Введение. Настольная книга прокурора

Настольная книга прокурора

После первого издания под руководством бывшего директора Научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, доктора юридических наук, профессора С.И. Герасимова Настольной книги для прокуроров прошло не только значительное время (около 10 лет), но и произошли серьезные изменения в организации работы нашей системы, в ее полномочиях и функциях, в законодательстве в целом.

Потому творческий коллектив работников Академии Генеральной прокуратуры РФ и центрального аппарата Генеральной прокуратуры РФ решили подготовить новое пособие, учитывающее произошедшие изменения в законодательстве страны, действующий статус прокуратуры РФ, сохранив при этом апробированное практикой название, представляющееся кратким по написанию, но емким по содержанию.

Проведенные в мае 2008 г. в Совете Федерации Федерального Собрания РФ парламентские слушания " О роли и месте прокуратуры в системе государственных институтов" показали, что прокуратура РФ является востребованной обществом и государством структурой и в основном оправдывает связанные с ней общественные ожидания.

Конференция генеральных прокуроров стран Европы не только признала необходимым распространить положительный опыт использования прокуратурой полномочий вне уголовно-правовой сферы для защиты прав личности и законных интересов общества, но и рекомендовала Комитету министров Совета Европы подготовить проект рекомендации о роли прокуроров вне уголовно-правовой сферы. Такая работа уже ведется.

Фактически прекращены дискуссии и споры как внутри страны, так и за рубежом о целесообразности сохранения за прокурорской системой многофункциональности с акцентированием внимания на надзорной деятельности.

Заметно усилились надзорные позиции прокуроров в сфере реализации норм законодательства об административных правонарушениях, поскольку, во-первых, прокуроры получили право возбуждать дела об административных правонарушениях, совершаемых любыми субъектами, если таковые выявляются в ходе надзорных проверок. Кроме того, следует отметить, что именно в рассматриваемой сфере у прокурора сохранилось право принесения протеста на судебные решения, в то время как в актах процессуального законодательства вопрос несогласия прокурора с принятыми судебными решениями сведен к оспариванию (обжалованию) таковых в качестве стороны процесса путем принесения представления или направления жалобы.

Возрос надзорный потенциал прокуроров и в ряде других сфер общественных отношений, чему способствовало в том числе принятие ряда законодательных актов, например Федерального закона от 25.07.2002 N 114-ФЗ " О противодействии экстремистской деятельности", призванного создать эффективную систему борьбы с этим глубоко вошедшим в повседневную жизнь общественно опасным явлением и наделившего прокуроров новыми полномочиями, среди которых особо выделяется возможность применения такого акта реагирования, как предупреждение о недопустимости осуществления экстремистской деятельности.

Начавшаяся несколько лет назад с издания приказа Генерального прокурора РФ от 17.08.2005 N 29 " Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав субъектов предпринимательской деятельности" работа по защите прав и законных интересов хозяйствующих субъектов получила свое логическое продолжение в нормах Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ " О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", где ярко акцентирована роль прокуратуры как системы органов, во-первых, дающих согласие (либо отказывающих в таковом) на проведение внеплановых выездных проверок, а во-вторых, аккумулирующих и обеспечивающих доступ к информации о плановых проверках контрольно-надзорных органов на предстоящий период, корректирующих на проектной стадии содержание таких планов и предотвращающих тем самым избыточные или не отвечающие требованиям закона проверки.

Усиление государственной политики в вопросах борьбы с таким глубоко проникшим во многие сферы общественной жизни явлением, как коррупция, обусловило необходимость принятия Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ " О противодействии коррупции", где четко закреплена роль прокуратуры как координатора деятельности правоохранительных органов по противодействию этому злу. Другой составляющей столь важной работы является возложение на прокуроров Федеральным законом от 17.07.2009 N 172-ФЗ " Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" полномочий по проведению экспертизы с целью выявления в нормативных правовых актах коррупционных факторов.

Отмеченные и иные изменения в законодательстве, а также появление в последние годы определенных болевых точек (например, финансовый кризис, обусловивший падение производства и обострение социальной обстановки) и актуальных проблем (к примеру, реализация приоритетных национальных проектов " Доступное и комфортное жилье - гражданам России", " Развитие агропромышленного комплекса", " Образование" и " Здравоохранение") предопределили ключевые направления надзорной деятельности прокурора и вытекающую из нее необходимость участия прокуроров в судах по делам той или иной категории. За последние пять лет фактически обновилась ведомственная нормативно-правовая база, в которой перед прокурорами поставлены на отраслевом (функциональном) уровне специальные задачи.

Усилилось взаимодействие с институтами гражданского общества, включая функционирование общественных советов при прокуратурах субъектов РФ, на которых с представителями бизнеса обсуждаются вопросы законности в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Генеральным прокурором РФ изданы приказы от 10.09.2008 N 182 " Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению", от 23.10.2009 N 341 " О взаимодействии со средствами массовой информации" и ряд других.

Значимые изменения произошли и в системе прокуратуры РФ. С сентября 2007 г. произошло обособление Следственного комитета при прокуратуре РФ, а в последующем и выход из прокурорской системы в сентябре 2010 г. полностью самостоятельного Следственного комитета РФ.

Воссозданы ликвидированные в 2001 г. региональные транспортные прокуратуры. В Генеральной прокуратуре РФ создано специализированное управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере. Формирование в 2010 г. Северо-Кавказского федерального округа также обусловило необходимость переориентирования системы управления органами прокуратуры в регионе. В 2009-2010 гг. активизировался процесс создания межрайонных природоохранных прокуратур в отдельных субъектах РФ, что связано с далекой от желаемой экологической обстановкой и необходимостью укрепления средствами прокурорского надзора законности в данной сфере.

Потребность в совершенствовании подходов к кадровой работе предопределила принятие ряда важных организационно-распорядительных актов, к числу которых относятся приказы Генерального прокурора Российской Федерации от 17.03.2010 N 114 " Об утверждении и введении в действие Кодекса этики прокурорского работника Российской Федерации и Концепции воспитательной работы в системе прокуратуры Российской Федерации" и от 04.10.2010 N 373 " О совершенствовании системы подготовки, повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников органов прокуратуры Российской Федерации". Необходимость повышения профессионального уровня вновь назначаемых на должность прокуроров районного звена обусловила введение обязательной системы подготовки таких работников, что нашло отражение в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 12.08.2010 N 316 " Об организации профессиональной переподготовки прокурорских работников, включенных в резерв кадров для выдвижения на должности прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров".

Расширение рамок надзорной и иной работы потребовало введения в последние годы новых форм статистического наблюдения, в том числе по вопросам противодействия экстремизму, терроризму и коррупции. А с 1 января 2012 г. на органы прокуратуры возлагается ведение единого государственного учета заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы, что обусловлено необходимостью более объективного надведомственного подхода к учету данной работы правоохранительных органов.

Сказанное и многое другое предопределяет потребность в высокопрофессиональных кадрах органов прокуратуры, способных в современных динамично развивающихся реалиях социально-экономической жизни государства и общества, а также с учетом многофункциональности прокурорской деятельности принимать оптимальные грамотные и адекватные решения в ответ на любые вызовы, которые создают угрозу состоянию законности, нарушают права и свободы граждан, подрывают устои государственного управления.

В настоящем пособии в систематизированном виде изложены методические основы организации работы в органах прокуратуры, а также осуществления надзорной и иных функций. Авторы постарались по возможности исключить субъективистский подход к изложению материала, основывая свои суждения и доводы на устоявшихся в науке и на практике взглядах, а также на официальной позиции, выраженной в организационно-правовых актах Генерального прокурора РФ, постановлениях и определениях Конституционного Суда РФ, постановлениях пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, конкретных решениях судов.

В целях расширения кругозора читателя к каждой главе, а в ряде случаев и к отдельным параграфам прилагается перечень рекомендуемой литературы научного и методического характера, преимущественно вышедшей в последние годы, в том числе и при непосредственном участии научных сотрудников Академии Генеральной прокуратуры РФ и работников органов прокуратуры.

В целях повышения информативности пособия к нему прилагаются: 1) перечень основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ; 2) образцы документов, используемых при организации работы; 3) образцы документов, используемых в кадровой работе прокуроров; 4) образцы актов прокурорского реагирования и иных документов прокурорской практики, при подготовке которых использованы материалы, предоставленные отдельными прокурорами субъектов РФ и региональными транспортными прокурорами, за что авторский коллектив выражает им признательность; 5) краткий словарь основных терминов, имеющих отношение к вопросам организации и деятельности прокуратуры.

Надеюсь на то, что Настольная книга прокурора сможет оказать должную помощь практическим работникам органов прокуратуры, на аудиторию которых она, в первую очередь, и ориентирована, а также всем, кто интересуется вопросами организации и деятельности прокуратуры РФ.

Заместитель Генерального прокурора РФ

государственный советник юстиции 1 класса

С.Г. Кехлеров

Глава 1. Правовой статус прокуратуры*(1)