Нормативні та індивідуальні акти управління.

Нормативні акти управлін­ня – це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативні акти містять адміністратив­но-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання одно­типних відносин у сфері виконавчої влади, розраховані на тривале засто­сування і мають конкретного адресата.

Справедливо відзначається, що нормативні акти управління «встанов­люють загальні правила поведінки, норми права. Регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях. Як правило, розраховані на довго­строкове та багаторазове їх застосування»⁵. Нормативні акти управління виражають регулятивну роль адміністративного права та є найбільш містким вираженням процесу реалізації виконавчої влади, оскільки саме в них знаходить своє вираження підзаконна адміністративна нормотворчість. Тому їх характеризують як правоустановчі акти⁶.

Окремі автори, вважаючи недостатньо точним визначення нормативно­го акта управління за критерієм наявності або відсутності в ньому правових норм, зазначають, що визначаючи природу правового акта управління, слід враховувати його призначення та юридичну функцію.

Прихильники такого підходу до визначення нормативних актів відно­сять до них і акти, які не містять норм права, але які мають значення для встановлення нових норм, для надання їм юридичної сили або для скасу­вання правових норм, викладу їх в іншій редакції. При цьому зазначається, що не можна вважати нормативними ті акти, в яких міститься тільки одна правова норма. Як аргумент на користь цього твердження його автори наводять приклади актів, у яких» лише викладається зміст актів вищих органів з метою довести його до відома виконавців, і ніяких «своїх» при­писів такі акти не містять»⁷.

На нашу думку, можна погодитись із тим, що правотворче призначен­ня відіграє значну роль у визначенні приналежності правового акта до нормативних, але все-таки наявність хоча б однієї норми права в акті уп­равління визначає його нормативний характер і дає підстава, навіть не­обхідність, для здійснення обов’язкової державної реєстрації такого акта Міністерством юстиції України з внесенням його до Єдиного державного реєстру нормативних актів⁸.

Основна особливість нормативного акту управління полягає, напевне, в тому, що він вносить зміни в систему чинних правових норм, відіграє значну роль передусім у створенні нормативно-правових передумов здійснення державного управління, у формуванні внутрішнього масиву правових норм, за допомогою яких забезпечується правова організація різних управлінських функцій. Видаючи нормативні акти, органи вико­навчої влади розвивають і удосконалюють нормативну основу, приводять її у відповідність із вимогами розвитку суспільства і тим самим сприяють підвищенню ефективності правових норм. Водночас уповноважені органи в межах власної компетенції регулюють систему суспільних відносин, віднесених до їх відання.

В процесі здійснення управлінських функцій виникає потреба в конкре­тизації й деталізації норм законів. Це завдання розв’язується шляхом ви­дання нормативних актів управління з урахуванням умов, місця і часу реалізації управлінських функцій для забезпечення конкретного, оператив­ного і диференційованого керівництва.

Отже, нормативні акти управління встановлюють загальні правила без особистнісного характеру, розраховані на багаторазове використання для всіх передбачених ними випадків, їм притаманна стабільність, їхня юри­дична сила зберігається незалежно від виконання приписів акта в часі.

За допомогою нормативних актів управління:

— забезпечується механізм реалізації конституційного статусу громадян
та громадських об’єднань різного типу;

— конкретизуються норми вищої юридичної сили, які містяться у зако­
нодавчих актах;

— визначаються типові правила поведінки у сфері державного управ­
ління;

— втілюються в життя різноманітні соціально-економічні програми;

— визначається правовий статус органів виконавчої влади;

— визначається порядок виконання певних дій (процедур) виконавчо-
розпорядчого характеру;

— формуються основні напрямки взаємодії різних учасників управлінських
відносин;

— встановлюються необхідні обмеження та заборони, покладаються
спеціальні обов’язки або надаються спеціальні права у сфері державного
управління;

— здійснюється охорона встановленого у сфері державного управління
порядку відносин.

В українському чинному законодавстві поняття нормативно-правового акта визначено тільки в підзаконних актах. Зрозуміло, що проведення чіткої диференціації між нормативно-правовим актом взагалі й правовим актом управління відсутнє, як на законодавчому рівні, так і в наукових дослі­дженнях.

Визначення нормативно-правового акта, яке міститься у проекті За­кону «Про нормативно-правові акти», принципово різниться від тих підходів, що закріплені на сьогодні у підзаконних нормативно-правових актах. За проектом Закону: «Нормативно-правовим актом вважається офіційний письмовий документ, прийнятий чи виданий уповноваженим на це суб’єктом у визначеній законом формі та за встановленою законом про­цедурою, який спрямований на встановлення загальнообов’язкових прав і обов’язків для невизначеного кола суб’єктів, та розрахований на трива­ле, багаторазове застосування до передбачених ним життєвих ситуацій».

Тобто, як бачимо, у зміст поняття нормативно-правового акта вкла­дається його розуміння як письмового документа, що містить норми права. На нашу думку, це можна пояснити тим, що підготовка цього законопроек­ту була спробою узагальнення практики застосування, місця, ролі, зна­чення і уніфікації терміна «нормативно-правовий акт» як загального по­няття, що поєднує в собі ознаки всіх правових актів різних органів держа­ви (не тільки органів виконавчої влади), як зовнішнього письмового вира­ження дій цих органів, як джерела права.

Що стосується визначень, які містяться в підзаконних актах, то в них відсутні вимоги щодо форми та процедури підготовки й оформлення нор­мативно-правового акта. Так, у Постанові Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади»¹¹ визначено лише, що нормативно-правові акти:

а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права,
свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Консти­туцією та законами України, встановлюють новий або змінюють, доповню­ють чи скасовують чинний організаційно-правовий механізм їх реалізації;

б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов’язковими для інших
міністерств, органів виконавчої влади, органів господарського управління
та контролю, а також підприємств, установ і організацій, що не входять до
сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.

Нормативні акти управління створюють правові передумови організації управлінських правовідносин. Вони «забезпечують управлінську діяльність програмою розвитку на перспективу, яка передбачає цілі і засоби їх до­сягнення, моделі суспільних зв’язків і відносин суб’єктів і об’єктів управ­ління, а також орієнтири для оцінювання різних юридичних фактів і подій, з якими пов’язується виникнення, зміна чи припинення конкретних пра­вовідносин».

Разом з тим, враховуючи владно-організаційний характер державного управління, необхідність повсякденного і безперервного здійснення бага­томанітних управлінських функцій, які виражають матеріальний зміст діяль­ності відповідних органів і посадових осіб, правове регулювання управ­лінської діяльності за допомогою нормативних актів управління має обо­в’язково доповнюватися індивідуальним (ненормативним) регулюванням, що здійснюється через застосування правових норм, спрямованим на уточ­нення правового становища і зв’язків учасників управлінського процесу в конкретній реальній ситуації шляхом конкретизації встановлених право­вою нормою прав та обов’язків суб’єктів.