Влади і місцевого самоврядування в Україні

Об’єктом відносин, які складаються у процесі формування, функ-

ціонування й реформування публічної влади, є системно-структурна орга-

нізація органів державної влади і місцевого самоврядування, яка являє собою

складне системне утворення, зумовлене суспільно-політичною природою,

соціальним і функціональним призначенням, формою державності, рівнем

демократизації суспільства, розвитком економіки та іншими факторами і

утворюється із сукупності окремих елементів — підсистем, органів, їх струк-

турних підрозділів, територіальних представництв, які в процесі поточної

діяльності взаємодіють між собою, з іншими елементами політичної сис-

теми задля виконання завдань, що стоять перед ними. З точки зору загаль-

ної теорії держави і права така система називається державним апаратом і

системою місцевого самоврядування, а з позицій теорії організації — сис-

темно-структурною організацією публічної влади. Їй притаманні такі риси,

як цілісність, раціональна єдність і внутрішня узгодженість елементів, ко-

ординація та інтеграція всіх підрозділів, правова визначеність функціональ-

ного призначення окремих компонентів.

Характеристика внутрішньої форми організації публічної влади

може бути здійснена шляхом аналізу її окремих елементів. В Україні як

елементи системно-структурної організації публічної влади можуть роз-

глядатися підсистема публічної влади, орган державної влади України,

орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самовряду-

вання, структурні підрозділи цих органів, їх ланки та окремі службовці,

що виконують відповідні управлінські функції.

Нині більшість державознавців твердять про існування двох підси-

стем публічної влади — державної та муніципальної¹. Така позиція ви-

глядає цілком обґрунтованою з огляду на те, що Конституція України в

ч. 2 ст. 5 носієм суверенітету і єдиним джерелом влади назвала народ,

який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та

органи місцевого самоврядування. Виходячи зі змісту цієї норми, спо-

собом, формою здійснення народовладдя є й органи місцевого самовря-

дування. Це підтверджено Конституційним Судом України, який прого-

лошує, що «місцеве самоврядування слід розглядати як форму здійснення

народом влади» (п. 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного

Суду України від 26 березня 2002 року № 6-рп/2002). Влада народу, що

ним здійснюється, має водночас ряд особливостей. Якщо владна діяль-

ність усіх державних органів більшою чи меншою мірою спрямована на

захист всенародних інтересів, то влада окремої ланки місцевого само-

врядування здійснюється в інтересах місцевої територіальної громади,

в межах певної адміністративно-територіальної одиниці. Саме тому вла-

да народу при її здійсненні органами місцевого самоврядування має

складовий характер. Всенародна влада виступає тут як сумарна влада,

яка складається із суми місцевих влад і здійснюється територіальними

громадами. Кожна громада здійснює владу безпосередньо і через обрані

її членами представницькі органи — місцеві ради².

Органи влади Автономної Республіки Крим за Конституцією та

чинним законодавством України не віднесені ні до органів державної

влади, ні до органів місцевого самоврядування, що породжує численні

дискусії з приводу визначення їхньої юридичної природи. За відсутності

чіткого юридичного регулювання доцільно виокремити органи влади

Автономної Республіки Крим в самостійну групу.

Для органів державної влади, органів влади Автономної Республіки

Крим та органів місцевого самоврядування притаманна низка спільних

ознак: 1) утворюються і діють на основі, в межах повноважень і спосо-

бами, що передбачені Конституцією та законами; 2) здійснюють управ-

ління суспільними справами; 3) наділені владними повноваженнями;

4) працюють за рахунок відповідного бюджету; 5) приймають свої

рішення переважно у вигляді правових актів; 6) об’єднують підвладні

структури за територіальною ознакою; рішення, прийняті ними в межах

своєї компетенції, є загальнообов’язковими на відповідній території.

¹ Див.: Кравченко В. В., Пітцик М. В. Муніципальне право України: На-

вчальний посібник. – К.: Атіка, 2003. – С. 60; Кампо В. М. Місцеве самовряду-

вання в Україні. – К., 1997. – С. 4; Баймуратов М. А., Григорьев В. А. Муници-

пальная власть: актуальные проблемы становления и развития в Украине. –

Одесса: Юридична література, 2003. – С. 27–52.

² Конституція України: Науково-практичний коментар / Ред. кол.: В. Я. Тацій,

Ю. П. Битяк, Ю. М. Грошевой та ін. – Х.: Право; К.: Ін ЮРЕ, 2003. – С. 28–30.

Ці спільні риси дають змогу об’єднати всі названі органи єдиним

терміном «органи публічної влади». Нині такий термін є загальновиз-

наним і загальновживаним у юридичній літературі¹.

Системно-структурна організація публічної влади в Україні висту-

пає у вигляді окремих підсистем, які, незважаючи на відмінність, мають

певні спільні риси: а) до їх складу входять органи публічної влади, що

мають власну компетенцію, діють на певній території за допомогою

певних форм і методів діяльності; б) між органами, що входять до

відповідної підсистеми, існують тісні взаємозв’язки субординаційного

чи координаційного характеру; в) вони беруть участь у виконанні зав-

дань, що в цілому стоять перед державою, у реалізації державної

політики. Кожна з підсистем вирізняється правовою, територіальною

та матеріально-фінансовою основами своєї організації та діяльності,

функціями й компетенцією, порядком формування, порядком прохо-

дження служби у відповідних органах, характером зв’язків з населенням

та низкою інших юридичних ознак.

Основним, базовим елементом системно-структурної організації

публічної влади, кожної з її підсистем є орган публічної влади, який з

погляду сучасної державознавчої науки й теорії організації можна роз-

глядати в кількох аспектах: у функціональному — як одиничну структу-

ру влади, що виконує певні державні функції; у соціологічному — як

різновид соціального інституту, колектив людей, виокремлений суспіль-

ством в порядку розподілу праці для виконання покладених на нього

державних завдань у відповідній сфері діяльності; в юридичному — як

самостійну владну інституцію, наділену необхідною компетенцією, що

здійснює керівництво певною сферою суспільних відносин, використо-

вуючи певні форми і методи діяльності; в організаційному — як частину

організації, самостійний структурно відмежований підрозділ владного

апарату, що має свою організаційну будову у вигляді взаємопов’язаних

і підпорядкованих елементів².

Класифікація органів публічної влади може здійснюватися за багать-

ма критеріями, зокрема за функціональним призначенням, територією

поширення та часом здійснення влади, порядком утворення, формою

організації діяльності, порядком фінансування тощо.

¹ Див., напр.: Теория государства и права / Под ред. М. М. Рассолова, В. О. Лу-

чина, Б. С. Эбзеева. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. – С.113–127;

Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. С. А. Авакь-

ян. – М.: НОРМА, 2000. – С. 425–426, 494; Тихомиров Ю. А. Теория компетен-

ции. – М.: Юринформцентр, 2001. – С. 5–27.

² Див.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. – М.: Омега-

Л, 2004. – С. 194; Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Органы государственной

власти современной России: Учебное пособие. – М.: Изд-во «Дашков и К°», 2003.

– С. 21; Мельник А. Ф., Оболенський О. Ю., Васіна А. Ю., Гордієнко Л. Ю. Дер-

жавне управління: Навчальний посібник. – К.: Знання-Прес, 2003. – С. 262.

У контексті функціонального призначення, враховуючи конституційно

закріплений принцип поділу влади в Україні, державні органи поділя-

ються на органи законодавчої, виконавчої, судової влади. Крім такого

традиційного поділу можна вирізнити президентуру, контрольно-нагля-

дові органи (Рахункова палата, Уповноважений Верховної Ради з прав

людини, органи прокуратури), виборчі органи (система виборчих

комісій). У свою чергу, органи влади Автономної Республіки Крим та

органи місцевого самоврядування за функціональним призначенням кла-

сифікуються на представницькі та виконавчі. За територією поширен-

ня влади державні органи можуть бути загальнодержавними, регіональ-

ними та місцевими, органи влади Автономної Республіки Крим —

тільки регіональними, а органи місцевого самоврядування — регіональ-

ними чи місцевими. За часом здійснення влади можна виокремити

постійно і тимчасово діючі органи. При аналізі порядку утворення ор-

ганів публічної влади розрізняють виборні та призначувані органи. За

формою організації діяльності органи публічної влади поділяються на

колегіальні та єдиноначальні. Порядок фінансування є підставою для кла-

сифікації органів на бюджетні та органи зі змішаним (бюджетно-гос-

прозрахунковим) порядком фінансування.

Системно-структурна організація публічної влади в Україні може

розглядатися як сукупність органів державної влади, органів влади Ав-

тономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, які

утворюють певні рівні механізму влади.

Перший рівень цієї організації становлять органи державної влади,

сукупність яких називається системою органів державної влади, або дер-

жавним апаратом. До нього належать:

1. Президент України як одноосібний орган державної влади — глава

Української держави.

2. Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади.

3. Державні органи виконавчої влади: а) Кабінет Міністрів України

як вищий орган у системі органів державної виконавчої влади; б)

міністерства, державні комітети, центральні органи зі спеціальним ста-

тусом — центральні органи виконавчої влади; в) місцеві державні

адміністрації — місцеві органи державної виконавчої влади в областях,

районах, містах Києві й Севастополі та районах цих міст.

4. Система органів судової влади: а) Конституційний Суд України

як єдиний орган конституційної юрисдикції; б) суди загальної юрис-

дикції: загальні та спеціалізовані суди.

Другий рівень системно-структурної організації публічної влади

становить система органів влади Автономної Республіки Крим, до якої

належать: 1) Верховна Рада Автономної Республіки Крим як єдиний

представницький орган автономії; 2) органи виконавчої влади Автоном-

ної Республіки Крим: а) Рада міністрів Автономної Республіки Крим —

вищий виконавчий орган автономії, б) центральні виконавчі органи

автономії — міністерства, республіканські комітети, інші центральні

органи, центральні органи зі спеціальним статусом.

Система органів місцевого самоврядування утворює третій рівень си-

стемно-структурної організації публічної влади в Україні. Його складо-

вими виступають, насамперед, представницькі органи місцевого самовря-

дування, до яких належать: 1) сільські, селищні, міські ради — органи

місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні

громади і здійснюють від їхнього імені та в їхніх інтересах функції і пов-

новаження місцевого самоврядування; очолюють їх відповідно сіль-

ські, селищні, міські голови, що обираються територіальними громада-

ми; 2) районні й обласні ради — органи місцевого самоврядування, що

представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

очолюють їх голови цих рад, які обираються самими радами з числа де-

путатів; 3) районні в містах ради — представницькі органи місцевого са-

моврядування, які можуть створюватися за рішенням територіальної

громади міста або міської ради; 4) органи самоорганізації населення —

будинкові, вуличні, квартальні комітети, комітети мікрорайонів, районів

у містах, сільські, селищні комітети. Елементом системи органів місце-

вого самоврядування є також виконавчі органи місцевого самоврядування —

виконавчі комітети, відділи, управління сільських, селищних, міських,

районних у містах рад та інші створювані радами виконавчі органи.