Местного самоуправления (МСУ)

Доходная база муниципалитетов включает их собственные на­логи, налоги совместного ведения и межправительственные транс­ферты. Немногим менее двух третей всех поступлений собирается за счет налогов, пошлин и сборов, приблизительно одна треть — за счет трансфертов, оставшуюся часть — 2—4% составляют ненало­говые сборы. На долю доходов, которые определяются на основе принятия решений на местах, приходится в среднем около 10%, а, кроме того, для некоторых видов этих доходов принимаются ре­шения, касающиеся максимального уровня ставок по налогам, ус­тановленных федеральным правительством.

Между органами местного самоуправления в Российской Фе­дерации существуют значительные различия. Их экономическая база и стоимость предоставления услуг сильно отличаются друг от друга. В связи с этим возникла необходимость создания доходной базы, включающей в себя как собственные ресурсы в форме соб­ственных местных налогов, тарифов, пользовательских взносов и иных платежей, так и денежные поступления от федерального/ре­гионального правительства.

Что касается собственных местных доходов, то в настоящее время у органов местного самоуправления практически отсутст­вуют полномочия на автономию и инновации. Почти все налоги собираются на местном уровне, но направляются в федераль­ный/региональный бюджеты. Соответственно органы местного самоуправления очень зависят от трансфертов.

В последние два года муниципальные образования страдают не только от собственной слабой доходной базы из-за финансо­вого кризиса 1998 г., который повлиял на общую экономическую деятельность в сфере бизнеса в рамках их юрисдикции, но и от существенных задержек с платежами федерального и региональ­ных правительств по налогам совместного ведения и трансфер­там. В результате во многих случаях расчеты между гражданами, предприятиями и различными уровнями управления воплотились в систему задержек платежей, долговых инструментов, платежей взаимозачетами и натуральным продуктом (произведенными товарами или услугами) и т.д.

Эта система повлияла на наполняемость бюджетов МСУ до такой степени, что инновации в сфере неденежных инструментов уступили риску дефолта и неплатежеспособности МСУ. Возникли нарушения собственных систем налогообложения и механизмов цен в экономике, которые позволяют МСУ получать большие до­ходы и лучше оказывать услуги населению. Но это одновременно мешает динамике развития экономики в целом.

Экономическими обоснованиями осуществления федераль­ных трансфертов и дотаций могут быть следующие:

1. Решение проблемы отсутствия вертикального налогового равновесия. Федеральное/региональное правительства удерживают основные налоговые поступления, оставляя незначительные налоговые ресурсы органам местного самоуправления для покрытия расходов на местные нужды. Таким образом, межправительственные поступления необходимы для сбалансированности бюджета на уровне органов местного самоуправления.

2. Обеспечение минимального уровня общественных услуг. В связи с проблемами гуманитарного характера федеральные/региональные органы власти должны поддерживать минимальный стандарт по предоставлению общественных услуг во всех сферах деятельности органов местного самоуправления. Регионы, ресур­сы которых недостаточны для достижения данного минимально­го уровня, должны быть субсидированы.

3. Сокращение разрыва в чистых налоговых льготах среди регионов. Юрисдикции некоторых органов местного самоуправле­ния (ОМС) могут иметь больший доступ к естественным ресур­сам или к другим налоговым базам, которые не доступны для других. Некоторые ОМС могут испытывать потребность в допол­нительных расходах вследствие таких причин, как огромная чис­ленность бедного, старого и молодого населения и/или больших территорий. Чистые налоговые льготы, которые рассчитываются как разрыв между налоговыми возможностями и налоговыми потребностями, часто являются следствием подобных факторов непреодолимой силы, и поэтому такая проблема должна быть раз­решена посредством перечислений со стороны федерального/ре­гионального правительства.

4. Воспрепятствование региональному неравенству, возникше­му в результате отсутствия мобильности населения. Если населе­ние достаточно мобильно и хорошо передвигается по регионам, то разница в сфере предоставления общественных услуг не будет ощущаться, так как люди всегда могут направиться в ОМС-юрисдикции, которые предоставляют более качественные услуги. С возрастанием численности населения в данной юрисдикции льготы, которые каждый человек может получить, будут умень­шаться, и здесь имеет место выравнивание налоговых льгот. Тем не менее население не достаточно мобильно в связи с такими факторами, как затраты на переезд и проблемы с трудоустройством, отсутствие полной информацией об уровне и качестве обществен­ных услуг, предоставляемых во всех регионах. Отсутствие мобиль­ности среди населения заставляет создавать модели неравномерно­го развития по регионам, темпы которого все более увеличивают­ся, тогда как оказывается, что сильные в финансовом отношении регионы экономят и инвестируют больше и развиваются быстрее, чем слабые в финансовом отношении регионы.

5. Решение проблемы внешнего взаимодействия между ОМС. Некоторые общественные услуги могут оказывать влияние на другие ОМС-юрисдикции, например контроль загрязнений (воды или воздуха), автомагистраль, протянувшаяся между регионами, высшее образование (выпускники могут уезжать работать в дру­гие регионы), пожарные службы (могут быть использованы близ­лежащими областями) и т.д. Без извлечения всей выгоды от этих проектов местные органы не стремятся их инвестировать. Таким образом, федеральное/региональное правительство должно сти­мулировать инвестиции или обеспечить муниципальные образования финансовыми ресурсами для решения подобных проблем. Схемы взаимодействия финансовых институтов разных уровней показаны на рис. 16.1, 16.2.

Рис. 16.1. Взаимодействие финансовых систем разных уровней

Рис. 16.2.

В реальной практике в МО должны соблюдаться следующие принципы формирования системы денежных поступлений.

1. Достаточность доходов: органы местного самоуправления должны иметь достаточно финансовых средств, включая денеж­ные поступления, для обеспечения выполнения возложенных на них обязательств.

2. Разработка законодательных основ местного налогообложения и контроль над расходами.

3. Справедливость: размер денежных поступлений должен варьировать непосредственно исходя из местных финансовых потребностей и местных налоговых возможностей.

4. Прозрачность и стабильность: условия формирования бюд­жета должны быть всем известны; каждый местный орган дол­жен иметь прогноз собственных общих доходов (включая разно­образные поступления), чтобы сбалансировать бюджет. Такие условия должны действовать на протяжении по крайней мере нескольких лет (3—5 лет) для обеспечения долгосрочного пла­нирования на местном уровне.