Медиация при решении управленческих проблем

Примером практического применения медиаторских технологий в российских условиях может служить их использование в ходе прово­дившегося в 1996 г. эксперимента по реорганизации системы управле­ния государственными организациями в г. Москве.

Предыстория эксперимента такова. Постановление Правитель­ства Москвы от 9 января 1996 г. " О мерах по дальнейшему совер­шенствованию системы городского управления" предусматрива­ло перераспределение управленческих функций между Правительством города, руководителями административных округов и муниципальных районов в сторону наделения последних больши­ми правами. В целях отработки схемы перераспределения полно­мочий, прав и ответственности было решено провести в Запад­ном административном округе (ЗАО) эксперимент по совершен­ствованию управления социальным комплексом, в частности сферой культуры.

В рамках эксперимента в целях выработки оптимального плана реорганизации управления сферой культуры осуществлялась медиация на сессиях с руководителями учреждений культуры и муниципалитетов, т. е. потенциально или реально конфликтующи­ми друг с другом в рамках обозначенной проблемы группами.

Семинарам предшествовало социологическое исследование в учреждениях культуры и муниципалитетах ЗАО по теме " Возможность и целесообразность реорганизации управления сферой культуры". Здесь следует подчеркнуть, что такого рода предварительное изучение ситуации в большем или меньшем объеме целесообразно проводить в преддверии серьезного медиаторс-кого процесса. Анализ результатов исследования, о котором идет речь, подтвердил предполагаемую ранее разнонаправленность интересов двух основных опрошенных групп (учреждения культуры— муниципалитеты), что выразилось в следующем:

Работники учреждений культуры в качестве безусловно пози­тивного результата возможной децентрализации указали лишь на один момент: муниципальные руководители будут в большей сте­пени осведомлены о задачах и проблемах учреждений культуры.

Некоторая часть возлагала надежды на то, что при децентрализации финансирования учреждений культуры сократится ступенчатость в решении их финансовых проблем; что учреждения культуры будут лучше знать свой бюджет и гарантированно планировать его; что в ведении руководителей муниципальных районов находятся дирекции единого заказчика, которые после децентрализации хозяйственного управления будут оказывать более существенную помощь в повседневной хозяйственной деятельности учреждений культуры; что, возможно, начнет осуществляться целевая подготовка кадров для решения задач муниципального района и что культурно-массовая работа будет приближена к жителям района.

В то же время у большинства опрошенных работников учреждений культуры возможная реорганизация вызвала серьезные опасения по целому ряду позиций. Они сводились к таким блокам:

в области финансовой

а культура будет финансироваться по остаточному принципу;

□ финансирование культуры будет поставлено в зависимость от решений чиновников, у которых много других проблем;

а " зависнет" финансирование методических, кадровых, информационных, библиографических, маркетинговых служб территориальных клубных и библиотечных систем, работающих по обще­городским программам и планам;

в области работы с кадрами

а к руководству учреждениями культуры могут прийти непрофессионалы, способные решать лишь сиюминутные практические вопросы;

□ если и сейчас имеются сложности с единой системой подбора, расстановки и подготовки кадров учреждений культуры, то придецентрализации этим заниматься вообще никто не будет;

□ будут ослаблены возможности мобилизации кадров работников учреждений культуры для проведения крупных массовых мероприятий;

в области хозяйственной деятельности

□ новым хозяевам (муниципальным руководителям) вновь придется доказывать скудость и неукомплектованность учреждений культуры;

в работе по содержанию

а разъединение учреждений культуры приведет к ослаблению их совместных ресурсов;

□ будет ослаблен контроль за качеством работы учреждений культуры, поскольку в муниципальных районах практически нет специалистов в области культуры;

а в составе централизованных библиотечных и клубных систем действуют службы, обеспечивающие их жизнедеятельность. В случае реорганизации такие службы придется создавать при каждом учреждении культуры;

о библиотеки, клубы (филиалы) имеют небольшие помещения, не приспособленные для организации новых структурных подразделений— отделов комплектования и обработки, информационных служб и т. д.

Что же касается работников муниципалитетов, то в реорганизации управления сферой культуры они были склонны видеть главным образом позитивные моменты. При этом их в наибольшей степени привлекала перспектива получения финансовых средств для нужд культуры и возможность назначать руководителей учреждений культуры из местных кадров.

В то же время некоторые участники опроса из числа работников управлений муниципальных районов указали, что при реорганизации могут исчезнуть условия, обеспечивающие взаимозаменяемость кадров учреждений культуры и что к руководству учреждениями культуры могут прийти непрофессионалы. Руководителей муниципальных районов также тревожило, что разъединение учреждений культуры приведет к ослаблению их совместных ресурсов и что после реорганизации в муниципальных районах придется создавать новые структурные подразделения, обеспечивающие жизнедеятельность учреждений культуры.

По итогам социсследования было сформулировано базовое резюме. Вот его краткое содержание:

Необходимость и целесообразность реорганизации управле­ния сферой культуры неочевидны. Несмотря на то что руководители муниципалитетов склонны поддерживать вариант передачи им финансовых, кадровых и иных полномочий из Управления культуры и досуга ЗАО, они не слишком озабочены теми негативными последствиями, к которым это может привести. В то же время эти последствия хорошо осознаются сотрудниками учреждений культуры.

Достаточно очевидным представляется следующее:

1) вариант полной передачи всех полномочий по управлению сферой культуры на муниципальный уровень неприемлем;

2) при этом возможны варианты частичной и дифференцированной передачи полномочий с последующим анализом полученных результатов и развитием (свертыванием) апробированных моделей.

Данное резюме предлагалось участникам медиаторских сессий, где ставилась задача не столько дать оценку сложившейся ситуации и возможным последствиям реорганизации, сколько вы­работать пути и формы, в соответствии с которыми реорганиза­ция могла бы осуществляться на практике и приносить позитив­ные результаты. Причем имелось в виду, что эти модели возможной реорганизации должны быть согласованы между участниками из муниципалитетов и учреждений культуры.

Медиация по рассмотренной выше классической схеме проводились в двух группах численностью 15—16 человек каждая. Использовалась следующая процедура:

Первая однодневная сессия с наработкой предложений по ре­организации.

Недельный перерыв, в ходе которого медиаторами суммировались результаты и формулировались модели-проекты реорганизации ко второму дню работы.

Вторая сессия, где выработанные проекты-модели " доводились" и согласовывались.

Определение и описание методической группой конечных результатов сессий.

В медиации приняли участие 10 руководителей муниципальных районов, 20 руководителей учреждений культуры, а также представители Префектуры ЗАО и Комитета по культуре Москвы.

В концентрированной форме итоги медиаторских сессий выглядели так:

1. Данные проведенного перед сессиями социологического опроса в целом адекватно отражают отношение заинтересованных лиц к проблемам реорганизации.

2. Участники сессий сделали ряд дополнений к результатам исследований, а именно:

наиболее работоспособными и эффективными звеньями в сфере культуры являются сегодня централизованные библиотеч­ные системы (ЦБС) и территориальные клубные системы (ТКС). ЦБС и ТКС выполняют роль окружных методических, финансовых, организационных центров по управлению библиотеками и клуба­ми-филиалами. Передача всех библиотек и клубов в полное веде­ние муниципалитетов привела бы к разрушению ЦБС и ТКС, что негативно отразилось бы на качестве работы библиотек и клубов с населением;

при децентрализации автоматически изменится категорийность большинства библиотек и клубов (ныне, находясь в составе ЦБС и ТКС, они имеют высокую категорию за счет совокупного количе­ства посетителей, а в самостоятельном варианте это количество снизится, что приведет к потере категории). Это повлечет за собой уменьшение зарплаты большинства сотрудников и вызовет их недовольство.

3. Участники медиации сформулировали возможные модели реорганизации управления сферой культуры в ЗАО, имея в виду, что они могут быть использованы на системном уровне и в других административных округах г. Москвы.

Модель 1-я, " хозяйственная"

В соответствии с данной моделью все функции и ресурсы, связанные с ремонтом и эксплуатацией зданий и помещений учреждений культуры (профилактические работы, текущий, капитальный и аварийный ремонт, подготовка к зиме и т. д.), передаются на уровень муниципальных районов.

Финансирование этих работ до проведения эксперимента осуществлялось через Управление культуры и досуга ЗАО. В дальнейшем такое финансирование может производиться через управления муниципальных районов с выделением им соответствующих бюджетных ассигнований.

В качестве пробных муниципальных районов, где.в ближайшее время можно было бы задействовать 1-ю (" хозяйственную") модель, предлагается взять муниципальный район Солнцево (как типичный " локальный" район) и муниципальный район Можайский (как типичный " центральный" район). В случае положительных результатов опыт распространяется на другие районы.

Модель 2-я, " уровневая"

Эта модель предполагает разделение учреждений культуры, расположенных на территории ЗАО, на три категории (городские, окружные и районные) в зависимости от уровня и объема выполняемых задач, т. е. по статусу, а не по территориальной принадлежности. При этом следует отметить, что учреждения культуры городского значения уже существуют и финансируются из городского бюджета. К ним относятся:

Музей-панорама " Бородинская битва", Музей обороны Москвы, Филевский парк культуры и отдыха, школа-семилетка им. Гнесиных.

Остальные учреждения культуры предлагается разделить на окружные и муниципальные следующим образом:

Учреждения культуры окружного значения

центральные библиотеки в ЦБС (4 из 44 библиотек округа),

центральные клубы в ТКС (7 из 47),

все выставочные залы (3),

крупные музыкальные школы (6 из 15).

Муниципальные учреждения культуры

библиотеки (40),

клубы (40),

музыкальные школы (9),

кинотеатры (6),

зоны отдыха (2),

в перспективе—дома культуры (15), которые пока еще являются ведомственной собственностью, но активно ставят вопрос о передаче их в государственную собственность.

Учреждения культуры окружного значения финансируются из городского бюджета (через Управление культуры и досуга), учреждения культуры муниципального значения— непосредственно из бюджетов муниципальных районов. Взаимоотношения между учреждениями культуры различных уровней определяются договорами.

Модель 3-я, " локальная"

В соответствии с этой моделью все функции и полномочия по управлению учреждениями культуры на территории муниципалитета передаются на муниципальный уровень, однако это происходит только в муниципальных районах, носящих ярко выраженный " локальный" характер. Подобный подход позволит четче определить эффективность работы в новой структуре управленческих взаимоотношений.

Первоначально предлагается реорганизовать структуру управления в муниципальных районах:

поселок Рублево (2 библиотеки, 1 музыкальная школа, зона отдыха, ведомственный Дом культуры);

Внуково (1 библиотека и ведомственный Дом культуры). В случае удачи эксперимента подобная практика может быть применена в других муниципальных районах.

Приведенный выше пример хорошо иллюстрирует ситуацию, когда в довольно сложных условиях, при разнонаправленных интересах с помощью процедуры медиации был, во-первых, осуществлен выход не только на компромиссные, но и на приемлемые для всех участни­ков интегративные решения, а во-вторых, сконструированы универсальные модели для применения в других районах.