Эксклюзивное или преимущественное право законодательной инициативы

Такое право де-факто существует во всех политических режимах применительно к бюджетным законопроектам. В некоторых (точнее – в 7) политических режимах оно распространяется и на другие (впрочем, ограниченные конечным набором) области, что дает президенту определенное преимущество в формировании законодательной повестки дня. Впрочем, в процессе рассмотрения такие законопроекты никаких привилегий по сравнению с остальными актами обычно не имеют.

В России формально все субъекты законодательной инициативы равны в своих правах представлять проекты законов на рассмотрение Федерального Собрания. В первых двух созывах это формальное равенство действительно существовало, хотя и с определенной спецификой. Законопроекты, внесенные президентом или правительством[9], были сопоставимы с законопроектами, внесенными «регулярными» думскими структурами (профильными комитетами) как по общему числу, так и по «проходимости» (т.е. соотношению принятых и отклоненных в первом чтении). Так, в 1996г. на первое чтение выносилось 90 законопроектов, внесенных президентом и правительством, и 79% из них были приняты; комитетами Думы было внесено 110 проектов (85% принято)[10], т.е., равенство ветвей власти в законодательной инициативе в целом соблюдалось. В то же время заведомо более низкой «проходимостью» отличались законопроекты, внесенные прочими субъектами: отдельными депутатами (т.е. законопроекты, не являющиеся результатами договоренности между различными политическими силами), а также Советом Федерации или законодательными собраниями субъектов Федерации. Впрочем, рассмотрение подобного «нарушения равноправия» не входит в предмет настоящей работы.

В последующих созывах Думы законодательная инициатива перешла к президентской и исполнительной власти, на долю которых стало приходиться более 80% всех рассматриваемых в первом чтении законопроектов. Более того, с формированием в Думе лояльного Кремлю большинства вступило в силу негласное правило, по которому поступивший из данных структур законопроект не мог быть отклонен в первом чтении.

Это породило ряд специфических практик в работе Государственной думы. Зачастую профильный комитет Думы, рекомендуя палате поддержать правительственный законопроект, одновременно указывал на серьезные изъяны в нем и констатировал необходимость серьезной доработки, что ставило под сомнение качество работы разработчиков. Характерным примером подобного проекта является закон «О налоговом администрировании» (2005г.), который после первого чтения «завис» в Думе более чем на год.

Кроме того, ко второму чтению законопроекты претерпевали весьма серьезные изменения, а в исключительных случаях даже «проваливались» Думой во втором чтении, если правительственные структуры не шли навстречу мнению думского большинства (как произошло в 2002 г. с законом о замене льгот военнослужащих денежным содержанием). Однако в конечном итоге практически все президентские и правительственные законопроекты, с тем или иным объемом изменений, становились законами.

Разумеется, во всех президентских и смешанных системах пропрезидентская фракция в парламенте как правило поддерживает президентские инициативы. Отличие России лишь в том, что президентская власть в ней формально не носит партийного характера. Там, где в других странах проект законодательного решения вырабатывается президентской партией (т.е. решение носит коллективный характер, даже если роль и авторитет президента в этом процессе являются решающими), то в России пропрезидентская партия в гораздо меньшей степени включена в этот процесс, а если проект внесен не президентом, а формально автономным от него кабинетом, то такая партия действует под воздействием противоречивых стимулов: не нарушить свою лояльность президенту, но – при наличии оснований – оппонировать правительству. Так происходило, например, при принятии закона о монетизации льгот и в ряде других случаев.

Таким образом, и по данному критерию затруднительно вынести однозначную количественную оценку. Формально она равна 0, но именно в этом случае политическая практика расходится с формальной нормой.