Сущность, цели и задачи прокурорского надзора в РФ. Место прокуратуры в системе государственных органов.

Прокурорский надзор — это специфическая деятельность государственных федеральных органов прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Федерации и состоящая в проверке точности соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения законов, действующих на ее территории. Ее содержанием является: выявление фактов несоблюдения Конституции РФ и нарушения требований законов; установление виновных в правонарушениях; принятие мер к устранению правонарушений и их предупреждению; наказание виновных..

Из сказанного принципиально важным для усвоения содержания сущности прокурорского надзора является то, что

1) Прокурорский надзор — это специфический вид государственной деятельности, которую кроме прокуратуры не могут осуществлять никакие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные органы, организации, учреждения или должностные лица.

2) Прокурорский надзор осуществляется от имени государства — Российской Федерации. Важность этого положения в том, что прокурор, осуществляя надзор, выявляет правонарушения, принимает меры к их устранению и наказанию виновных не от имени отдельных органов местного самоуправления, отдельных субъектов федерации, иной представительной, исполнительной или судебной власти, но от их совокупности, объединенных системой государства: интересы отдельных органов, организаций, учреждений, должностных или физических лиц приводятся в соответствие с интересами государства в целом.

3) Прокурорский надзор — самостоятельный вид государственной деятельности. Его отличие от других видов деятельности иных государственных органов определяется спецификой содержания. Это проверка точности соблюдения Конституции РФ, исполнения требований законов, соответствия иных правовых актов закону, принятие мер к устранению выявленных правонарушений с помощью средств, представленных законом исключительно прокуратуре.

Цели и задачи прокурорского надзора тесно связаны между собой. Под целью прокурорского надзора следует понимать результат, на достижение которого направлена вся деятельность прокуратуры в целом и, в частности, ее важнейшая функция — прокурорский надзор. Цели прокурорского надзора определяются статусом прокуратуры, ее местом и poлью в государстве. Наиболее конкретно цели прокуратуры в целом и прокурорского надзора, в частности, определены в ст. 1 Закона о прокуратуре. Согласно пункту 2 этой статьи целями прокуратуры являются: обеспечение верховенства закона; обеспечение единства и укрепления законности; обеспечение защиты и свобод человека и гражданина; обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства.

Задачи прокурорского надзора по сравнению с целями более конкретны и многочисленны. Задачи прокурорского надзора могут быть разделены на три вида: общие, специальные и частные.

Общие задачи прокурорского надзора определяются Конституцией РФ, Федеральным законом о прокуратуре, рядом иных нормативных актов, например, УПК, ГПК. Они заключаются в укреплении законности и охране от всяких посягательств:

а) закрепленного Конституцией РФ, конституциями республик, входящих в состав РФ, уставами иных субъектов РФ общественного и государственного строя;

б) политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан РФ, гарантированных Конституцией РФ, Конституциями республик и уставами иных субъектов РФ;

в) прав и охраняемых законом интересов государственных учреждений, предприятий, независимо от форм собственности, кооперативных и иных общественных организаций.

Общие задачи подлежат разрешению каждым прокурором, выполняющим надзорные функции прокуратуры. Прокурорский надзор имеет несколько, отраслей (направлений), различающихся содержанием законодательства, за исполнением которого осуществляется надзор. Вследствие этого общие задачи, стоящие перед прокурорским надзором в целом, являются одновременно задачами и каждой из этих отраслей. Общие задачи могут быть решены только в результате прокурорско-надзорной деятельности в целом. Каждая отрасль единого прокурорского надзора вносит свой «вклад» в решение общих задач. Объем и содержание этого вклада определяется специальными задачами, стоящими перед конкретной отраслью прокурорского надзора. Их суть вытекает из общих задач и определяется компетенцией прокурора в каждой из отраслей прокурорского надзора. Подробно содержание специальных задач каждой из отраслей прокурорского надзора рассматривается ниже в соответствующих разделах курса лекций.

В качестве специальных задач можно назвать: своевременное выявление всех незаконных актов, издаваемых перечисленными в ст.21 Закона о прокуратуре объектами и субъектами; выявление всех нарушителей законов на тех же объектах надзора.

Решение общих и специальных задач прокурорского надзора осуществляется путем применения прокурором правовых средств надзора, в ходе которых прокурор ставит определенные частные (конкретные) задачи и решает их. Эти задачи называются частными задачами прокурорского надзора. Они значительно более разнообразны и многочисленны, нежели общие и специальные.

Частные задачи различаются в зависимости от (отрасли) прокурорского надзора, от вида применяемого правового средства, от конкретных условий, в которых осуществляется надзорная деятельность прокурора.

В числе частных задач могут быть названы:

- получение полной информации о конкретном нарушении закона;

- своевременность истребования правовых актов для проверки их соответствия закону;

- обеспечение своевременности обжалования (опротестования) незаконных приговоров, решений суда и т.п.

Статьей 129 Конституции РФ установлено, что прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Данная статья не определяет функции, полномочия прокуратуры России, относя этот и другие вопросы организации и деятельности прокуратуры к предмету регулирования специального закона. Таковым является Федеральный закон «О Прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г. (с последующими изменениями и дополнениями).

Место прокуратуры в системе конституционных государственно- правовых институтов имеет ключевое значение для определения сущности прокурорской системы, функций прокуратуры, ее правового статуса, организационного построения, форм и методов деятельности.

Наличие фундаментальных ветвей власти — законодательной, исполнительной и судебной не исключает возможности существования иных функционально самостоятельных правовых институтов. Их наличие определяется реальными потребностями общества, необходимостью демократического контроля и «сдерживания» любой из основных ветвей власти. Насущным в этой связи представляется развитие сформулированной в отечественной юриспруденции концепции контрольной власти.

В российских условиях прокуратура выполняет функции одного из элементов системы «сдержек и противовесов». Она принимает меры к устранению любых нарушений законов, всей своей деятельностью способствует взаимодействию разделенных властей, их согласованному функционированию как единой государственной власти.

Органы прокуратуры, действующие на территории субъектов Федерации, являются федеральными органами — звеньями единой централизованной системы прокуратуры (ст. 129 Конституции РФ).

2. Учреждение прокуратуры в России и правовое регулирование её деятельности в досоветский период.

Прокуратура в Российской Империи была учреждена Указом Петра I от 12 января 1722 года. Она учреждалась с целью осуществления гласного контроля (надзора) за соблюдением законности в деятельности центральных и местных органов государственной власти.

Прокуратура была учреждена тремя петровскими указами: «Быть при Сенате Генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-прокурору» от 12 января 1722 года; «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и в пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей» от 18 января 1722 года; «О должности Генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 года.

Учреждение прокуратуры в России и наделение ее контрольно-надзорными функциями вызвало к жизни систему специальных правовых норм, регулирующих общественные отношения в этой сфере деятельности.

Важную роль в правовом регулировании деятельности прокуратуры сыграл Указ Петра I от 27 апреля 1722 года «О должности Генерал-прокурора». В соответствии с этим указом Генерал-прокурор, названный «оком государевым» и «стряпчим» о делах государственных, осуществлял непосредственно надзор за тем, чтобы высший государственный орган страны - Сенат - действовал в строгом соответствии с регламентами и императорскими указами. Генерал-прокурору подчинялись обер-прокуроры, прокуроры коллегий Сената и провинций. Сам же Генерал-прокурор подчинялся только императору. Первым генерал - прокурором был один из ближайших сподвижников царя - П.И.Ягужинский. Одновременно с его назначением учреждались должности прокуроров в надворных судах.

Осуществляли прокуроры надзор и за законностью в деятельности государственных органов. К примеру, они вели наблюдение за интересами казны, осуществляли надзор по арестантским делам, за местами содержания заключенных под стражей. Прокуроры были наделены правом опротестования незаконных решений государственных органов.

Прокуратура в России учреждалась как надзорный орган и строилась как единая система на основах принципа централизации. Прокуроры преимущественно осуществляли надзор за законностью в деятельности не только государственных органов, но и должностных лиц и издаваемых ими правовых актов.

После смерти Петра I прокуратура фактически бездействовала, особенно в период царствования Анны Иоанновны, то есть по существу была ликвидирована. Вновь прокуратура была восстановлена 12 декабря 1741 года Указом императрицы Елизаветы Петровны и наделена теми же правами, которые имела в период царствования Петра I.

Полностью же прокуратура сформировалась как орган надзорного типа при Екатерине II. Тогда в значительной мере был усилен прокурорский надзор за законностью в деятельности местных (губернских) органов власти. В принятом в 1775 году «Учреждении о губерниях», были закреплены задачи и полномочия губернских прокуроров. На губернских и подчиненных им прокуроров возлагались, в частности, такие задачи: сохранение «целости власти, установлений и интересов императорского величества»; наблюдение за тем, «чтоб запрещенных сборов с народа никто не собирал»; истребление «повсюду вредных взяток». Они наделялись правом вести надзор за законностью в деятельности губернских и уездных органов, в том числе и судов, проверять соответствие законам принимаемых ими решений. На прокуроров возлагалось предупреждение нарушений законов, принятие мер к пресечению нарушений, опротестование незаконных правовых актов.

В период царствования Павла I прокурорский надзор был существенно ослаблен, сокращены штаты органов прокуратуры, как в центре, так и на местах. Однако, несмотря на это, прокуратура продолжала оставаться активно действующим государственным надзорным органом.

С созданием в 1802 году министерства юстиции, должность министра стала совмещаться с должностью Генерал-прокурора, а губернские прокуроры стали входить в состав органов юстиции на местах.

В 1862 году Государственный Совет принял «Основные положения о прокуратуре», в которых очень четко было определено назначение прокуратуры - наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской Империи. В этом основополагающем акте были закреплены принципы организации и деятельности прокуратуры: единство и централизация органов прокурорского надзора, строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим, несменяемость прокуроров, их независимость от местных органов при принятии решений.

С принятием судебных уставов 1864 года прокуратура из органа надзорного типа была трансформирована в основном в орган уголовного преследования. Но следует иметь в виду, что закон подчинял прокурору полицейское дознание, включал в его обязанность вести наблюдение за производством предварительного следствия, в котором сочеталось руководство действиями судебного следствия и надзор за законностью его действий и решений. Прокуроры могли присутствовать при всех следственных действиях, давать указания следователю, требовать дополнительного расследования. По окончанию предварительного следствия прокурор давал заключение о предании обвиняемого суду, излагая его в форме обвинительного акта.

При рассмотрении судами уголовных дел прокуроры выступали полноправными участниками судебного процесса, приносили кассационные и апелляционные протесты на незаконные и необоснованные решения судов, осуществляли надзор за исполнением приговоров. Они также осуществляли надзор за соблюдением законности в местах отбытия наказаний, назначенных судами. При рассмотрении судами гражданских дел прокуратура выполняла лишь законную функцию.