Организация местной власти в советский период.

В советское время одним из основных принципов организации и деятельности всех звеньев Советов являлся принцип демократического централизма. Этот принцип был положен в основу объединения всех Советов в одну систему. Принцип демократического централизма отражался и в конституциях советского периода, и в законах, регламентирующих организацию деятельности отдельных звеньев Советов. Это Закон о поселковых, сельских Советах народных депутатов РСФСР (1968 г.); Закон о городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР (1971 г.); Закон о краевом, областном Совете народных депутатов (1980 г.).

В целом местное самоуправление стало рассматриваться как институт, свойственный исключительно буржуазной демократии. Снова проблема правового статуса местных органов власти была поднята в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 г. Итогом стало закрепление в Конституции положения о наличии в Советском Союзе системы местных органов государственной власти, в принципиальном плане не отличающегося от ранее действовавшего конституционного положения.

Новый этап в развитии местного самоуправления был связан с принятием 9 апреля 1990 г. Закона СССР " Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР " О местном самоуправлении в РСФСР". Данные Законы сыграли определенную роль в развитии местного самоуправления. Однако противостояние представительных органов (Советов) и исполнительных органов, определенная конфронтация органов государственной власти и местных органов - это в итоге привело к роспуску местных Советов. В 1991 г. были ликвидированы исполкомы – вместо них создали администрации, началось формирование муниципальной собственности, сами органы местного самоуправления формально уже не входили в систему государственной власти.

В октябре 1993 г. в рамках разрешения кризиса власти в Российской Федерации было издано Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года. Все местный советы были распущены, а глав местных администрации назначал Президент РФ. Вместо советов были созданы представительные органы.

Важнейшей вехой в развитии местного самоуправления стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 г., отнесшей к основам конституционного строя такие положения, как

· отнесение местного самоуправления к формам народовластия

· гарантированность местного самоуправления

· наличие у местного самоуправления собственных полномочий

· организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти

· существование муниципальной собственности, в том числе на землю.

После принятия новой Конституции Российской Федерации Президентом России в целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления, обеспечения его государственной поддержки был издан Указ от 22 декабря 1993 г. " О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации". В период с 1993 – 1995 завершилось формирование муниципальной собственности, начались проводится выборы глав муниципальных образований.

Разработка Федерального закона " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. и его принятие ознаменовали новый этап в развитии муниципального права. В 2005 г. вступил в силу новый ФЗ.

Муниципальная реформа направлена на

· конкретизацию финансовой основы местного самоуправления,

· приближение муниципальной власти к населению,

· уточнение правового статуса, прежде всего полномочий, видов муниципальных образований,

· формализацию нескольких моделей местного самоуправления,

· развитие форм территориального общественного самоуправления.

Конкретизация финансовой основы предполагает, во-первых, определение финансовых источников муниципальной самостоятельности в рамках налогового, бюджетного законодательства, во-вторых, четкое разграничение в рамках гражданского, административного, земельного законодательства объектов публичной собственности разного уровня. Это одно из главных направлений реформы.

Приближение муниципальной власти к населению должен обеспечить вводимый там, где он отсутствует, поселенческий уровень местного самоуправления (муниципальные образования городских и сельских поселений). В то же время предусмотрен и второй территориальный уровень в виде муниципальных образований муниципальных районов. Крупные города получают статус городских округов, обладающих полномочиями и городского поселения, и муниципального района. Таким образом, предусматривается, что субъекты Федерации, местное население должны иметь оба указанных уровня. Ранее субъекты Федерации вправе были иметь двухуровневую территориальную модель самоуправления, но могли избирать и другие варианты. Насколько новый подход целесообразен, покажет время. Здесь надо принимать во внимание, что ряд субъектов РФ уже избрали территориальную модель самоуправления, в которой акцент был сделан на поселенческий уровень. Итог - стремление многих из них, их муниципальных образований отказаться от данной схемы и выйти на укрупнение муниципальных образований на районном уровне. Главная причина - финансово-экономическая и материальная несостоятельность мелких территорий в условиях мобилизационно-догоняющей экономики.

Предусмотрев различный правовой статус муниципальных образований разного типа, уровня и места расположения с более детальным, чем ранее, изложением вопросов местного значения, законодатель осуществляет то, о чем много говорили теоретики и практики. Муниципальные образования значительно отличаются друг от друга по численности населения, социально-экономическому, культурному потенциалу, другим показателям. Очевидно, что в силу этого и их правовой статус, круг задач должны различаться. Однако в Законе от 28 августа 1995 г. такое различие не было заложено. Сильная сторона Закона от 6 октября 2003 г. - допущение, пусть и минимальное, выбора населением разных моделей формирования и организации местной власти. До сего времени доминировала одна модель, включающая представительный орган местного самоуправления и, как правило, главу муниципального образования. Теперь предусмотрены разные схемы формирования (выборов) органов местного самоуправления, в том числе вариант косвенных выборов представительного органа местного самоуправления муниципального района.

Закон от 6 октября 2003 г. стимулирует развитие организационно-правовых форм общественного самоуправления жителей, в том числе уточнение публично-правового и гражданско-правового статуса органов территориального общественного самоуправления (ОТОС). В целом Закон от 6 октября 2003 г. сохранил подход, представляющий собой симбиоз государственной и общественной теорий местного самоуправления. Однако государственная его составляющая усилена. Таким образом, очевидно, что реформа нацелена на укрепление государственного контроля за органами местного самоуправления.

Глава 3. СУЩНОСТЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Местное Управление – осуществление государственной власти на местах посредством местных органов государственной власти, как выборных, так и невыборных. Местные органы власти включены в единую вертикаль государственных органов, не самостоятельны, призваны исполнять в первую очередь решения вышестоящих органов, а не вопросы местного значения. Решения местных органов власти могут быть отменены вышестоящими органами государственной власти, т. е. не носят самостоятельный характер. В то время как местное самоуправление отделено от государства, т. к. рассматривается как право и способность населения самостоятельно решать вопросы местного значения. Поэтому органы местного самоуправления 1 не включены в систему государственных органов, 2 их решения не могут быть отменены решениями вышестоящих органов государственной власти. Данные органы в первую очередь 3 решают вопросы местного значения, причем органы государственной власти вопросы местного значения решать не вправе.

Конституция России устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Таким образом, местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Местное самоуправление - это также и деятельность местных сообществ, и сформированных ими органов по самостоятельному и под свою ответственность решению вопросов местного значения, владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Границы такой деятельности определяются Конституцией и законами государства.

В части 1 ст. 1 Федерального закона " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" конституционное положение о том, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, дополнено также императивным указанием на то, что местное самоуправление и осуществляется на всей территории Российской Федерации. То есть осуществление местного самоуправления является не правом, а обязанностью соответствующих местных сообществ. Это вытекает и из характеристики местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти. При этом население даже по своей воле не вправе упразднять местное самоуправление (решение Конституционного Суда Российской Федерации в Постановлении от 30 ноября 2000 г).

Согласно ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление является одной из форм народовластия, является основой конституционного строя. В Российской Федерации народ осуществляет свою власть посредством органов публичной власти трех уровней - федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Именно местная (муниципальная) власть является ближайшим уровнем публичной власти к гражданину. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. При этом местное самоуправление носит в меньшей степени политический характер, чем государственная власть, поскольку решает в большей степени хозяйственные вопросы.

Согласно ст. 139-ФЗ Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В 131-ФЗ местное самоуправление определяется через «самостоятельную и под свою ответственность активность». Самостоятельная активность - осуществляемая людьми по своей воле и в своем интересе. Ответственность следует понимать как позитивную. Деятельность под свою ответственность - это не обязанность населения претерпевать коллективные лишения, применяемые государством, а обязанность деятельно осуществлять собственные самоуправленческие права, полномочия. Правда, ответственное самоуправление предполагает, что в случае ненадлежащего осуществления гражданами своих прав вытекающие отсюда неблагоприятные социально-экономические, политические, т.п. последствия ложатся на население и могут государством не компенсироваться.

Активность, признаваемая и гарантируемая Конституцией. Признаваемая активность - осуществляемая людьми как их естественное социальное притязание в одностороннем порядке независимо от ее правового допущения. Государство с помощью правовых средств лишь упорядочивает, оформляет самоуправленческую активность местного населения, не учреждая ее. Отсюда местное самоуправление осуществляется населением по его собственному праву, а не по праву государства.

Согласно ст. 1 Европейской Хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Таким образом, на международном уровне местное самоуправление понимается как право населения, а на российском – как деятельность.

Принципы местного самоуправления – обусловленные природой местного самоуправления основные, исходные начала осуществления местного самоуправления населением муниципального образования непосредственно или органами местного самоуправления. Выделяют общие принципы, касающиеся осуществления местного самоуправления в целом, специальные, касающиеся отдельных направлений местного самоуправления и частные, касающиеся отдельных институтов.

Общие принципы местного самоуправления.

- приоритет международных норм и общепризнанных принципов международного права при регулировании местного самоуправления.

- допустимость изменения норм, регулирующих местное самоуправления лишь посредством изменения 131-ФЗ

- осуществление местного самоуправления в порядке, определенном законодательством

- обязательность актов органов местного самоуправления и высшая юридическая сила устава муниципального образования среди муниципальных актов.

- судебная защита местного самоуправления

Специальные принципы. Территориальные принципы.

- осуществление местного самоуправления на всей территории РФ

- установление и изменение границ муниципальных образований законами субъектов РФ

- преобразование муниципальных образований законами субъектов РФ

- разграничение территории муниципальных образований законами субъектов РФ

Общие организационные принципы

- не вхождение органов местного самоуправления в систему государственной власти

- органы местного самоуправления и должностные лица избираются представительным органом или населением самостоятельно, допускается участие государственных органов в наделении полномочиями и прекращении полномочиями органов местного самоуправления и их должностных лиц

-структура органов местного самоуправления определяется муниципальным образованием самостоятельно

- Структура администрации определяется представительным органом местного самоуправления, она состоит из отраслевых и территориальных органов.

- органы местного самоуправления наделяются самостоятельной компетенцией по вопросам местного значения и наделяются отдельными государственными полномочиями

Общие экономические принципы.

- признание и защита муниципальной собственности

- наличие у каждого муниципального образования своего бюджета

- нахождение в собственности муниципального образования своего имущества.

- самостоятельное управление муниципальной собственностью муниципальным образованием и органами местного самоуправления

- недопустимость определения государственных расходов за счет местных бюджетов.

Общие принципы организации органов местного самоуправления

- самостоятельность решения вопросов местного значения

- обособленность органов местного самоуправления в системе государственного управления

- сочетание представительной и непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления

- соответствие материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления

- Ответственность органов местного самоуправления перед населением и государством

- многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления

- соблюдение прав и свобод, законность, гласность

-Коллегиальность и единоначалие в деятельности органов местного самоуправления

- государственные гарантии местного самоуправления

Частные принципы отражают основные начала в рамках специальных принципов – законности и добровольности форм непосредственной демократии.

Функции местного самоуправления – основные направления деятельности населения или органов местного самоуправления.

Межотраслевые функции – касаются всех направление деятельности органов местного самоуправления – обеспечение прав населения на местное самоуправление, решение вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий. Отраслевые – по отраслям компетенции органов местного самоуправления- управление муниципальной собственностью, обеспечение удовлетворения потребностями в социальной, культурной сферах, защита общественного порядка, комплексного развития территории. Организационные функции касаются деятельности отдельных органов местного самоуправления (представительство интересов населения в представительных органов, исполнение решений для исполнительных органов и т.д.).