Объективные предпосылки стратегии повышения эффективности государства

Старая шутка гласит: о демократии стали говорить тогда, когда ее не стало. То же самое можно сказать об эффективности государственного управления, но уже серьезно. Проблема эффективности государственного управления затронула не только молодые государства, но и группу ведущих в экономическом отношении государств, объединенных Организацией Экономического Сотрудничества и Развития (OECD), которые в 1996 году провели совещание своих министров, посвященное эффективности их систем управления. Одним из представительных материалов, посвященным проблеме повышения эффективности государства и основанным на значительной эмпирической базе, является ежегодный отчет экспертов МБРР «Государство в меняющемся мире: Отчет о мировом развитии –1997» (World Development Report 1997). Его авторы пришли к выводу о том, что в конце ХХ века во многих странах мира произошло осознание необходимости пересмотра роли государства. Государство не должно больше быть единственным провайдером общественных благ. Государство находится в центре экономического и социального развития, но не в качестве непосредственного источника роста, а как партнер, катализатор и помощник. Традиционные концепции, рассматривавшие обеспечение общественного развития как техническую проблему, имели излишне упрощенные институциональные посылки. В то же время функции государства претерпели значительный рост (количественный состав и объем, задачи и количество государственных органов и учреждений, численность персонала и других материальных ресурсов, вовлеченных в полномочия исполнительной власти и т.п.). Возросшее влияние государства определило перемещение акцентов внимания с объема его вмешательства на его эффективность и степень удовлетворения нужд населения. Идеология и практика государства всеобщего благосостояния стала испытывать затруднения. Повысилась степень глобализации внешней и внутренней среды функционирования государств, одновременно выросла скорость ее изменения. Обострились проблемы бюджетного дефицита и весь спектр так называемых глобальных проблем – социальное неравенство и бедность, экологические, региональные конфликты, законность и преступность и т.д. Понизился уровень обеспечения основных общественных благ. На фоне непрерывного роста производительности и экономичности в реальном секторе отставание государственного аппарата по этим параметрам стало одиозным и нетерпимым. Причем, это касается государственного сектора в целом, а не только аппарата власти. Все это поставило правительства разных стран перед проблемой эффективности государства в целом и государственного управления, в частности. Авторы Отчета Всемирного Банка, проанализировав на обширной статистике опыт десятков государств в решении этих задач, указали ряд способов, позволяющих сузить растущий разрыв между требованиями, предъявляемыми к государствам, и их возможностью выполнять эти требования.

Дефицит ресурсов обеспечения развития потребовал поставить проблему наращивания потенциала государства, определяемого как способность эффективно проводить и пропагандировать коллективные мероприятия. Другими словами, потенциал государства здесь – совокупность ресурсов, которые государство способно аккумулировать для обеспечения целей развития. А эффективность государства представляет собой уровень использования потенциала для удовлетворения спроса общества на соответствующие блага.

Стратегия повышения эффективности государства, предложенная авторами Отчета, предполагает выполнение мероприятий в рамках двух этапов.

Первый этап – приведение функций государства в соответствие с его потенциалом. Т.е. сжатие объема и состава функций до тех значений, которые могут быть удовлетворены наличными ресурсами (потенциалом). В рамках первого этапа большое значение имеет концентрация государства на решении фундаментальных задач; разграничение функций по финансированию производства базисных услуг от функций по их предоставлению и разделение конкурентного и монопольного секторов в коммунальном секторе, а также разделение социального страхования и социальной помощи и т.п.; достижение разумного соотношения между действиями государства и его институциональными возможностями.

Второй этап стратегии повышения эффективности государства – укрепление потенциала государства путем активизации общественных институтов. Мероприятия этого этапа предполагают: разработку эффективных норм и ограничений, позволяющих сдерживать произвол властей и бороться с засильем коррупции; введение конкурентных начал в деятельность госсектора в целом и госслужбы, в частности; совершенствование систем оплаты и стимулирования труда государственных служащих; большая ориентация на нужды населения посредством обеспечения его участия в управлении и предоставлении больших полномочий местным органам власти. Решение задач второго этапа особенно важно, так как предполагает привлечение негосударственных ресурсов на решение общественно значимых задач. Однако без обеспечения доверия к правительству, которое измеряется степенью предсказуемости его установлений и действий и последовательностью их осуществления, привлечь инвестиции из этих источников будет проблематично. Основная часть задач второго этапа поэтому направлена на обеспечение законности государственного управления, понижение уровня коррупции и стабилизацию правительственного курса в противовес различным лоббистским воздействиям, обеспечение прозрачности ресурсных потоков, культивирование в полном смысле трудовой этики госслужбы, стимулирование производительности, качества и эффективности в деятельности госслужащих и служебном продвижении с учетом личных качеств.

6.3. Основные модели государственного управления в начале XXI века: