Законодательная база РФ: проблемы и достижения

Б. Альтшулер

руководитель РОО «Право ребенка»

Численность детского населения в Российской Федерации уменьшается примерно на 1 млн. человек в год (1997 г. – 36, 7 млн. несовершеннолетних, 1998 г. – 35, 9 млн., 1999 г. – 34, 9 млн., 2000 г. – 33, 9 млн., 2001г. – 32, 8 млн., 2002 г. – 31, 6 млн., 2003 г. – 30, 5 млн.) в первую очередь из-за низкой рождаемости[4].

Несмотря на это число сирот ежегодно увеличивается: 1998 г. – 620, 1 тыс., 1999 г. – 638, 2 тыс., 2000 г. – 662, 8 тыс., 2001 г. – 685, 2 тыс., 2002 г. – 699, 2 тыс.[5], 2005 г. – около 800 тыс.[6], из них около 92% – так называемые «социальные сироты». Примерно каждый третий из них помещается на постоянное проживание в дом ребенка, детский дом или школу-интернат. В настоящее время в интернатных учреждениях живут более 260 тыс. сирот (обычно до 18 лет, но нередко и до 23-летнего возраста). Остальные 2/3 сирот находятся в замещающих семьях: 375 тыс. – под опекой (попечительством), 11 тыс. – в приемных семьях, 159 тыс. – в семьях усыновителей, более 4 тыс. – в патронатных семьях, 400 детей – в детских домах семейного типа. Опекунская семья – наиболее распространенная форма замещающей семьи; под опеку, в основном, берут ребенка близкие родственники.

* * *

Следует различать усыновление отчимами и мачехами (естественный результат распада старых и возникновения новых семей, когда отчим или мачеха усыновляетдетей своего нового супруга) и так называемое «усыновление посторонними гражданами». В 2004 г. было усыновлено около 25 тыс. детей, из них 8, 44 тыс. – отчимами и мачехами. При этом численность детей, усыновленных «посторонними» россиянами, составила 7, 013 тыс., иностранцами – 9, 419 тыс. В настоящее время российский государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, содержит сведения о 174 тыс. детей. Таким образом, «посторонние» россияне усыновляют ежегодно 4% от общего числа детей, живущих в сиротских учреждениях. В чем причина столь низкого процента усыновлений в стране, где достаточно обеспеченных семей больше, чем сирот? В чем причина тяжелейшего кризиса семьи и детства в современной России, о котором говорит статистика?

Расхожее утверждение, что всему виной общий социально-экономический кризис не выдерживает критики. В 1999 и 2005 гг. Коалиция российских НПО представила в Комитет ООН по правам ребенка альтернативные доклады – комментарии ко второму и третьему периодическим докладам о реализации в РФ Конвенции о правах ребенка[7]. Основная их мысль заключается в том, что причины кризиса семьи и детства – сугубо институциональные: отсутствие эффективной системы поддержки семей с детьми, оказавшихся в трудной жизненной ситуации или «социально опасном положении» (определение Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120 «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»). Россия в течение 12 лет не исполняет рекомендации Комитета ООН по правам ребенка, направленные на создание ювенальной юстиции, системы профилактики детского неблагополучия, внедрение интегрированного образования, общественной инспекции государственных учреждений, деинституционализацию сиротских учреждений, привлечение институтов гражданского общества к решению проблем детства. Парадокс в том, что, несмотря на опыт указанных реформ в ряде регионов, к сожалению, он не влияет на общегосударственную политику.

Часть 3 п. 1 ст. 11 ФЗ № 120 обязывает комиссии по делам несовершеннолетних и защите из прав обеспечивать «осуществление мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Однако за время, прошедшее после принятия закона, на федеральном уровне не принято ни одного нормативного акта, регулирующего координационную функцию комиссий. В ряде регионов (Саратовская, Московская области и др.) такие законы приняты, однако в большинстве субъектов РФ комиссии работают по положению 1967 г. либо по местным законам, разработанным на его основе. Это положение предписывает комиссиям осуществлять административную правоприменительную практику в отношении несовершеннолетних, но не предусматривает координирующих функций. В результате на практике действует формула «у семи нянек дитя без глаза».

***

Главным субъектом оказания помощи неблагополучным семьям и детям является орган местного самоуправления (ОМС). Однако нормативно-правовая база, регулирующая деятельность ОМС в сфере защиты детства и семьи в России, несовершенна.

Чтобы обосновать тезис о системных причинах кризиса семьи и детства, рассмотрим основной документ в этой сфере – принятый в 1996 г. Семейный кодекс РФ. Следует разделять нормы кодекса, регулирующие защиту прав ребенка, живущего с родителями, и нормы, посвященные устройству ребенка, оставшегося без их попечения. Оба вида деятельности возлагаются на ОМС: «Органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления» (п. 2 ст. 121 СК РФ). Таким образом, защита прав ребенка, его семейное устройство в случае необходимости и т.п. – это прерогатива и обязанность ОМС, что соответствует мировым стандартам.

Что касается защиты прав ребенка в случае их нарушения родителями или другими законными представителями, Семейный кодекс ограничивается следующими декларациями: «Ребенок имеет право на защиту от злоупотреблений со стороны родителей (лиц, их заменяющих). При нарушении прав и законных интересов ребенка… ненадлежащем выполнении родителями (одним из них) обязанностей по воспитанию, образованию… при злоупотреблении родительскими правами ребенок вправе самостоятельно обращаться… в орган опеки и попечительства, а по достижении возраста четырнадцати лет – в суд. Должностные лица организаций и иные граждане, которым станет известно об угрозе жизни и здоровью ребенка, о нарушении его прав и законных интересов, обязаны сообщить об этом в орган опеки и попечительства по месту фактического нахождения ребенка. При получении таких сведений орган опеки и попечительства обязан принять необходимые меры по защите прав и законных интересов ребенка» (пп. 2, 3 ст. 56 СК РФ).

И другая, почти не применяемая на практике, декларация: «Родители не вправе представлять интересы своих детей, если органом опеки и попечительства установлено, что между интересами родителей и детей имеются противоречия. В случае разногласий между родителями и детьми орган опеки и попечительства обязан назначить представителя для защиты прав и интересов детей» (п. 2 ст. 64 СК РФ). Однако нигде не объясняется, что значит фраза «принять необходимые меры» (ведь речь идет о вмешательстве в частную жизнь, нарушении в целях защиты ребенка принципа неприкосновенности жилища и т.п.). Также в кодексе не отрегулирована деятельность «представителя», не прописаны правовые основания для осуществления социального сопровождения неблагополучных семей с детьми. Необходимая для защиты прав ребенка, живущего в семье, регламентация отсутствует и в других законах РФ.

Фактически в Семейном кодексе подробно описан только один способ действия властей в случае, когда нахождение в семье угрожает жизни и здоровью ребенка, – его изъятие (СК определяет это действие как «отобрание»). Почти всегда это сопровождается «ограничением родительских прав» (ст. 73 СК РФ) либо «лишением родительских прав» (ст. 69 СК РФ). Раздел VI кодекса подробно описывает формы последующего устройства ребенка: усыновление (удочерение), опекунство (попечительство), приемная семья, а при отсутствии возможности семейного устройства – «учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов». Главным исполнителем большинства этих функций является орган опеки и попечительства.

На практике, однако, он зачастую представлен одним специалистом по защите прав детей на 5 тыс. детского населения, и то не везде. Специалисты по охране прав детей могут принимать те или иные административные меры, определяющие судьбу ребенка, представлять в суде его интересы по поводу жилья и др., решать вопрос о немедленном изъятии из семьи, направлять в суд дело о лишении или ограничении родительских прав, давать направление для дальнейшего устройства ребенка. Ни о какой работе с неблагополучной семьей или поиске замещающей семьи в этих условиях не может быть и речи.

В результате органы опеки и попечительства по всей стране спасают детей от «плохих» родителей, изымая их из семей (надо не только спасать ребенка, но и постараться сохранить семью), а армия сотрудников сиротских учреждений занимается их обслуживанием.

***

В 2000 г. Министерство образования предложило внести изменения и дополнения в Семейный кодекс, разработанные на основе опыта детского дома № 19 г. Москвы. Эти предложения вводят правовую норму социального патроната семьи, в которой живут дети, нуждающиеся в защите. В этих дополнениях вводились впервые в российском законодательстве нормы «разграничения ответственности за ребенка», «планирования попечения над ребенком»и «социального патроната» (по согласию родителей в соответствии с договором о социальном патронате). В противном случае к таким семьям могут применяться меры по «отобранию» ребенка и т.п.

Имеющийся опыт (Великий Новгород, Арзамасский район Нижегородской области, Мытищинский район Московской области и др.) показывает, что подавляющее большинство «проблемных» родителей соглашаются на сотрудничество с органами власти, чтобы наладить ситуацию в семье. К сожалению, работа по раннему выявлению и профилактике семейного неблагополучия – пока еще редкое явление.

Эти законодательные предложения вводят понятие «уполномоченное учреждение органа опеки и попечительства», которому орган опеки и попечительства вправе поручать выполнение тех или иных работ на основе муниципального социального заказа.

Минобразования РФ (теперь Минобрнауки) также предложило ввести новую форму семейного воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, – «патронатная семья». Патронатная семья – способ вывести из детских интернатных учреждений воспитанников старше пяти лет. Приказом Минсоцразвития 1997 г. была введена такая форма семейного устройства как «семейная воспитательная группа», которую можно рассматривать как краткосрочный патронат и альтернативу помещению ребенка в приют. Проблема в том, чтобы распространить этот опыт повсеместно. И здесь без федерального рамочного законодательства, очевидно, не обойтись.

Предлагаемые экспертами законодательные инициативы позволят перепрофилировать часть детских домов и школ-интернатов в центры по профилактике и семейному устройству сирот. Здания других сиротских учреждений могут использоваться для детских садов, учреждений дополнительного образования и т.п., как это происходит в Пермской области. В 2005 г. там были закрыты пять учреждений, из 3900 мест в детских домах и школах-интернатах почти третья часть пустует, так как воспитанники живут с патронатными родителями[8].

Проблема в том, что эти законодательные предложения и реформы на федеральном уровне «не идут». Во внесенном в конце июня 2005 г. депутатами Е. Лаховой и П. Крашенинниковым проекте Федерального закона «Об опеке и попечительстве» и сопутствующих изменениях и дополнениях в некоторые законодательные акты РФ об этом нет ни слова. Не удивительно, что эти законопроекты получили негативный отзыв Минобрнауки РФ. Они не решают важнейшие проблемы опеки и попечительства, в том числе главную – профессионального обеспечения деятельности ОМС по осуществлению опеки над несовершеннолетними с привлечением специалистов учреждений любого ведомственного подчинения, а также лицензированных общественных организаций.

В 20 субъектах Федерации приняты законы о патронате, во многих идет подготовка к их принятию. Это оказалось возможным благодаря п. 1 ст. 123 СК: «Иные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, могут быть предусмотрены законами субъектов Российской Федерации». Но пока нормы о патронате и профессиональном обеспечении деятельности ОМС по опеке и попечительству не внесены в федеральное законодательство, нельзя ожидать, что эти преобразования охватят все или большинство регионов.

***

На федеральном уровне деятельность по семейному устройству в основном регулируется Семейным кодексом РФ; Федеральным законом от 16 апреля 2001 г. № 44 «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей»; постановлением Правительства РФ от 29 марта 2000 г. № 275, которым утверждены «Правила передачи детей на усыновление (удочерение) и осуществление контроля за условиями жизни и воспитания в семьях усыновителей на территории Российской Федерации…»; постановлениями Правительства РФ от 28 марта 2000 г. № 267 «О межведомственной комиссии по вопросам усыновления (удочерения) иностранными гражданами детей, являющихся гражданами Российской Федерации» и № 268 «О деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и контроле за ее осуществлением»; постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2002 г. № 217, которым утверждены «Правила ведения государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществление контроля за его формированием и использованием»; Положением о приемной семье, утвержденным постановлением Правительства РФ от 17 июля 1996 г. № 829 «О приемной семье» и др.

Часть 1 п. 3 ст. 122 Семейного кодекса РФ гласит: «Орган опеки и попечительства в течение месяца со дня поступления сведений, указанных в п.п. 1 и 2 настоящей статьи… обеспечивает устройство ребенка… и при невозможности передать ребенка на воспитание в семью направляет сведения о таком ребенке по истечении указанного срока в соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации». Речь идет о региональном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей. Если в течение месяца ребенок не был устроен в семью, то сведения о нем передаются в федеральный банк данных.

Как организована работа банков данных по семейному устройству детей и, главное, кому поручена ее организация, кто назначен их «оператором»? «Правилами ведения государственного банка…» операторами региональных банков назначены департаменты образования субъектов РФ, федеральным оператором – Минобрнауки РФ. Основными «субъектами» организации семейного устройства являются регионы. То, что эта работа поручена департаментам образования, в ведении которых находится большинство сиротских учреждений, неизбежно приводит к конфликту интересов. Немалые средства совокупного бюджета идут на содержание сирот в госучреждениях, и терять их в результате устройства детей в семьи никому не хочется. Поэтому не случайно успехи в развитии семейного устройства детей-сирот достигнуты только в трех регионах РФ (Самарская, Пермская и Калужская области), в которых были созданы специальные областные комитеты, ответственные за семейное устройство сирот, живущих в интернатных учреждениях, находящихся в ведении департаментов образования. Тем самым был устранен конфликт интересов, тормозящий процесс устройства детей в семьи.

В то же время закон «О государственном банке данных…» ввел понятие «производная информация», то есть разрешенная к освещению в газетах, ТВ, Интернете. Она включает фотографию ребенка, его описание и номер, по которому граждане, имеющие право быть усыновителями, могут найти ребенка. В июне 2005 г. Минобрнауки открыло сайт www.usynovite.ru, на котором представлена информация из федерального банка данных о детях.

Это, как и публикации в СМИ под рубрикой «Найди меня, мама!», и любые PR-кампании, – очень важно, но вряд ли приведет на практике к увеличению количества национальных усыновлений в условиях, когда вся система остается недружественна к усыновителю[9]. Для изменения ситуации необходимо внести указанные выше дополнения в Семейный кодекс и реализовать программу перепрофилирования части детских сиротских учреждений в центры профилактики сиротства и семейного устройства детей-сирот. Другое важное направление поощрения российского усыновления – введение льгот для усыновителей и усыновленных[10]. Например, предоставление единовременного пособия при усыновлении; жилья (как это предусмотрено, например, законом Белгородской области от 17 ноября 2005 г. «Об улучшении жилищных условий граждан, усыновивших детей на территории Белгородской области»); декретного отпуска при усыновлении ребенка любого возраста (в настоящее время – до полутора лет); специального медицинского полиса усыновленному ребенку, в частности, гарантирующего его помещение в случае серьезного заболевания в профильную клинику; бесплатных путевок для ребенка с родителями в пансионат, санаторий и т.д.

***

Для преодоления кризиса семьи и детства в России необходимо осуществить ряд законодательных и иных системных реформ:

– утвердить Постановлением Правительства РФ примерное Положение «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав», которое регламентирует координирующую деятельность региональных и территориальных комиссий, и обязывает комиссии формировать единые межведомственные региональные и муниципальные банки данных детей, находящихся в трудной жизненной ситуации;

– внести в федеральное законодательство основные положения Концепции проекта Федерального закона " О деятельности органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства над несовершеннолетними", согласно котороймуниципальным властям разрешается привлекать специалистов учреждений различного подчинения для оказания социальных услуг семье и ребенку, вводятся понятия «социальный патронат», «патронатное воспитание», «разграничение ответственности за ребенка», «планирование попечения над ребенком»;

– внести в федеральное законодательство положения, облегчающие национальное усыновление;

– отказаться от помещения детей-инвалидов в интернаты органов социальной защиты, где они лишены права на получение образования и реабилитацию.