Прокурорский надзор в советский период: правовое регулирование
Датой воссоздания российской прокуратуры следует считать 28 мая 1922 г., когда III сессия Всероссийского Центрального Исполнительного
Комитета утвердила «Положение о прокурорском надзоре»1. Этим Поло- жением на прокуратуру возлагались следующие задачи: •> надзор от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных органи- заций и граждан;
«> опротестование противоречащих закону постановлений и распоряже- ний; •> возбуждение уголовного преследования против лиц, нарушающих
уголовные законы;
< • наблюдение за деятельностью органов, производящих расследова- ние;
*> поддержание государственного обвинения в суде; «> наблюдение за правильностью содержания заключенных.
Во главе Прокуратуры стоял Прокурор Республики, который одно- временно являлся Народным Комиссаром Юстиции. Организационно прокуратура входила в состав Народного Комиссариата Юстиции. Назна- чение, перемещение и отстранение от должности прокуроров в соответ- ствии с Положением производилось Прокурором Республики.
На основании Положения о прокурорском надзоре была учреждена военная прокуратура, на которую возлагалась осуществление прокурор- ских функций в отношении учреждений и должностных лиц военного ведомства. Согласно ст. 7 Положения военные прокуроры состояли при революционных военных трибуналах и военно-транспортных револю- ционных трибуналах и непосредственно подчинялись Помощнику Про- курора Республики, состоящему при Верховном Трибунале ВЦИК. Военные прокуроры назначались на должности, перемещались и уволь- нялись исключительно Прокурором Республики.
Положение о прокурорском надзоре 1922 г. регулировало не все вопро- сы организации и деятельности прокуратуры. Оно, в частности, не содер- жало норм, определяющих особенности организации военной прокурату- ры, порядок ее деятельности, специфику функций и решаемых ее задач. Эти вопросы нашли закрепление в специальных нормативных актах.
В ноябре 1922 г. Народным Комиссаром Юстиции РСФСР и Прокуро- ром при Верховном Суде РСФСР совместно с Реввоенсоветом Республи-
1 СУ РСФСР. 1917 №4 Ст. 50
г СУ РСФСР. 1922. № 36. Ст. 424.
В 1922 г Положения о прокурорском надзоре приняли в Белорусской ССР (СУ ЬССР. 1922 № 5 Ст. 83), Украинской ССР (СУ УССР. 1922 № 28. Ст 440), Азербай- Джанской ССР (АзССР 1922 № 7. Ст. 241)
ки издана Инструкция военным прокурорам и их помощникам. Инструк- ция возлагала на военных прокуроров осуществление надзора:
* за строгим исполнением законов всеми должностными лицами, воин- скими частями и учреждениями;
•I* за производством дознания и предварительного следствия органами военного управления и ОПТУ;
* за законностью принимаемых военными трибуналами решений и пра- вильным исполнением приговоров;
*1* за законностью содержания под стражей лиц, числящихся за реввоен-
трибуналами и ОГПУ.
Регулирование деятельности органов военной прокуратуры Инструк- цией, являющейся ведомственным актом, было временной мерой, вы- званной неотложными задачами создания этих органов. Поэтому Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик, утвержденные II сес- сией ЦИК СССР 29 октября 1924 г., предусмотрели издание Положения о военных трибуналах и военной прокуратуре2, которое было утверждено ЦИК и СНК СССР 20 августа 1926 г.3 и с изменениями и дополнениями действовало в течение 40 лет. Положение 1926 г. явилось первым обще- союзном законодательным актом, конкретно определившим на основе за- конодательства о прокурорском надзоре задачи военной прокуратуры, ор- ганизацию и порядок ее деятельности, полномочия военных прокуроров.
Особенность развития законодательства о прокурорском надзоре со- стояла в том, что длительное время структура прокуратуры, функции и полномочия прокуроров в основном регулировалась законодательством о судоустройстве4.
Важное значение для развития прокурорского надзора имело Положе- ние о Верховном Суде Союза ССР и Прокуратуре Верховного Суда Сою- за ССР, утвержденное Постановлением ЦИК и СНК СССР от 24 июля 1929 г. В соответствии с этим Положением Прокурор Верховного Суда Союза ССР руководил деятельностью прокуроров и возглавлял в союз- ном масштабе надзор за законностью деятельности ОГПУ. Хотя полно- мочия Прокурора Верховного Суда Союза ССР распространялись на не-
Опубликована в официальном Приложении к «Еженедельнику советской юсти- ции» 1922. №41.
2 СЗ СССР. 1924. № 23. Ст. 203.
3 СЗ СССР. 1926. № 57. Ст. 413.
4 Так, Положение о судоустройстве РСФСР Постановлением ВЦИК от 7 июля бы- ло дополнено специальным разделом «О государственной прокуратуре» (СУ СССР- 1923. №48. Ст. 481).
' СЗ СССР. 1929. № 50. Ст. 445.
которые отрасли надзора прокуроров союзных республик, органы проку- оатуры союзных республик в его подчинении не находились. В союзных песпубликах прокуратура строилась на началах централизации с подчи- нением Прокурору Республики всех нижестоящих прокуроров.
Положение предусмотрело должность старшего помощника Прокурора Верховного Суда ССР по военной прокуратуре и военной коллегии, кото- рый непосредственно руководил всей общенадзорной деятельностью Про- куратуры Верховного Суда ССР за центральными учреждениями Народно- го Комиссариата по военным и морским делам, по судебному надзору за деятельностью военно-судебных органов Союза ССР, а также всей дея- тельностью центральных и местных органов военной прокуратуры.
Дальнейшим шагом в развитии законодательства о прокурорском над- зоре явилось утверждение Постановлением ЦИК и СНК СССР 17 декабря 1933 г. Положения о Прокуратуре Союза ССР1. В соответствии с Поло- жением в составе центрального аппарата Прокуратуры Союза ССР для непосредственного руководства органами военной прокуратуры образо- вана Главная военная прокуратура во главе с Главными военным проку- рором — старшим помощником Прокурора Союза ССР. Прокуратура бы- ла выведена из состава Верховного Суда Союза ССР и учреждалась как самостоятельный орган. Однако прокуроры союзных республик остава- лись в системе республиканских народных комиссариатов юстиции.
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образова- нии Народного Комиссариата Юстиции Союза ССР»2 все органы проку- ратуры были выведены из системы народных комиссариатов юстиции, и тем самым завершилась ее централизация.
Важное значение в дальнейшем развитии законодательства о проку- рорском надзоре имело утверждение 5 декабря 1936 г. Чрезвычайным VIII Съездом Советов Конституции СССР, которая возложила на Гене- рального прокурора СССР осуществление высшего надзора за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, должностными лицами и гражданами СССР.
Прокуратура была выделена в самостоятельную, единую, строго центра- лизованную систему государственных органов, действовавшую независимо °т местных органов и подчинявшуюся только Генеральному прокурору СССР. Принципы единства, централизации и независимости прокурорского нЗДзора от местных властей получили конституционное закрепление.
, СЗ СССР. 1934. № 1. Ст. 2-а, 2-6. ' СЗ СССР. 1936. № 40. Ст. 338.
Важной вехой в дальнейшем развитии законодательства о прокурор- ском надзоре явилось утверждение Президиумом Верховного Совета СССР 24 мая 1955 г. Положения о прокурорском надзоре в СССР.1 Изданное на основе Конституции СССР 1936 г. Положение конкретизировало функцию высшего надзора применительно к основным его отраслям, определяло правовые средства осуществления прокурорского надзора.
В этом важнейшем правовом акте получила свое воплощение идея об од- ной из главнейших обязанностей прокурора — опротестовывать всякое неза- конное решение. Положение обязывало всех прокуроров опротестовывать противоречащие закону приказы и другие правовые акты, необоснованные приговоры, решения, определение и постановления судебных органов (ст.ст. 13, 23, 25). Положение обязывало также прокуроров (ст. 16) вносить в государственные и общественные организации представления об устранении нарушении закона и причин, способствующих этим нарушениям.
Специальная глава Положения закрепляла структуру органов прокура- туры, регулировала порядок назначения и прохождения службы работни- ками прокуратуры. В ст. 41 Положения говорилось, в частности, что в со- ставе Прокуратуры СССР образуются управления и отделы, а также Главная военная прокуратура. Было закреплено также, что в Советской Армии и Военно-Морском Флоте образуются военные прокуратуры во- енных округов, флотов, соединений и гарнизонов (ст. 44).
7 апреля 1956 г. Президиум Верховного Совета СССР принял поста- новление «О структуре центрального аппарата Прокуратуры СССР», а 27 февраля 1959 г. — Указ «Об образовании коллегий в Прокуратуре СССР и прокуратурах союзных республик»3.
24 февраля 1964 г. Президиум Верховного Совета СССР утвердил По- ложение о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей органов Прокуратуры СССР4, в котором в систематизиро- ванном виде изложены порядок и основания применения мер поощрения и наложения взысканий на указанных лиц.
На основе Положения о прокурорском надзоре в СССР Указом Прези- диума Верховного Совета СССР от 14 декабря 1966 г. утверждено Поло- жение о военной прокуратуре5, которое действовало до 1981 г. Положе-
1 Ведомости Верховного Совета СССР. 1955. № 9. Ст. 222.
2 Объявлено приказом Генерального прокурора СССР № 54, от 1956 г.
3 Ведомости Верховного Совета СССР. 1959. № 9. Ст. 67.
4 Ведомости Верховного Совета СССР. 1964. № 10. Ст. 123.
5 Ведомости Верховного Совета СССР. 1966. № 50. Ст. 1021.
ние определяло задачи и функции военной прокуратуры, полномочия во- енных прокуроров во всех отраслях прокурорского надзора, полномочия военных следователей, объекты надзора Главного военного прокурора и подчиненных ему военных прокуроров, порядок организации и комплек- тования военных прокуратур. В Положении нашел закрепление принцип централизации военной прокуратуры и ее независимости от местных во- енных органов. Высший надзор за точным исполнением законов в Во- оруженных Силах СССР, говорилось в Положении, осуществляет Гене- ральный прокурор СССР и, в пределах своей компетенции, подчиненные ему прокуроры. Деятельностью военной прокуратуры руководил Гене- ральный прокурор СССР как непосредственно, так и через Главного во- енного прокурора.
Основополагающие положения о прокурорском надзоре были закреп- лены в Конституции СССР, принятой Верховным Советом СССР в 1977 г. В Конституции СССР 1977 г. в отличие от ранее действовавшей Кон- ституции давался подробный перечень органов, за точным и единообраз- ным исполнением законов которыми осуществляют надзор прокуроры (ст. 164). В ст. 168 Конституции СССР было закреплено, что прокуратура осуществляет свои полномочия независимо от каких бы то ни было мест- ных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР. Консти- туция СССР определяла порядок назначения, подотчетность Генерально- го прокурора СССР и срок его полномочий, порядок назначения нижестоящих прокуроров.
Конституции союзных и автономных республик последовательно вос- произвели провозглашенные в Конституции СССР положения1.
Общесоюзным законодательным актом, регулирующим прокурорский надзор, стал Закон о прокуратуре СССР, принятый Верховным Советом СССР 30 ноября 1979 г. Этот Закон являлся по своей юридической приро- де актом комплексного регулирования, содержащим нормы, определяющие как организацию, так и деятельность прокуратуры, в том числе и военной прокуратуры. В нем были конкретизированы задачи и основные направле- ния деятельности органов прокуратуры. Закон возлагал на органы прокура- туры координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и другими правонарушениями (ст. 3); определял, что про- куроры, решая задачи укрепления законности, взаимодействуют с Совета-
Конституция (Основной Закон) РСФСР. Ст.ст. 176-179; Конституция (Основной •Закон) Чечено-Ингушской АССР. Ст.ст. 153-156.
Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. № 49. Ст. 843.
ми народных депутатов, другими государственными органами, обществен- ными организациями и трудовыми коллективами, опираются на активную помощь граждан (ст. 4).
В отличии от ранее действовавшего Положения о прокурорском надзо- ре в СССР Закон четко определял полномочия прокуроров применительно ко всем отраслям прокурорского надзора, уточнял сроки рассмотрения ак- тов прокурорского надзора и, что особенно важно, предусматривал обяза- тельность исполнения органами и должностными лицами требований про- куроров об устранении выявленных ими нарушений закона, причин нарушений и способствующих им условий, о предоставлении актов и дру- гих необходимых документов, материалов и сведений, о проведении про- верок, ревизий, выделение специалистов, о явке в прокуратуру и даче объ- яснений по поводу нарушений закона и другое.
Закон впервые установил, что принесение прокурором протеста на акт, нарушающий охраняемые законом права и свободы граждан, и в иных предусмотренных законом случаях приостанавливает действие такого ак- та до рассмотрения протеста (ст. 25).
В гл. II Закона была закреплена система органов прокуратуры, их вну- тренняя структура, в том числе и органов военной прокуратуры, полно- мочия Генерального прокурора СССР по руководству органами прокура- туры, порядок назначения прокуроров, включая и военных прокуроров, требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности проку- роров и следователей.
Для рассмотрения наиболее важных вопросов состояния работы и дея- тельности органов прокуратуры Законом предусматривалось создание коллегий в Прокуратуре Союза ССР, Главной военной прокуратуре, про- куратурах союзных и автономных республик, краев, областей, городов и автономных областей.
Президиум Верховного Совета СССР 29 мая 1980 г. принял постанов- ление «О структуре Прокуратуры Союза ССР»1 28 октября 1980 г. Ука- зом Президиума Верховного Совета СССР утверждено Положение о классных чинах работников органов прокуратуры СССР2.
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 4 августа 1981 г. было утверждено Положение о военной прокуратуре, которое отража- ло специфику деятельности органов военной прокуратуры в условиях
1 Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. № 23. Ст. 438.
2 Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. № 45. Ст. 950.
3 Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. № 32. Ст. 956.
I
Вооруженных Сил, определяло задачи военной прокуратуры, основные направления деятельности, объекты надзора, полномочия Главного во- енного прокурора и нижестоящих прокуроров, порядок организации и комплектования военных прокуратур, назначения на должности воен- ных прокуроров и следователей военных прокуратур.
|