Законодательная база российской культуры: проблемы и перспективы.

Мерилом прогрессивности любых общественных преобразований является степень развития духовной жизни общества, приращение культуры общества и составляющих его людей. Никакие материальные блага не могут компенсировать духовной нищеты, а уровень производства этих благ зависит от уровня культурного развития всех членов общества. Происходящие изменения в российском государстве больно ударяют по духовным традициям страны, отодвигают культурные ценности на задний план. Материально-техническая база культуры за прошедшие годы ослабла. Как следствие этого идет процесс постоянного снижения культурного обслуживания населения. Закрываются кинотеатры, клубы, библиотеки; музеи не имеют средств на охрану произведений искусства, театры – на новые постановки, большой редкостью стало появление действительно интересных новых отечественных фильмов. Много потеряно в книгоиздании – галопирующий рост цен и массовый выпуск низкопробной литературы подорвали и практически свели на нет серьезную плановую работу по изданию лучших произведений мировой литературы.

В настоящее время в стране насчитывается: 60тыс. клубных учреждений; 55тыс.библиотек; 33тыс.киноустановок; 500 театров; 230 концертных организаций; 1725музеев; 625 парков культуры и отдыха; 15 тыс. архивных учреждений всех уровней; 75 цирков; 82 тыс. памятников истории и культуры, находящихся на государственной охране; в т.ч. из них 45 памятников особо ценных, 5975 музыкальных и художественных школ и школ искусств, 50 учебных заведений по культуре; 260 средних учебных заведений по культуре.[6]

В последние годы финансирование культуры было более чем в два раза ниже уровня, предусмотренного Законом Российской Федерации о культуре, которым установлен норматив расходов на культуру из федерального бюджета в размере 2% от общих расходов.

С момента принятия Закона Российской Федерации о культуре в 1993 году норма по финансированию культуры не выполнялась ни разу уже на стадии формирования бюджета (1993 - 0, 35%, 1994 - 0, 82%, 1995 - 0, 91%, 1996 - 0, 91%, 1997 - 0, 86%, 1998 - 0, 8%, 1999 - 1%). Если государство признает свою ответственность за судьбу культуры, то оно, прежде всего, должно обеспечить выполнение принятых законов.

За невыполнение законов практически никто не несет ответственности. Все эти проблемы свидетельствуют о том, что только государственная поддержка и правовое регулирование в сфере культуры способны сохранить и приумножить богатейшее культурное наследие народов России. Следует также отметить, чтозаконов, регулирующих сферу культуры, не так уж много, к сожалению, зачастую они носят обобщенный характер.

В настоящее время принято 15 федеральных законов прямого действия относящихся к сфере культуры, имеется 104 действующих постановления Правительства РФ по культуре и искусству, свыше 60 указов Президента Российской Федерации. Принято свыше 140 международных соглашений и договоров. Кроме того в субъектах Федерации принято 150 законов по различным отраслям культуры и искусства. Все это необходимо изучать и учитывать при разработке новых федеральных законов.[7]

Фактически до 1990 года все отечественное законодательство в сфере культуры состояло из одного закона об охране памятников истории и культуры. Однако, надо отметить, что в переходный период были приняты важные постановления, способствовавшие сохранению культуры в рыночных условиях. Так, 25 декабря 1990 года было принято Постановление Верховного Совета РСФСР «О неотложных мерах по сохранению национального культурного и природного наследия народов РСФСР», предусматривающее запрет на приватизацию ценностей, хранящихся в государственных музеях, архивах и библиотеках, а также их безвозвратный вывоз за рубеж. Важную роль в сохранении традиций культуры сыграло Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 апреля 1991 года «О мерах по социально-экономической защите культуры и искусства в условиях перехода к рыночным отношениям», согласно которому сохранялись все виды налоговых льгот для творческих союзов.

Однако эти постановления не могли разрешить проблему отсутствия в стране системы законодательных актов, регулирующих отношения в сфере культуры.

В 1993 году был принят основополагающий закон «Основы законодательства Российской Федерации о культуре». По принятой концепции его должны были сопровождать отраслевые законы по различным направлениям культуры. Следует отметить, что эта концепция действует до сих пор, она также была поддержана и субъектами Федерации.

В 1993-1995 гг. были приняты также важные для культуры и искусства законы «Основы законодательства Российской Федерации об архивном фонде Российской Федерации и архивах», Закон «Об авторском праве и смежных правах», «Об обязательном экземпляре документов», «О библиотечном деле».

В последнее время назрела острая необходимость в совершенствовании налогового законодательства и бюджетной политики в отстаивании приоритетов отечественной культуры. С этой целью в последние четыре года не только принимались новые законопроекты, но и вносились поправки в ранее принятые.

В 1998 году, в связи с тем, что не выполнялся Закон «О государственной поддержке кинематографии в Российской Федерации» были внесены поправки в Федеральный закон «О внесении дополнений в отдельные законы Российской Федерации о налогах», касающиеся развития национальных фильмов и национальной кинематографии. Это значительный пласт законотворческой работы, в которой принимают активное участие и члены Комитета Совета Федерации по науке, культуре, здравоохранению и экологии. Так по инициативе членов Комитета Сударенкова В.В. и Миронова В.В. в 1998 году как законодательная инициатива, был внесен в Государственную Думу Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О библиотечном деле». Федеральный закон Российской Федерации «О библиотечном деле» был принят в 1994 году. Это был один из первых «отраслевых» законов. Он послужил основой для формирования регионального законодательства в области библиотечного дела. В настоящее время уже принято более 40 законов в субъектах Российской Федерации. Вносимые изменения и дополнения в Федеральный закон «О библиотечном деле» обусловлены потребностью привести федеральное библиотечное законодательство в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации, федеральными законами «О некоммерческих организациях», «Об информации, информатизации и защите информации», «Об общих принципах организации местного самоуправления».

Особо следует, сказать, что создание местных законов существенно обогатило законодательную практику в области библиотечного дела, и некоторые достижения субъектов Российской Федерации целесообразно закрепить на федеральном уровне. Законодательная инициатива Комитета поддержана Государственной Думой, закон принят в первом чтении. Подобная работа по приведению в соответствие федерального закона и местных законов ведется и по Федеральному закону «Об обязательном экземпляре документов».[8]

Жизнь диктует внесение изменений и дополнений в действующее законодательство, исходя из складывающейся социально-экономической ситуации. Низкий уровень материального благосостояния большинства российских семей, отсутствие стабильности вызвали существенные изменения в иерархии традиционной для России системы ценностей. Сейчас в школах практически полностью парализована система воспитания подрастающего поколения. Этому есть ряд причин.

В СССР традиционно (что связано с необъятностью территории и удаленностью культурных центров) телевидение играло большое значение в культурном воспитании подрастающего поколения, да и всего населения. Создавалось и транслировалось множество передач, адресованных молодежи (до 50%), среди них чисто учебные передачи занимали до 20%. В центральной части РСФСР, на территориях ряда союзных республик имелась возможность принимать передачи 7-го частотного канала «Российские университеты». Активно работала Главная редакция литературно-драматических передач ЦТ, которая записывала и транслировала наиболее интересные спектакли ведущих театральных коллективов страны, концерты классической музыки, самостоятельно готовила телеспектакли с участием выдающихся актеров, различные телепередачи о творчестве выдающихся современников: актеров, художников, ученых. Сейчас все это в прошлом. Даже несмотря на появление значительных театральных постановок в последние годы, интерес к ним у телевидения практически нулевой. Передачи о театре, кинематографе, русской истории основываются на личных симпатиях или антипатиях их авторов, поэтому они часто грешат тенденциозностью в ущерб исторической правде и реальным фактам. Количество детских программ сократилось донельзя: в настоящее время они составляют всего 2, 1% телевизионного времени.

Вторым важным фактором, оказавшим серьезное негативное влияние на систему воспитания подрастающего поколения, явилась отчасти вынужденная (из-за недостатка средств) коммерциализация учреждений культуры и искусства. Третьим фактором негативного воздействия явилось резкое сокращение наиболее массовых действующих учреждений культуры, таких как кинотеатры, клубы, библиотеки, сокращение сети книжных магазинов, значительное сокращение тиражей лучших произведений русской и мировой литературы.

Это сделало многие ценности культуры недоступными для большинства граждан и привело к тому, что растет целое поколение нигилистически настроенных людей с разрушенной системой человеческих ценностей. Поэтому не случайно Комитетом был активно поддержан Федеральный закон «О внесении изменения и дополнений в Закон Российской Федерации «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», который дополнил базовый закон положением, предоставляющим право бесплатного посещения музеев один раз в месяц лицам, не достигшим восемнадцатилетнего возраста. Хотя принятие данной нормы и затрагивает расходную часть федерального бюджета, рост затрат на сферу культуры будет ничтожно мал и не идет ни в какое сравнение с социальным и образовательным эффектом от введения в данный закон положения о бесплатном посещении музеев один раз в месяц для лиц школьного возраста. Как показывает практика, на местах в большинстве регионов принимаются законы в сфере культуры с ориентацией на уже принятые федеральные законы. Это основы законодательства о культуре, о музеях, кино, библиотеках. Поэтому Комитет принял решение изучить проблему отраслей культуры, которые не регулируются законодательными актами.[9]

Важной составляющей целевой работы Комитета является принятие специальных законов. В частности, таких законов, как закон «О театре и театральной деятельности» и закон «О государственных музеях-заповедниках». Специфика театра как особого института, насчитывающего в России около трех столетий, далеко не всегда находит отражение в общем, законодательстве. Традиции театрального искусства, театральной школы в России, признаваемые как огромная ценность практически всем мировым сообществом, зачастую оказываются незащищенными, из-за разрозненности и противоречивости нормативных правовых актов, действующих в этой сфере.

Потребность в законе вызвана еще и тем, что многие нормы, определяющие отношения государства и театра в Конституции Российской Федерации, законе о культуре не подкрепляются конкретными механизмами реализации. Такие механизмы могут быть учтены только в специальном законе. Поэтому в 1999 году Совет Федерации поддержал две законодательные инициативы Комитета: «О театре и театральной деятельности в Российской Федерации» и «О государственных музеях-заповедниках». Решение о подготовке данных законов было принято на парламентских слушаниях, проведенных в 1997-1998 гг., посвященных этим проблемам. Парламентские слушания, на которые приглашаются ведущие деятели культуры и искусства со всех регионов страны, представители министерств и ведомств сферы культуры, юристы, политологи, позволяют проанализировать положение дел на местах, обобщить современное состояние дел в той или иной сфере. Рекомендации парламентских слушаний рассылаются во все субъекты Федерации, полученные предложения при разработке закона позволяют учесть интересы всех регионов. Разработка проекта закона «О театре и театральной деятельности в Российской Федерации» была поддержана широкой театральной общественностью на проходившем в марте 1999 года Всероссийском театральном форуме «Театр: время перемен», а в ходе подготовки к нему – на зональных конференциях работников театров во Владивостоке, Омске, Краснодаре, Санкт-Петербурге. Предварительная аналитическая работа и правовой анализ положения дел в отрасли по данному закону позволяют изложить четкую позицию Комитета в обосновании о необходимости принятия данного конкретного закона. Аналогичным способом шла работа по законодательной инициативе Комитета - проекту федерального закона «О государственных музеях-заповедниках». Музеи-заповедники являются главными хранителями историко-культурного и природного наследия страны, содействуют сохранению, возрождению и развитию ее многонациональной культуры. Недостаточное понимание специфики музеев-заповедников как особого типа учреждений культуры привело к тому, что проблемы музеев-заповедников вообще выпали из правового поля. Данная законодательная инициатива Комитета была единогласно поддержана на заседании Совета Федерации и на Совете Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Если при разработке отраслевых законов в сфере культуры накоплен определенный опыт, то гораздо сложнее обстоит дело с принятием законопроектов в сфере культуры, которые затрагивают широкий спектр вопросов по нескольким отраслям культуры. В этой связи следует сказать о работе над законопроектом «О творческих работниках литературы и искусства и об их творческих союзах». Работа над ним продолжалась с 1996 года. Первый вариант закона, принятый Государственной Думой и Советом Федерации, был отклонен Президентом РФ в июле 1998 года. При разработке нового варианта закона был учтен опыт нормативно-правового регулирования и уже существующая правовая база в Федеральном законе «Об общественных объединениях», законах Российской Федерации «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» и «Об авторском праве и смежных правах», других российских законах, которые в той или иной степени регулируют финансовые отношения творческих работников с государством и способствуют деятельности творческих союзов в интересах сохранения и развития отечественных традиций литературы и искусства.

В то же время данный Федеральный закон во многих своих положениях не согласуется с Конституцией Российской Федерации и целым рядом действующих федеральных законов в области налогообложения. Поэтому и новый вариант закона был вновь отклонен Президентом Российской Федерации. Здесь следует сказать, что мы вплотную подошли к самой главной и не изученной проблеме законодательства – проблеме финансового обеспечения жизнедеятельности сферы культуры в новых экономических условиях. Существующая правовая база несовершенна. Это подтвердили и парламентские слушания «О меценатстве и других формах экономической поддержке сферы культуры и искусства», проведенные Комитетом 23 декабря 1999 г. Участники парламентских слушаний особо подчеркивали, что сегодня существует настоятельная потребность положить в основание общественного устройства России такие общечеловеческие связи, которые были бы лишены только материальной заинтересованности, индивидуального и национального эгоизма. В условиях острого бюджетного дефицита решение проблемы сохранения культурного, научного образовательного потенциала России возможно с помощью привлечения ресурсов в социальную сферу на основе благотворительности физических и юридических лиц. Тем более, что развитие благотворительности, меценатства имеет свои глубокие духовные корни. Важным стимулом для покровительства культуре и искусству явились не только материальные, денежные интересы, но прежде всего чувство патриотизма. Недооценка возможностей социальной активности современных предпринимателей, меценатов привела к тому, что проблемы меценатской деятельности не нашли своего отражения в российском законодательстве. Специфика меценатства не отражена в Федеральном законе «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях». Вследствие этого на сегодня нет юридически закрепленных возможностей для активной и разноплановой деятельности современных российских меценатов и благотворителей. Основными проблемами, для решения которых необходимо нормативно-правовое обеспечение, являются: отсутствие в правовом поле понятий «меценат», «меценатство», «меценатская деятельность»; отсутствие на законодательном уровне четких критериев и порядка присвоения и изменения статуса мецената, меценатской и благотворительной деятельности; отсутствие социальных льгот и льгот при налогообложении, установке таможенных пошлин и соборов в процессе меценатской и благотворительной деятельности; отсутствие структурированной деятельности в рекламе от имени благотворительных обществ и меценатов. Таким образом, в настоящее время назрела насущная необходимость формирования адекватной современным требованиям нормативно-правовой базы деятельности меценатов и благотворителей.

Особо хочется сказать о законодательной инициативе Комитета, о законе высокой нравственной силы, который направлен на защиту культурного достояния России. Это Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации». Несмотря на огромное сопротивление, этот закон был подписан Президентом Российской Федерации, благодаря профессиональной проработке действующего законодательства Российской Федерации, стран СНГ, международного законодательства. Это может служить примером в дальнейшей законодательной работе. [10]

Заключение

В заключение можно сделать следующие выводы:

Культурная политика – это направление политики государства, связанное с планированием, проектированием, реализацией и обеспечением культурной жизни государства и общества.

Одно из первых определений термина «культурная политика» было дано на круглом столе ЮНЕСКО в 1967 году в Монако. В докладе «Политика в сфере культуры – предварительные соображения» под политикой в сфере культуры было решено понимать «комплекс операциональных принципов, административных и финансовых видов деятельности и процедур, которые обеспечивают основу действий государства в области культуры». В этом контексте реализация политики в сфере культуры представляет собой «всю сумму сознательных и обдуманных действий (или отсутствие действий) в обществе, направленных на достижение определенных культурных целей, посредством оптимального использования всех физических и духовных ресурсов, которыми располагает общество в данное время».

Стремительный темп законотворчества влечет за собой ряд острых противоречий. Вновь принимаемые законы не всегда согласуются с действующими законодательными актами, некоторые принимаемые законы регулируют мелкие, незначительные вопросы, которые целесообразно было бы решать на уровне подзаконных актов.

Тот факт, что отечественная правовая система находится в стадии формирования, не может оправдывать сохранение серьезных недостатков, связанных с внутренней противоречивостью законов, с их постоянной изменчивостью, непредсказуемостью и, самое главное, с повсеместным правовым нигилизмом. Эффективное и своевременное решение задач, стоящих перед страной на современном этапе, требует усиления влияния исполнительной власти на законодательный процесс.

Список литературы

1. Горлов И.И. Культурная политика в современной России: региональный аспект. - Краснодар, 2002. – 7с.

2. Жидков В.С., Соколов К.Б. «Культурная политика России: теория и история» уч. пособие для ВУЗов. – М.: Академический проект. 2001. –592с.

3. Ерасов Б.С. Социальная культурология. - М.: Аспект-Пресс, 2000. – 427с.

4. Есаков В.А. Характер, цели, задачи и методы управления отраслью культуры в современных условиях. - М.: Академический проект, 2005. – 183с.

5. Капустин М.К. Культура и власть. – М.: ФОРУМ, 2002. – 195с.

6. Лендри Ч., Пахтер М. Культура на перепутье. – М.: ЛИТЕР, 2006. – 623с.

7. Оганов А.А., Хангельдиева И.Г. Культурна политика. Теория культуры. – М.: РАГС, 2004. – 234с.

8. Оганов А.А., Хангельдиева И.Г. Опыт многоканальное финансирование культуры. Культура и культурная политика. – М.: РАГС, 2006. – 593с.

9. Орлов А.С., Георгиев В.А., История России. учебник. – М.: «Проспект», 2001. – 362с.

10. Павлович А.А. Культурная политика современной России. – М.: ЭКСПО, 2004. – 268с.

11. Слепцов Н.С. Реформирование социальной сферы в условиях перехода к рыночной экономике. - М.: РАГС, 2003. – 352с.

12. Флиер А.Я. Культурология для культурологов. - М.: Академический проект, 2000. – 369с.

13. Хангельдиева И.Г. Рифы современной российской культурной политики. Культура и рынок: современные тенденции. – М.: АЛС, 2009. – 413с.

[1] Жидков В.С., Соколов К.Б. «Культурная политика России: теория и история» уч. пособие для ВУЗов. – М.: Академический проект. 2001. – 149с.

[2] Ерасов Б.С. Социальная культурология. - М.: Аспект-Пресс, 2000. – 385с.

[3] Флиер А.Я. Культурология для культурологов. - М.: Академический проект, 2000. – 163с.

[4] Есаков В.А. Характер, цели, задачи и методы управления отраслью культуры в современных условиях. - М.: Академический проект, 2005. – 20с.

[5] Слепцов Н.С. Реформирование социальной сферы в условиях перехода к рыночной экономике. - М.: РАГС, 2003. – 205с.

[6] Жидков В.С., Соколов К.Б. «Культурная политика России: теория и история» уч. пособие для ВУЗов. – М.: Академический проект. 2001. – 315с.

[7] Горлов И.И. Культурная политика в современной России: региональный аспект. - Краснодар, 2002. – 7с.

[8] Павлович А.А. Культурная политика современной России. – М.: ЭКСПО, 2004. – 36с.

[9] Слепцов Н.С. Реформирование социальной сферы в условиях перехода к рыночной экономике. - М.: РАГС, 2003. – 123с.

[10] Ерасов Б.С. Социальная культурология. - М.: Аспект-Пресс, 2000. – 159с.