Верховна Рада України - державотворчий (установчий) орган

На сьогодні ВР України — це індикатор змін у суспільному житті, тому в її діяльності, як і в державі загалом, відображені політичний та ідеологічний плюралізм, реальна багатопартій­ність як чинники демократичного розвитку.

У сучасних умовах нагальним є питання про співвідношен­ня компетенції Президента та ВР України щодо формування уряду та здійснення контролю за його діяльністю.

Реалізація системи стримування та противаг у відносинах між Президентом і ВР України виявляється, за наявних умов, в узгодженому ухваленні ними рішень з питань особливо великої державної та суспільної ваги. Це, зокрема, стосується оголо-

12.1. Поняття парламенту, його правова природа та місце в системі...

шення ВР України, за поданням Президента України, стану війни й укладення миру, схвалення президентського рішення про використання ЗС та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України, затвердження указів Прези­дента про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або окремих її місцевостях.

Вищим органом у системі виконавчої влади в Україні слугує KM України, який очолює систему органів виконавчої влади, є урядом України, який здійснює виконавчу владу безпосередньо та через центральні й місцеві органи виконавчої влади, спря­мовує, координує та контролює діяльність цих органів.

ВР України належать повноваження щодо формування складу KM України, що виражається у наданні згоди Прези­дентові України на призначення Прем'єр-міністра, затвердженні Програми діяльності KM України, здійсненні контролю за діяльністю KM. KM України як вищий орган у системі виконавчої влади є підконтрольним і підзвітним парламенту в межах, передбачених у ст.ст. 85 і 87 Конституції України.

KM України відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний ВР України у межах, передба­чених Конституцією України. Ефективність його діяльності як центру державного управління значно залежить від підтримки ВР та Президента України. Конституцією України визначаєть­ся коло функцій і повноважень KM, зокрема, йому властиві такі функції, як виконавча, бюджетно-фінансова, державного програмування розвитку України, організаційна, державного контролю та ін.

Становище KM України у взаємовідносинах із ВР Украї­ни визначається його місцем у структурі органів виконавчої влади. Вищий орган виконавчої влади слугує для " виконання" законів через здійснення виконавчих і розпорядчих повнова­жень. Конституція України наділяє уряд правом законодавчої ініціативи у ВР України, обов'язком розробляти та подавати ВР України проект закону про Державний бюджет України, доповідати про стан виконання Державного бюджету України та звітувати про його виконання.

Взаємини ВР України та Конституційного Суду України бу­дуються на основі реалізації її компетенщйних повноважень.

Розділ 12. Верховна Рада України — єдиний орган законодавчої влади...

Зокрема, Верховна Рада України відповідно до Конститу­ції України призначає третину складу Конституційного Суду України і звільняє з посади призначених нею суддів.

Згідно з Конституцією України засади зовнішньої політики держави визначає Верховна Рада України. Тому важливим на­прямом діяльності українського парламенту є активна участь у політичній діяльності на міжнародній арені.

12.2. Парламент та парламентаризм. Становлення парламентаризму в Україні

Зміст поняття " парламентаризм" є ширшим від змісту понят­тя " парламент". На думку Аурела Георгіци, парламентаризм — це визначена в конституції та інших законах і відповідно трансформо­вана у практичну площину організація влади у державі й суспільст­ві, в якій парламент, що ґрунтується на демократичних засадах, володіє юридичним статусом і реальними повноваженнями представницького, законодавчого, контрольного і установчого характеру, в бюджетно-фінансовій і зовнішньополітичній сфе­рах і своєю активною діяльністю є гарантом захисту інтере­сів як більшості, так і меншості громадян країни⁴⁷³. У своє­му науковому дослідженні він обґрунтовує наявність таких видів парламентаризму: незавершений парламентаризм, парламентське правління, моністичний, дуалістичний парламентаризм, раціоналізований, парламентський міністеріалізм⁴⁷⁴.

'" Георгіца А.З. Сучасний парламентаризм: проблеми теорії та практики: Аитореф. лис....д-ра юрид. наук: 12.00.02. — Конституційне право. — К„ 1999. - С 29-30.

^4/4 Незавершений парламентаризм — різновид, за якого існує парла­ментський принцип формування уряду, проте відсутня політична від­повідальність такого принципу перед вищим представницьким орга­ном. Парламентське правління, що характеризується верховенством парламенту та наявністю основних принципів парламентаризму — формуванням уряду на підставі співвідношення сил у парламенті, політичною відповідальністю уряду перед парламентом, переходом виконавчої влади від глави держави до уряду. Моністичний парламен­таризм — режим, що ґрунтується па тих же принципах, що і парла­ментське правління, проте характеризується тільки одним джерелом влади — парламентом. При такому різновиді глава держави не володіє

12.2. Парламент та парламентаризм.

В Україні до одних із перших органів такого функціонального призначення доцільно зачислити Центральну Раду (березень 1917 р.). У той час вона перетворилася на об'єднавчий і координаційний центр українського народно-визвольного руху з гаслом автономії України⁴⁷⁵.

Конституція Української Народньої Республіки (Статут про державний устрій, права і вольности УНР) передбачала, що законодавча функція має здійснюватися Всенародними збора­ми, депутати до яких обираються всенародним голосуванням.

Період гетьманату починається з 29 квітня 1918 p., коли 8 тис. делегатів З'їзду хліборобів-землевласників одноголосно обрали Гетьманом України Павла Скоропадського. Закон " Про тимчасовий державний устрій України" передбачав скликання Сойму⁴⁷⁶. Проте Сойм так і не було скликано. За цією тимчасовою Конституцією влада в Україні належала Гетьману, який призначав Отамана Ради Міністрів, а той подавав Гетьману свій Кабінет на затвердження.

Українська Національна Рада Західної Української Народної Республіки (м. Станіслав) 3 січня 1919 р. проголосила " злуку Західньо-Української Народньої Республіки з Наддніпрянською Українською Народньою Республікою в одноцільну суверенну Народню Республіку". Акт злуки було підтверджено Універсалом

майже політичною владою. Дуалістичний парламентаризм —

різновид, побудований на формальному балансі влад — законодавчої і виконавчої. Раціоналізований парламентаризм — режим, за якого парламент позбавлений таких повноважень, як інвеститура, тобто юридичне затвердження уряду та зменшенням можливостей контро­лю за урядом з боку парламенту. Парламентський міністеріалізм (" правління кабінету" або " правління прем'єр-міністра") — різновид, за якого парламент проголошується дорадчим органом, основною функцією якого є не законотворчість, а коментар і критика урядової діяльності (Див.: Георгіца А.З. Сучасний парламентаризм: проблеми теорії та практики; Аитореф. дис.... д-ра юрид. наук: 12.00.02. — Конституційне право. — К., 1999. — С. 28 — 29.

⁴'' " Універсал Української Центральної Ради до Українського народу, на Україні й поза Україною Сущого" від 10.06.1917 р. // Історія української Конституції / Упоряд. А.Г. Слюсаренко, М.В. Томенко. — К.: Право, 1997. - С 93-95.

''''' Державний вісник. — 1918. - 16 травня. - № 1.

Розділ 12. Верховна Рада України — єдиний орган законодавчої влади...

Директорії УНР від 28 січня 1919 р. який приймався на сесії Трудо­вого Конгресу. До складу трудового конгресу входило 528 депута­тів" ⁷. Одночасно Трудовий Конгрес проголосив загальне виборче право та передав владу Симону Петлюрі, який 12 листопада 1920 р. затвердив " Закон про тимчасове верховне правління та порядок законодавства в Українській Народній Республіці".

Зазначимо, що суттєвий вплив на розвиток сучасного парламентаризму в Україні мали нормативно-правові акти та практика їх застосування у радянський період. Проект першої Конституції Радянської України було прийнято на III Всеукраїн­ському з'їзді Рад 10 березня 1919 р. Це був політичний документ на основі марксистсько-ленінського вчення, який було написано й опубліковано російською мовою⁴⁷⁸. Після утворення СРСР у 1922 р. XI Всеукраїнський з'їзд Рад 15 травня 1929 р. затвердив нову Конституцію УРСР" ¹⁷⁹.

Третя Конституція УРСР 1937 р. була проголошена консти­туцією соціалізму, що переміг'¹⁸⁰. Відповідно до неї у 1938 р. було обрано Верховну Раду Української РСР першого скликання.

Четверту Конституцію УРСР було прийнято 20 квітня 1978 р. позачерговою сьомою сесією Верховної Ради Української РСР⁴⁸¹.

" ' Універсал Трудового конгресу під 28.01.1919 р. // Історія української Конституції / Упоряд. А.Г. Слюсаренко, М.ГЗ. Томенко. — К.: Право, 1997. - С. 125- 127,

^{1, 8} Конституция Украинской Социалистической Советской Респуб­лики. Утверждена Всеукраинским съездом Сойотов в заседании 10.03.1919 г. и принята в окончательной редакции Всеукраинским Комитетом в заседании 14.03.1919 г. // Собрание Узаконений и Распоря­жений Рабоче-Крестьянского Правительства Украины. — 2-е изд. — 1919. - 1-30 июня. - № 19. - С. 274-280.

⁴⁷⁹ Конституція Української Соціялістичної Радянської Республіки. Прийнята 15.05.1929 р. XI Всеукраїнським з'їздом рад// Вісті Всеукраїн­ського центрального виконавчого комітету Рад робітничих, селянських та червоноармійських депутатів. — 1929. — 23 червня. — № 143.

^{|; 1}" Конституція (Основний Закон) Української Радянської Соціалістичної Республіки від ЗО січня 1937 р. // Вісті Всеукраїнського центрального виконавчого комітету Рад робітничих, селянських та червоноармійських депутаті». - 1937. - 31 січня. - №26(4916).

'" ' Конституція УРСР// Відомості Верховної Ради УРСР. - 1978. -№18. -Ст. 268.

12.2. Парламент та парламентаризм.

За Конституцією УРСР 1978 р. законодавча влада в державі належала Верховній Раді, яка збиралася двічі на рік на короткочас­ні сесії. Відповідно до Конституції УРСР Верховна Рада УРСР наділялась повноваженнями вищого органу державної влади. Одночасно вона виконувала функції як загальнодержавного представницького органу. Законодавча функція цього органу значно обмежувалась Верховною Радою СРСР. Верховна Рада УРСР фактично дублювала закони СРСР, які насамперед узгоджувалися в ЦК КПРС. До того ж законодавчими функціями була наділена також Президія Верховної Ради УРСР, указами якої можна було вносити зміни до законів.

Справжня законодавча діяльність в Україні розпочалася з Верховної Ради 12-го скликання, перше засідання якої від­крилося 15 травня 1990 р. Вона була обрана на підставі нового тоді Закону УРСР від 27 жовтня 1989 р. № 8304-ХІ " Про ви­бори народних депутатів в Українській РСР" '¹⁸² та чинної тоді Конституції Української РСР (20 квітня 1978 p.).

Проголосивши Декларацію про державний суверенітет України, Верховна Рада УРСР визначила, що " державна влада в Республіці здійснюється за принципом розподілу на законодавчу, виконавчу та судову". Проте ні в Декларації, ні в Конституції УРСР (20.04.1978 p.), яка діяла на той час, нічого не було зазначено щодо специфіки утворення Верховної Ради та здійснення покладених на неї законодавчих та виконавчих функцій. Відсутність таких положень зумовила появу хвилі бурхливих дебатів. Предметом спору стало питання застосування тієї чи іншої виборчої системи в Україні, а надалі питання назви, структури, повноважень та механізму гарантій діяльності парламенту в Україні.

У ст. 78 Конституції 1978 р. було передбачено, що ВР України, як і ВР АР Крим, та місцеві Ради народних депутатів — обласні, районні, районні в містах, селищні та сільські Ради народних депутатів — становлять єдину систему представницьких органів державної влади. Отже, конституційно-правовий статус ВР України як представницького органу публічної влади в Україні

- Відомості Верховної Ради Української РСР. - 1989. - № 45 (дода-ток). - Ст. 626.

Розділ 12. Верховна Рада України — єдиний орган законодавчої влади...

був визначений ще до прийняття Декларації про державний суверенітет України. Проте виконання нею функціональних завдань як органу законодавчої влади юридично було оформлено лише із внесенням відповідних змін до Конституції УРСР.

Напередодні прийняття Конституції України парламентом прийнято Закон " Про назву, структуру і кількісний склад пар­ламенту України" ¹⁸³. Цим законодавчим актом було внесено ясність у стан справ, що виникли з огляду на вибори народних депутатів України у 1994 р.

Зазначимо, що на той час в українських політичних колах не було єдиної думки щодо подальшої долі конституційно-пра­вового статусу ВР України.

У той час на розгляд ВР України було запропоновано низку законопроектів, які мали б кардинально змінити конституцій­но-правову природу українського парламенту.

У ст. 1 Закону України від 7 жовтня 1993 р. № 3488-ХІІ " Про назву, структуру і кількісний склад парламенту України" було передбачено, що " органом законодавчої влади України є Верховна Рада України" ⁴⁸⁴.

З прийняттям цього Закону визначено правову норму, яка передбачила, що ВР України складається із 450 народних де­путатів України, яких обирає безпосередньо народ терміном на чотири роки і які працюють на постійній основі. Народним депутатом може бути громадянин України, що має право голо­су, не молодший 25 років на день виборів, постійно проживає на території України. Зазначимо, що до цього Верховну Раду УРСР обирали строком на п'ять років, а народним депутатом міг стати громадянин, який досягнув 18 років.

Найяскравішою спробою зміни статусу ВР України став напрацьований конституційний проект у редакції від 24 лютого 1996 р., схвалений Конституційною комісією 11 березня 1996 р.⁴⁸⁵ У розділі IV цього проекту була запропоновано дво­палатну структуру українського законодавчого органу. Як

⁴⁸³ Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 9. — Ст. 58. ⁴'-⁴ Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 42. — Ст. 395. ^іЄЛ Конституція України. Проект у ред. від 24.02.1996 р. схвалений Конституційною комісією 11.03.1996 р. УПФ. — K._f 1996.

12.2. Парламент та парламентаризм...

свідчить практика, бікамералізм парламенту забезпечує, з одного боку —представництво територіальних інтересів, з іншого боку — розмаїття потреб, прагнень суспільної організації держави⁴⁸⁶. Окрема роль відведена палаті парламенту, яка формується за територіальним принципом.

У передбачуваній законопроектом двопалатній моделі пар­ламенту запропоновано якісно нову структуризацію голосів окремих політичних сил у парламенті України. На місці однієї палати пропонували утворити дві — Палату депутатів — 370 де­путатів і Сенат — 80 депутатів. Як бачимо, із уведенням но­вої структури витримується попередня кількість голосів, що була в парламенті (450 = 370 + 80). Проте збереження загаль­ної кількості голосів ще не свідчить про непорушність існуючо­го політичного балансу в парламенті. Запровадження двопалат­ної структури змінило б " технологію" формування самого законодавчого органу, а отже, і політичний баланс в парламенті. Зокрема, якщо до Палати депутатів її членів мали обирати на основі загального, рівного і прямого виборчого права шля­хом таємного голосування (абзац 1 ст. 73), Сенат мав бути сформо­ваний шляхом непрямих виборів. Особливістю у формуванні цієї палати стало те, що було визначено нормативи представництва: по три сенатори від кожної області, Автономії Крим та міста Києва (3*24 + 3 + 3 = 78), а від міста Севастополя — лише два

сенатори.

На сьогодні ВР України складається із 450 народних депу­татів України і за структурою є однопалатним парламентом.

У науковій літературі не раз ставили питання щодо пер­спектив становлення структури парламенту України. Передба­чалось, що верхня (друга) палата вирішуватиме найважливіші питання територіального устрою України, стане гарантом до­тримання Конституції в діяльності самоврядних одиниць, у тім числі право на достроковий розпуск органів місцевого само­врядування, звільнення з посади їхніх голів⁴⁸⁷.

⁴⁸⁶ Чушенко В.І. Концепція структури парламенту України // Вісник Львівського університету. — Вип. 13. — Л., 1994. — С. 25 — 29 (Серія юридична).

" " " Свяіпоцький О., Чушенко В. Питання теорії і практики конституціоналізму в Україні // Право України. - 1998. - № 2. - С. 2(1.

Розділ 12. Верховна Рада України — єдиний орган законодавчої влади...

Питання двопалатного парламенту стало актуальним від часу прийняття Указу Президента України № 65/2000 від 15.01. 2000 р. " Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" ⁴⁸⁸. Цей указ було видано на виконання вимоги більш як трьох мільйонів громадян України, засвідченої у визначеному порядку протоколом Центральної виборчої комісії " Про загальні підсумки збирання підписів громадян України під вимогою проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" від 15 січня 2000 р. На думку глави держави, потреба у проведенні такого референдуму була зумовлена " нагальною необхідністю консолідації суспільства для вирішення найважливіших соціально-економічних проблем, забезпечення ефективного функціонування всього державного механізму в Україні, подолання багаторічного протистояння і конфронтації між різними політичними силами, органами законодавчої і виконавчої влади". Керуючись ст. 72 та п. 6 ч. 1 ст. 106 Конституції України, Президент України призначив всеукраїнський референдум на 16 квітня 2000 р. На референдум було винесено такі питання: 1) " Чи висловлюєтеся Ви за недовіру Верховній Раді Украї­ни XIV скликання і внесення у зв'язку з цим доповнен­ня до частини другої ст. 90 Конституції України такого змісту:

" а також у разі висловлення недовіри Верховній Раді України на всеукраїнському референдумі, що дає під­стави Президентові України для розпуску Верховної Ради України? "

2) " Чи підтримуєте Ви пропозиції про доповнення ст. 90 Конституції України новою третьою частиною такого змісту:

¹³⁸ Указ Президента України № 65/2000 від 15.01.2000 р. " Про проголо­шення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою (Із змінами, внесеними згідно з Рішенням КСУ №3-рн/2000 від 27 бе­резня 2000 р. у справі за конституційними поданнями 103 і 108 на­родних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційаості) Указу Президента України Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" (справа про всеукраїнський референдум за народною ініціативою).

12.2. Парламент та парламентаризм..

" Президент України може також достроково припи­нити повноваження Верховної Ради України, якщо Вер­ховна Рада України протягом одного місяця не змогла сформувати постійно діючу парламентську більшість або у разі незатвердження нею протягом трьох міся­ців підготовленого і поданого в установленому поряд­ку Кабінетом Міністрів України Державного бюджету України", яка б установлювала додаткові підстави для розпуску Президентом України Верховної Ради України, та відповідне доповнення пункту 8 частини першої ст. 106 Конституції України словами: " та в інших ви­падках, передбачених Конституцією України? "

3) " Чи згодні Ви з необхідністю обмеження депутатської
недоторканності народних депутатів України і вилучен­
ням у зв'язку з цим частини третьої ст. 80 Конституції
України:

" Народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної від­повідальності, затримані чи заарештовані"!

4) " Чи згодні Ви із зменшенням загальної кількості народ-

них депутатів України з 450 до 300 і пов'язаною з цим за­міною у частині першій ст. 76 Конституції України слів " чотириста п'ятдесят" на слово " триста", а також вне­сенням відповідних змін до виборчого законодавства? "

5) " Чи підтримуєте Ви необхідність формування двопалат-

ного парламенту в Україні, одна з палат якого пред­ставляла б інтереси регіонів України і сприяла б їх ре­алізації, та внесення відповідних змін до Конституції України і виборчого законодавства? "

6) " Чи згодні Ви з тим, що Конституція України має при-

йматися всеукраїнським референдумом? " ¹⁸⁹. Даючи висновок у справі про внесення змін до ст.ст. 76, 80, 90, 106 Конституції України, Конституційний Суд зазначив, що

^іт Пункт 1 ст. 2 втратив чинність, як такий, що не відповідає Конституції (с неконституційним) на підставі Рішення КСУ №3-рп/2000 від 27 березня 2000 р. у справі про всеукраїнський референдум за народною ініціативою.

Розділ 12. Верховна Рада України — єдиний орган законодавчої влади...

аналіз сучасної конституційної практики демократичних держав свідчить про те, що встановлення кількісного складу парламенту та його палат є питанням політичної доцільності, яка тією чи іншою мірою визначається національними традиціями, кількістю населення країни, особливостями конкретно-історичної ситуації, структурою парламенту та іншими обставинами.

На зміст та обсяг прав і свобод людини і громадянина, у тому числі виборчого права, кількісний склад парламенту (його палат) безпосередньо не впливає. Адже суб'єкти як активного, так і пасивного виборчого права — громадяни України — із зменшенням кількісного складу парламенту не позбавляються рівної можливості брати участь у виборах до нього.

Отже, зменшенням конституційного складу Верховної Ради України з чотирьохсот п'ятдесяти до трьохсот народних депу­татів, як пропонує названий законопроект, права і свободи людини і громадянина не скасовуються і не обмежуються.

Зміни до ст. 76 Конституції України не спрямовані також на ліквідацію незалежності чи порушення територіальної ці­лісності України.

Отож, положення п. 1 ст. 1 законопроекту, згідно з яким у ч. 1 ст. 76 Конституції України слово " чотириста п'ятдесят" запропоновано замінити словом " триста", відповідає вимогам ст. 157 Конституції України⁴⁹⁰.

Водночас Конституційний Суд України констатує, що за­провадження в Конституції України поняття " постійно діюча парламентська більшість" логічно зумовлює потребу доповнити її гарантіями (хай навіть у загальній формі) для тієї частини складу Верховної Ради України, яка не входить до такої біль­шості, і яку умовно можна характеризувати як " парламентську меншість". Невизначеність гарантій функціонування такої мен­шості може призвести до порушення однієї з основних засад,

^4ІЮ Висновок К СУ №1-в/2000 від 27 червня 2000 р. у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України " Про внесення змін до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про внесення змін до статей 76, 80, 90, 106 Конституції України) // Офіційний Вісник України. - 2000. - №30. - С. 163. - Ст. 1287.

12.3. Структура Верховної Ради України

на яких ґрунтується суспільне життя в Україні — політичної та ідеологічної багатоманітності (ст. 15 Конституції України) і обмеження конституційних прав громадян, передбачених, зо­крема, ст.ст. 34 і 38 Конституції України.

12.3. Структура Верховної Ради України