Система прокуратури України та структура її органів

ЗАВДАННЯ І СИСТЕМА ПРОКУРОРСЬКОГО НАГЛЯДУ В УКРАЇНІПЛАН1. ПОНЯТТЯ ПРОКУРОРСЬКОГО НАГЛЯДУ В УКРАЇНІ, ЙОГО ПРЕДМЕТ, ЗАВДАННЯ І СИСТЕМА

Поняття " прокурорський нагляд" є різноаспектним. Тому прокурорський нагляд, як до речі і багато інших понять юридичної науки, таких як " кримінальний", " цивільний" процес чи криміналістика тощо, - можна і потрібно розглядати та вирізняти у декількох значеннях. Зокрема, проку­рорський нагляд потрібно вивчати і розуміти у чотирьох значеннях:

1. Прокурорський нагляд як самостійна галузь державної діяльності.

2. Прокурорський нагляд як самостійна галузь права України (хоча з цією тезою погоджуються далеко не всі науковці).

3. Прокурорський нагляд як самостійна галузь правової (юридичної) науки.

4. Прокурорський нагляд як самостійний курс навчальної дисципліни.

Саме за такого підходу і потрібно з'ясовувати і в подальшому вивчати суть прокурорського нагляду, його предмет, завдання, сис­тему та ряд інших питань та категорій.

Прокурорський нагляд як самостійна галузь державної діяль­ності полягає в тому, що у відповідності з Конституцією України, Законом " Про прокуратуру" та багатьма іншими нормативно-пра­вовими актами (КПК, ЦПК, ГПК, законами " Про міліцію", " Про Службу безпеки України", " Про оперативно-розшукову діяльність" та ін.) -органами прокуратури України різносторонньо здійснюється одна із основних функцій держави, а саме правоохоронна функція.

Різносторонньо тому, що: по-перше, прокурорський нагляд, як вид діяльності - це специфічне функціонування у напрямі нагляду від держави за додержанням і правильним застосуванням законів відповідними численними суб'єктами правозастосування, а саме:

1. Кабінетом Міністрів України.

2. Міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади.

3. Органами державного і господарського управління та контролю.

4. Радою міністрів Автономної Республіки Крим.

5. Місцевими радами, їх виконавчими органами.

6. Військовими частинами.

7. Політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами.

8. Підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності.

9. Посадовими особами.

10. Громадянами.

По-друге, прокурорська діяльність не обмежується тільки на­глядовою функцією, а охоплює також:

1) кримінальне переслідування, тобто дізнання та досудове слідство;

2) координацію діяльності інших правоохоронних органів (органів внутрішніх справ, органів безпеки, органів податкової міліції, ор­ганів митної служби та ін.) у спільній боротьбі зі злочинністю;

3) підтримання державного обвинувачення в суді та представництво в ньому інтересів громадянина або держави.

Деякі моменти потребують пояснення. Якщо все вищесказане розуміти буквально, то виходить, що прокуратура здійснює нагляд і за кожним громадянином, тобто - майже тотальний нагляд. Однак це дещо не так, оскільки наглядова функція, щодо додержання й правильного застосування законів громадянами України, реалізу­ється специфічно. Фактично, прокуратура звертає увагу на грома­дянина тільки тоді, коли той потрапляє, за наявності для цього під­став, в поле її зору, тобто з'являється інформація про вчинення кон­кретним громадянином протиправних діянь. І що ж далі? Почина­ється кримінальне переслідування правопорушника, якщо з'ясову­ється факт вчинення або підготовки до вчинення злочину. Де ж тут нагляд? Як такого тут немає, оскільки жодного контролю, спосте­реження за повсякденним додержанням та виконанням громадя­нами законів не існує. Іншими словами - прокуратура не здійснює нагляд за громадянами, а лише реалізує кримінальне пересліду­вання у вигляді провадження в кримінальній справі, за умови вчинен­ня ними суспільно-небезпечних діянь.

Як самостійна галузь права прокурорський нагляд обумовлю­ється тим, що у законодавстві України реально існує сукупність пра­вових норм, які регламентують систему і структуру органів прокура­тури, принципи та умови їх організації та напрями діяльності, пов­новаження щодо виявлення й усунення порушень законності, засоби прокурорської діяльності та реагування на ці порушення тощо.

Потрібно зауважити, що позицію щодо визнання за прокурор­сько-наглядовим правом самостійного місця у системі права поділяє небагато науковців. В українській правовій науці це питання майже не розглядається, оскільки в останні роки питання прокурорської діяльності не актуальне через наявне суддівське наукове та полі­тичне лоббі. Окрім того, пріоритетною є традиційна, але, як вида­ється, консервативна позиція у тому, що оскільки багато норм, які регулюють прокурорський нагляд, містяться в різних галузях права і відносяться до їх правових інститутів (зокрема до інститутів криміналь­но-процесуального, цивільно-процесуального права тощо), то немає достатніх підстав для виділення прокурорсько-наглядового або, по-іншому, прокурорського права у самостійну галузь права.

2. РОЛЬ І МІСЦЕ ПРОКУРАТУРИ В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНИХ ОРГАНІВ УКРАЇНИ

Роль і місце будь-якого державного ор­гану визначається комплексом рис, ознак, критеріїв:

1) призначення органу державної влади;

2) функції (напрями діяльності);

3) повноваження;

4) порядок формування та підпорядкованість;

5) система та структура складових та ін.

Конституцією України та Законом " Про прокуратуру", що діє сьо­годні з багатьма змінами і доповненнями, передбачено чотири функ­ції прокуратури:

1) підтримання державного обвинувачення в суді;

2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у ви­падках, передбачених законом;

3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої сво­боди громадян.

Разом з тим, Законом України від 12 липня 2001 р. " Про вне­сення змін до Закону " Про прокуратуру" закріплено положення, згід­но з яким прокуратура продовжує виконувати, відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів з контролю за додержанням законів, та до формування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють їх функціонування.

Тепер зупинимось на ролі прокуратури у побудові правової держави.

Органи прокуратури становлять єдину централізовану систе­му з підпорядкуванням нижчим за рангом прокурорів вищим і Гене­ральному прокуророві, і здійснюють свої повноваження гласно, незалежно від органів державної влади і місцевого самоврядування, інформуючи їх про стан законності і правопорядку.

Прокурорський нагляд має за мету забезпечення верховенства закону, зміцнення законності, захист прав і свобод людини і гро­мадянина, а також - інтересів суспільства і держави.

Суть цього основного напряму діяльності органів прокуратури полягає в діях щодо виявлення, припинення, усунення й попере­дження порушень законів і підзаконних нормативно-правових актів державними і громадськими органами і організаціями, будь-якими юридичними особами.

Якщо проаналізувати ст.1 Закону " Про прокуратуру", в якій роз­крито суть прокурорського нагляду, то можна зробити висновок про те, що поза цим наглядом залишаються лише Верховна Рада Укра­їни, Президент, суди.

Органам прокуратури належить особливе місце в механізмі га­рантій законності. Захищаючи інтереси держави і суспільства, пра­ва і свободи людини і громадянина, органи прокуратури, керуючись у своїй діяльності законами, вправі зобов'язати від імені держави будь-якого керівника піднаглядного органу, організації чи установи усунути порушення законності, вжити заходи для попередження таких порушень у майбутньому, вимагати притягнути винних до відповідальності тощо. Здійснюючи нагляд за додержанням законів органами, які про­водять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слід­ство, органами, що виконують судові рішення у кримінальних спра­вах, а також застосовують інші заходи примусового характеру, по­в'язаних з обмеженням особистої свободи громадян, - прокурори користуються неабиякими владними повноваженнями, які власне і розкривають суть прокурорсько-наглядової влади.

Здійснюючи нагляд за додержанням і застосуванням законів на території України, беручи участь у законодавчому процесі шляхом участі у засіданнях Верховної Ради України та її органів, інформуючи депутатів про стан законності в державі тощо, органи прокуратури взаємодіють із законодавчою владою, сприяючи у виконанні її безпосередніх завдань.

Наглядаючи за додержанням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, іншими органами державного і господарського управління й контролю і т.д., а також за законністю виданих ними правових актів, прокурор сприяє також здійсненню й виконавчої влади в рамках закону.

Використовуючи своє, переважно імперативне, право реагувати на незаконні судові рішення (за аналогією з таким самим, але дис­позитивним правом інших учасників судового розгляду) прокурори допомагають і судовій владі у забезпеченні правосуддя.

Отже, реалізуючи свої повноваження, органи прокуратури об­слуговують усі три гілки влади. Саме тому, на відміну від конституцій багатьох держав (РФ, Білорусії та ін.) норми, що регламентують діяльність прокуратури, у Конституції України розміщені в окремому розділі. Така ситуація, як видається, позитивно сприяє повазі не лише до судових органів, а й до прокуратури, що також є ознакою правової держави, якою хоче бути Україна.

На завершення варто зазначити ще один момент щодо місця і ролі прокуратури у системі органів державної влади України. Відповідно до ст. 122 Конституції та ст. 2 Закону " Про прокуратуру" Генеральний прокурор призначається на посаду за згодою Вер­ховної Ради України, Президентом, а звільняється з посади Пре­зидентом без жодного погодження з законодавчим органом. Як ба­чимо, такий порядок звільнення, що є не менш принциповим ніж призначення, м'яко кажучи, дещо негативно впливає на незалеж­ність Генерального прокурора, а отже і всієї прокуратури України від виконавчої влади. Єдине, що заспокоює - те, що доповненнями до Закону конкретизовані, на відміну від старої редакції, підстави для дострокового звільнення. Не називаючи їх, оскільки їм буде присвячена спеціальна тема, зазначимо, що у попередній редакції містилась така підстава для звільнення як "...порушення виконання Генеральним прокурором службових обов'язків". Таке формулю­вання було неконкретним. І це враховано законодавцем.

4. ПРАВОВІ ОСНОВИ ОРГАНІЗАЦІЇ ТА ДІЯЛЬНОСТІ ПРОКУРАТУРИ

Ст. З Закону " Про прокуратуру" встанов­лює, що правові основи організації і діяльно­сті прокуратури визначаються Конституцією України, цим законом, іншими вітчизняними законодавчими актами та нормами, що випли­вають із визнаних Україною міжнародних та міждержавних договорів. Статті 121 - 123 розділу 7 Конституції України визначають за­гальні питання організації прокурорської системи, її функції, порядок призначення і звільнення та строк повноважень Генерального про­курора, і встановлюють, що прокуратура - це єдина централізована система.

Безпосереднім і основним джерелом права про прокурорський нагляд є Закон " Про прокуратуру", який прийнятий Верховною Радою України 5 листопада 1991 р. і діє донині з чисельними змінами і до­повненнями, останніми з яких є зміни від 12 липня 2001 року, обу­мовлені припиненням дії деяких перехідних положень Конституції.

У цьому законі визначені завдання прокуратури, її функції, прин­ципи організації й діяльності, організаційна будова, порядок при­значення на посаду прокурорів всіх рівнів, структура Генеральної та підлеглих прокуратур, повноваження прокурорів всіх рівнів щодо керівництва підпорядкованими органами прокуратури.

Закон містить норми, які встановлюють предмет прокурорсько­го нагляду та повноваження прокурора щодо кожного його напряму (галузі), регламентує загальні положення участі прокурора у розгляді справ судами, передбачає вимоги до претендентів на посади про­курорів і слідчих прокуратур, заходи правового й соціального їх захисту. Норми, що визначають ті чи інші аспекти правової основи ді­яльності української прокуратури містяться також у багатьох галу­зевих законах, у тому числі кодифікованих: КПК, ЦПК, ГПК, КЗпАП, Законах " Про міліцію", " Про Службу безпеки України", " Про оперативно-розшукову діяльність", та багато інших.

У більшій чи меншій мірі названі законодавчі акти містять нор­ми, що регламентують процесуальний статус прокурора, його повноваження, правові засоби їх реалізації у різних судових і судо­чинних інстанціях під час провадження кримінальних, цивільних, господарських, адміністративних справ та під час реалізації від­повідними правоохоронними органами своїх функцій.

Є багато міжвідомчих актів Генеральної прокуратури України та юридичних установ зарубіжних держав (меморандумів, угод, спільних протоколів, протоколів про наміри), що стосуються прокуратури, наприклад:

1. Меморандум про порозуміння між Департаментом Генерального Аторнея і Генеральною прокуратурою України з приводу співро­бітництва в переслідуванні воєнних злочинців (від 20 серпня 1992

2. Меморандум взаємопорозуміння між Генеральною прокуратурою України та Міністерством юстиції Канади (від 25 вересня 1992 р.).

3. Угода про правову допомогу та співробітництво між Генераль­ною прокуратурою України і Генеральною прокуратурою Литов­ської Республіки (від 8 грудня 1992 р.).

Спільний протокол українсько-німецьких переговорів про спів­робітництво в галузі правової допомоги у кримінальних справах 22-24 січня 1996 р. в Генеральній прокуратурі України в м. Київ (від 5 квітня 1996 р.).

Протокол про наміри між Генеральним прокурором України і Ге­неральною прокуратурою Литовської Республіки (від 1 березня 2000 р.) та ін.

Міжвідомчі та відомчі акти з питань міжнародного співробітництва у вигляді наказів, інструкцій, листів Генерального прокурора, наприклад: 1. Про затвердження Інструкції про порядок використання правоохо­ронними органами можливостей Національного центрального бюро Інтерполу в Україні у попередженні, розкритті та розслідуванні зло­чинів. (Наказ МВСУ, СБУ, Державної митної служби, Генеральної прокуратури України, Державного комітету у справах охорони дер­жавного кордону, ДПАУ від 9 січня 1997 р. № 3/1/2/5/2/2). Про затвердження Інструкції про порядок виконання європейських конвенцій з питань кримінального судочинства. (Наказ Міністерства Юстиції України, СБУ, Верховного Суду України, ДДУзПВП (держ­департамент України з питань виконання покарань), Генеральної прокуратури України, МВС, Державної податкової адміністрації України від 29 червня 1999 року № 34/5/22/103/512/326/73. Про організацію роботи органів прокуратури України в галузі між­народного співробітництва і правової допомоги. (Наказ Генераль­ного прокурора України від 26 листопада 1998 року

4. Про додержання вимог міжнародно-правових актів при розслі­дуванні кримінальних справ (Лист Генеральної прокуратури від 20 серпня 1999 року номер 14-2-136-99), та інші, які містять нор­ми, що передбачають повноваження Генерального прокурора у вирішенні питань про передачу на час допитів закордонним пра­воохоронним органам осіб, котрі перебувають під вартою на те­риторії України, а також правила стосунків органів прокуратури з цими органами у зв'язку з виконанням різноманітних процесу­альних та інших дій.

Правову основу організації і діяльності прокуратури України до­повнюють постанови Верховної Ради України, укази Президента і постанови Кабінету Міністрів України. Цими підзаконними актами також регулюються різноманітні питання прокурорської діяльності. Так Указом Президента від 12.02.2000 р. " Про вдосконалення коор­динації діяльності правоохоронних органів по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю" визначається комплекс повноважень прокурорів у ході реалізації ними цієї (координаційної) функції та її зміст. Положення " Про класні чини працівників органів прокуратури України", затверджене постановою Верховної Ради України від 6.11.1991 р., встановлює порядок присвоєння класних чинів прокурорським працівникам і т.д.

Не менш важливе значення для впорядкування й удосконалення організації й діяльності прокурорських органів мають нормативні акти Генеральної прокуратури України. У відповідності із Законом " Про прокуратуру" (ч. 1 п.7 ст.15) Генеральний прокурор відповідно до за­конів України видає обов'кові для всіх органів прокуратури накази, розпорядження, затверджує положення та інструкції. Ці нормативні акти Генерального прокурора конкретизують положення законів, визна­чають пріоритетні завдання і напрями у роботі органів прокуратури, розмежовують компетенцію територіальних і спеціалізованих про­куратур, визначають порядок (методику) прокурорських перевірок та регулюють безліч інших питань прокурорської діяльності.

6. СПІВВІДНОШЕННЯ ПРОКУРОРСЬКОГО НАГЛЯДУ ІЗ СУМІЖНИМИ ЮРИДИЧНИМИ ДИСЦИПЛІНАМИ

Внаслідок того, що норми про прокуратуру та повноваження прокурорів містяться не тільки у Законі " Про прокуратуру", а й у багатьох інших нормативно-правових актах, котрі безпосередньо відносяться до різних галузей права України, курс і наука прокурорського нагляду мають тісний зв'язок з ба­гатьма юридичними дисциплінами та науками, предметом яких є вивчення цих галузей права.

У КУРСІ " ТЕОРІЯ ДЕРЖАВИ І ПРАВА" прокурорський нагляд розглядається як форма державної діяльності, зазначається роль прокуратури у забезпеченні режиму законності та правопорядку, у виконанні функцій держави.

КУРС " ДЕРЖАВНЕ (КОНСТИТУЦІЙНЕ) ПРАВО" вивчає місце прокуратури в системі органів держави та її взаємовідношення з ними.

КУРС " СУДИ ТА ПРАВООХОРОННІ ОРГАНИ УКРАЇНИ" висвіт­лює структуру та організаційну будову прокуратури.

КУРС " КРИМІНАЛЬНИЙ ПРОЦЕС" висвітлює повноваження про­курора під час здійснення нагляду за додержанням та правильним і застосуванням законів органами дізнання та досудового слідства, і в ході його участі в розгляді судами кримінальних справ на різних стадіях кримінального правосуддя.

КУРСИ " ЦИВІЛЬНИЙ ТА ГОСПОДАРСЬКИЙ ПРОЦЕС" розгля­дають повноваження прокурорів, що пов'язані з участю прокурора в цивільному та господарському судочинстві.

КУРС " АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО" містить теми щодо від­повідальності за невиконання законних вимог прокурора, за неявку за його викликом, а також щодо повноважень прокурора у справах про адміністративні правопорушення.

КУРС " КРИМІНАЛЬНО-ВИКОНАВЧЕ ПРАВО" І СПЕЦКУРС " ОПЕРАТИВНО-РОЗШУКОВА ДІЯЛЬНІСТЬ" передбачають вивчення повно­важень прокурора, що випливають з норм Кримінально-виконавчого ко­дексу та Закону " Про оперативно-розшукову діяльність".

СИСТЕМА ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ ТА СТРУКТУРА ЇЇ ОРГАНІВ

Поняття " система" означає цілісну, функці­онально обумовлену множину взаємодіючих структуризованих (тобто таких, що мають власну структуру, будову) елементів, органів.

Систему прокуратури України, у відповідності зі ст. 13 Закону України " Про прокуратуру

Територіальні прокуратури - утворені відповідно до адміністра­тивно-територіального поділу України. У кожній області діє обласна прокуратура. На правах обласних діють територіальні прокуратури Автономної Республіки Крим, міст Києва і Севастополя.

Обласні та прирівняні до них територіальні прокуратури очолює прокурор, який має перших заступників і заступників. Структуру цих прокуратур утворюють управління і відділи, що здійснюють перед­бачені законом функції на обслуговуваній території, а також контроль за діяльністю підлеглих нижчестоячих прокуратур міст, районів, ра­йонів у містах тощо. У прокуратурах, починаючи з цього рівня, ут­ворюються, як вже раніше наголошувалось, колегії у складі прокурора (голова), його заступників, інших керівних працівників.

Низовими ланками територіальних прокуратур є прокуратури міст, районів, районів у містах, міжрайонні прокуратури на правах районних (юрисдикція котрих поширюється на два райони або район і місто обласного підпорядкування).

У цих прокуратурах (низової ланки), за умови значного об'єму роботи у прокурорів є заступники, старші помічники і помічники.

До спеціалізованих прокуратур належать:

- військові прокуратури;

- транспортні прокуратури (на залізниці);

- природоохоронні;

- прокуратури з нагляду за виконаннями законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах.

Військові прокуратури поділяються на такі, що прирівнюються до обласних, наприклад військові регіональні прокуратури та вій­ськова прокуратура Військово-морських сил України, та до районних (військові гарнізонні прокуратури). Транспортні прокуратури діють тільки на правах районної прокуратури.

Органи військової прокуратури очолює заступник Генерального прокурора України - начальник управління військових прокуратур.

На військові прокуратури покладено обов'язок за додержанням законів не тільки органами військового управління, військовими об'єднаннями, з'єднаннями, частинами, підрозділами, установами і військовими навчальними закладами та посадовими особами ЗСУ, а також органами управління та посадовими особами Прикордон­них військ, Управління державної охорони, Служби безпеки України та інших військових формувань, дислокованих на території України.

Транспортні (на залізниці) прокуратури організовані відповідно до структури управління залізничним транспортом (назва залізниці). На них покладається обов'язок здійснювати свої функції залежно від додержання законів Міністерством транспорту України і підпоряд­кованими державними підприємствами, установами і організаціями.

Природоохоронні прокуратури створені з метою посилення на­гляду за додержанням екологічного законодавства України.

Прокуратури з нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах здійснюють нагляд за за­конністю діяльності адміністрації виправних, виховних колоній, тю­рем, колоній-поселень, лікувально-оздоровчих установ кримінально-виконавчої системи. Хоча інколи ці функції можуть покладатися і на територіальні прокуратури, у випадках, коли на відповідних адмі­ністративних одиницях не створено спеціалізовану прокуратуру.

На прокуратури, що здійснюють нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах покладається, окрім цього, ще й обов'язок розслідувати злочини, вчинені особами, що відбувають у цих установах покарання, а також працівниками цих закладів, скоєних під час виконання службових обов'язків.

У Генеральній прокуратурі та прокуратурі Автономної Респуб­ліки Крим є старші слідчі і слідчі в особливо важливих справах, а в прокуратурах обласного рівня та прирівняних до них можуть бути слідчі в особливо важливих справах і старші слідчі. У районних та прирівняних до них - старші слідчі та слідчі.

Слідчі прокуратури провадять досудове слідство у справах про діяння, що містять ознаки злочину, віднесені законом до їх підслід­ності, а також в інших справах, переданих їм прокурором.