологической политики каждого государства.

5. Принцип охраны окружающей среды в период военных конфликтов прямо вытекает из вышеприведенного. Он наиболее полно сформулирован в Конвенции 1976 г. о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду.

6. Принцип оценки воздействия на окружающую среду. В последние годы увеличивается количество общепризнанных принципов международного экологического права предупредительного характера, т.е. не связанных с возмещением уже причиненного вреда, а нацеленных на некие превентивные меры. Этот принцип был заложен в Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г., Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (ст. 206), а также в многочисленных региональных договорах - Конвенции по защите окружающей среды региона Красного моря и Аденского залива 1982 г., Конвенции по сохранению и развитию морской среды региона Карибского бассейна 1983 г. и т.д.

7. Принцип ответственности за ущерб системам окружающей среды других государств или международным пространствам. В системе мер ответственности по международному праву не применяются уголовная или административная ответственность. Основной вид ответственности за международное экологическое правонарушение - возмещение имущественного ущерба. Наиболее разработанным и часто применяющимся видом ответственности является возмещение ущерба, причиненного в случае загрязнения моря нефтью (Брюссельская конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 г.) и ответственность за ущерб, причиненный использованием ядерных энергетических установок (см. например, Венская конвенция об ответственности за ядерный ущерб 1963 г.).

Поскольку споры между государствами по вопросам причинения имущественного ущерба неизбежны, в целях реализации данного принципа в июле 1993 г. в Международном Суде ООН была создана специальная коллегия (камера), рассматривающая межгосударственные споры в области охраны окружающей среды. Одно из первых рассмотренных судом дел касалось возмещения ущерба, причиненного окружающей среде деградацией земель острова Науру, допущенной в то время, когда Австралия управляла островом. Суд принял это дело к рассмотрению 26 июня 1992 г. несмотря на то, что требования по возмещению ущерба касались периода продолжительностью 70 лет. Правда, впоследствии стороны заключили мировое соглашение.

Другим вариантом разрешения международных экологических споров является рассмотрение дел в Международном суде экологического арбитража и примирения, который был учрежден как неправительственная организация в ноябре 1994 г. Рассмотрение споров ведется по принципу третейского суда, т.е. стороны заранее признают решение для себя обязательным.