Развитие гражданства до конца XIX века

Я поступлю как истинный социолог, если начну с предложения разделить гражданство на три части. Однако в данном случае аналитическое разделение продиктовано в большей степени историей, чем логикой. Я назову эти три части, или элемента, гражданским (civil), политическим и социальным. Гражданский элемент образуют права, необходимые для индивидуальной свободы: свобода личности, свобода слова, мысли и вероисповедания, право владеть собственностью и заключать действительные договоры и право на справедливый суд. Последнее относится к иному разряду, нежели прочие, поскольку это право человека заявлять и отстаивать все свои права на условиях равенства с другими и в надлежащем судебном порядке. Отсюда видно, что институтами, наиболее прямо связанными с гражданскими правами, являются суды. Под политическим элементом я имею в виду право участвовать в осуществлении политической власти – в качестве члена органа, наделенного политическими полномочиями, или в качестве избирателя членов такого органа. Соответствующими институтами являются парламент и местные органы самоуправления. Под социальным элементом я имею в виду целый спектр прав, от права на минимум экономического благосостояния и безопасности до права иметь полноценную долю в социальном наследии и жить жизнью цивилизованного человека в соответствии с преобладающими в обществе стандартами. Институтами, теснее всего связанными с ним, являются система образования и социальные службы[321].

В прежние времена эти три нити были сплетены в единую бечеву. Права смешивались в силу нераздельной слитности институтов. Как писал Мейтленд, «чем дальше мы вглядываемся в глубины нашей истории, тем невозможнее провести четкие разграничительные линии между различными функциями государства: один и тот же институт является и законодательной ассамблеей, и органом управления, и судом… Всюду по мере перехода от древности к современности мы видим то, что модная философия называет дифференциацией»[322]. Мейтленд говорит здесь о слитности политических и гражданских институтов и прав. Но социальные права человека тоже были частью этой амальгамы; они вытекали из статуса, определявшего также, какого рода правосудие он мог получить, где он мог его получить и какое участие он мог принимать в управлении делами сообщества, членом которого он был. При всем при том этот статус не был статусом гражданства в нашем современном смысле. В феодальном обществе статус был «пробирным клеймом» класса и мерой неравенства. Не было единого набора прав и обязанностей, которым бы все люди – благородный и простолюдин, свободный и серв – были наделены в силу своего членства в обществе. Не было, в этом смысле, принципа равенства граждан, который бы противостоял принципу неравенства классов. С другой стороны, в средневековых городах обнаруживаются примеры подлинного и равного гражданства. Но его специфические права и обязанности были сугубо локальными, в то время как гражданство, историю которого я хочу проследить, является, по определению, национальным.

Его эволюция заключала в себе двойственный процесс: процесс слияния и разделения. Слияние было географическим, а разделение функциональным. Первый важный этап начинается с XII в., когда было учреждено королевское правосудие, получившее действенные полномочия определять и защищать гражданские права индивида – такие, какими они тогда были, – не на основе местного обычая, а на основе обычного права страны. Как институты суды были национальными, но специализированными. Затем появился парламент, который сконцентрировал в себе политические полномочия национального правительства и почти целиком, за исключением небольшого остатка, избавился от судебных функций, в прошлом находившихся в ведении Curia Regis, этой «своего рода конституционной протоплазмы, из которой развились со временем различные советы короны, палаты парламента и судебные органы»[323]. Наконец, социальные права, в основе которых лежало членство в деревенской общине, городе и гильдии, постепенно исчезли в потоке экономического изменения, и не осталось ничего, кроме закона о бедных, специализированного опять-таки института, который обрел национальную основу, хотя и продолжал проводиться в жизнь на локальном уровне.

Это привело к двум важным последствиям. Во-первых, когда институты, на которые опирались три элемента гражданства, откололись друг от друга, каждый из них получил возможность идти своим отдельным путем, продвигаясь со своей собственной скоростью и направляясь своими особыми принципами. Эти три скорохода долго шли каждый сам по себе и только в нашем столетии – а фактически, я бы сказал, только в последние несколько месяцев – поравнялись друг с другом.

Во-вторых, национальные специализированные институты не могли принадлежать жизни тех социальных групп, которые ими обслуживались, так полно, как институты локального и общего характера. Отдаленность парламента была обусловлена самим масштабом его электората; дальность судов – техническими сложностями права и судебной процедуры, которые поставили гражданина перед необходимостью нанимать юристов-экспертов, дабы те консультировали его относительно природы его прав и помогали ему их отстаивать. Много раз отмечалось, что в средние века участие в общественных делах было в большей степени обязанностью, чем правом. Люди должны были присутствовать и нести службу при дворе феодала соответственно своему классу и соседству. Двор принадлежал им, а они ему; они имели доступ к нему, поскольку были ему нужны и хорошо его знали. Но в результате двойственного процесса слияния и разделения машинерия, дававшая доступ к институтам, на которых держались права гражданства, должна была обрести новую форму. В случае политических прав это хорошо знакомая нам история права представительства (franchise)* и ограничений на членство в парламенте. В случае гражданских прав речь идет о юрисдикции различных судов, профессиональных привилегиях юристов и, прежде всего, об обязанности нести издержки судебного разбирательства. В случае социальных прав на передний план вышли Акт об оседлости и выдворении** и различные формы проверки нуждаемости. Весь этот аппарат в совокупности определял не просто то, какие права признавались в принципе, но и то, в какой степени правами, признанными в принципе, можно было пользоваться на практике.

Когда три элемента гражданства разошлись в разные стороны, они вскоре утратили почти всякую связь друг с другом. Разрыв между ними был столь полным, что можно, не сильно погрешив против исторической точности, отнести период формирования каждого к разным векам: гражданских прав – к XVIII, политических – к XIX, а социальных – к ХХ. Разумеется, трактовать эти периоды нужно с разумной гибкостью, и есть ряд явных пересечений, особенно между последними двумя.

Чтобы XVIII век охватил весь период формирования гражданских прав, его нужно расширить в прошлое, включив сюда Хабеас Корпус*, закон о терпимости** и отмену цензуры прессы***, а также в будущее, включив эмансипацию католиков****, отмену законов против объединений***** и успешное завершение борьбы за свободу прессы, связанное с именами Коббета и Ричарда Карлайла. Следовательно, точнее, хотя и не короче, его можно было бы назвать периодом от Революции до первого закона о реформе. К концу этого периода, когда в 1832 г. политические права совершили первую младенческую попытку встать на ноги, гражданские права уже стали достоянием человека и в существенных своих чертах приняли тот облик, который они имеют сегодня[324]. «Особым вкладом более раннего ганноверского периода, – пишет Тревельян, – было установление правления закона; а этот закон, со всеми его тяжелыми ошибками, был все-таки законом свободы. На этом прочном основании были построены все наши последующие реформы»[325]. Этим достижением XVIII века, которому несколько помешала Французская революция, но которое после нее было доведено до конца, мы обязаны в значительной мере работе судов: как их повседневной практике, так и серии знаменитых дел, в ряде которых они выступали против парламента в защиту индивидуальной свободы. Самым известным актером в этой драме был, пожалуй, Джон Уилкс, и хотя мы можем жалеть об отсутствии у него тех благородных и подвижнических качеств, которые мы так любим находить в наших национальных героях, мы не можем сетовать на то, что поборником дела свободы порою оказывается либертин.

В экономической сфере основополагающее гражданское право – это право на труд, т.е. право самостоятельно выбирать род занятий и место работы, ограниченное лишь законными требованиями к предварительной специальной подготовке. И статут, и обычай это право отрицали: с одной стороны, был елизаветинский статут о ремесленниках*, не допускавший к определенным родам занятий определенные социальные классы; с другой стороны – местные установления, закреплявшие рабочие места в городе за его членами, и использование ученичества как инструмента скорее исключения, чем вербовки работников. Признание этого права означало официальное принятие коренного изменения установки. Старая посылка, будто местные и групповые монополии отвечают интересам общества, так как «торговлю и товарооборот нельзя сохранить и увеличить без порядка и управляемости»[326], было вытеснено новой аксиомой, что такие ограничения – преступление против свободы субъекта и угроза процветанию нации. Как и в случае других гражданских прав, суды играли решающую роль в продвижении и закреплении этого нового принципа. Обычное право было достаточно гибким, чтобы судьи могли применять его так, что при этом почти неощутимо принимались в расчет постепенные изменения в обстоятельствах и умонастроениях и ересь прошлого утверждалась в конце концов как ортодоксия настоящего. Обычное право опирается по большей части на здравый смысл, свидетельством чему служит решение, вынесенное главным судьей Холтом по делу мэра Уинтона против Уилкса (1705): «Все люди вольны жить в Винчестере, и как можно ограничить их в пользовании законными средствами для проживания здесь? Такой обычай ущемляет право человека и вреден для общества»[327]. Обычай был одним из двух крупных препятствий для изменения. Но когда древний обычай, в техническом смысле, явно расходился с теперешним обычаем, в смысле общепринятого образа жизни, его бастионы довольно быстро начинали рушиться под ударами обычного права, которое еще в 1614 г. выразило свое отвращение ко «всем монополиям, которые мешают кому бы то ни было работать в любом законном промысле»[328]. Другим препятствием было статутное право, и судьи нанесли ряд сокрушительных ударов даже этому доблестному противнику. В 1756 г. лорд Мансфилд назвал елизаветинский статут о ремесленниках преступным законом, ограничивающим естественное право и противоречащим обычному праву королевства. К этому он добавил, что «политика, на которой базировался этот закон, стала, как показывает опыт, сомнительной»[329].

К началу XIX в. принцип индивидуальной экономической свободы был принят за аксиому. Вам, вероятно, известна выдержка из доклада специального комитета парламента 1811 г., цитируемая Уэббами. В ней говорится: «Никакое вмешательство законодателя в свободные промышленные отношения или нарушение им права каждой личности располагать своим временем или работой так, как ей заблагорассудится, не может иметь места без того, чтобы не были нарушены общие принципы первостепенного значения с точки зрения процветания и счастья страны…»[330] Вскоре последовала отмена елизаветинских статутов как запоздалое признание уже свершившейся революции.

История гражданских прав в период их формирования есть история постепенного добавления новых прав к статусу, который уже существовал и считался присущим всем взрослым членам сообщества – или, может быть, будет правильнее сказать, всем членам мужского пола, поскольку статус женщин, по крайней мере замужних, был в некоторых важных отношениях особым. Этот демократический, или универсальный, характер статуса естественно вытекал из того факта, что это был по сути статус свободы, а в Англии XVII в. все мужчины были свободными. Холопский статус, или статус виллана по крови, еще встречался как явный анахронизм во времена Елизаветы, но после этого быстро исчез. Этот переход от холопского к свободному труду проф. Тони охарактеризовал как «ключевую веху в развитии экономического и политического общества» и как «окончательный триумф обычного права» в областях, в которых оно в течение четырех столетий не признавалось. Отныне английский крестьянин стал «членом общества, в котором существует, по крайней мере номинально, один закон для всех»[331]. Свобода, завоеванная его предшественниками, бежавшими в свободные города, стала по праву его свободой. В городах слова «свобода» и «гражданство» были взаимозаменяемыми. Когда свобода стала всеобщей, гражданство превратилось из локального института в национальный.

История политических прав отлична и по времени, и по характеру. Как я уже говорил, период их формирования начался в начале XIX в., когда гражданские права, связанные со статусом свободного человека, уже наполнились достаточным содержанием, чтобы можно было обоснованно говорить об общем статусе гражданства. И когда он начался, суть его состояла не в создании новых прав, которые обогащали бы уже всем присущий статус, а в предоставлении старых прав новым сегментам населения. В XVIII в. политические права были ущербны не с точки зрения их содержания, а с точки зрения их распределения – иначе говоря, ущербны по меркам демократического гражданства. Закон 1832 г. мало что сделал, в чисто количественном смысле, для исправления этого дефекта. После его принятия избиратели все еще составляли менее пятой части взрослого мужского населения. Право представительства (franchise) продолжало оставаться групповой монополией, однако сделало первый шаг к превращению в монополию приемлемого для идей капитализма XIX в. типа – монополию, которую можно было с известной долей правдоподобия описать как открытую, а не закрытую. В закрытую групповую монополию никто не может пробиться собственными усилиями; допуск в нее зависит от прихоти тех, кто уже состоит в группе. Это описание в значительной степени подходит к представительству «гнилых местечек» (borough franchise), существовавшему до 1832 г., и не будет слишком неуместным в применении к праву представительства (franchise), основанному на фригольде. Фригольды не всегда достаются по первому запросу, даже если у человека есть деньги, чтобы их купить, особенно в эпоху, когда семьи видят в своих землях не только экономическую, но и социальную основу своего существования. Следовательно, акт 1832 г., упразднив «гнилые местечки» и распространив право представительства (franchise) на лизгольдеров и достаточно состоятельных съемщиков домов, уничтожил закрытость монополии и признал политические притязания тех, кто мог предъявить стандартное свидетельство успеха в экономической борьбе.

Если мы утверждаем, что в XIX в. гражданство в форме гражданских прав было всеобщим, то право политического представительства (political franchise) к правам гражданства, понятное дело, не относилось. Оно было привилегией ограниченного экономического класса, границы которого расширялись с каждым последующим законом о реформе. Тем не менее можно утверждать, что гражданство в этот период не было лишено политического смысла. Оно не предоставляло право, но признавало способность. Ни одному здоровому и законопослушному гражданину его личный статус не воспрещал приобрести и зарегистрировать право голоса. Он был волен заработать денег, сделать накопления, купить недвижимость или снять дом и наслаждаться всеми политическими правами, которые прилагались к этим экономическим достижениям. Его гражданские права уполномочивали его – а избирательная реформа все более позволяла ему – это сделать.

Как мы далее увидим, капиталистическому обществу XIX в. было свойственно трактовать политические права как вторичный продукт гражданских прав. И в такой же степени для ХХ столетия характерны отказ от этой точки зрения и привязка политических прав напрямую и независимо от чего бы то ни было к гражданству как таковому. Это коренное изменение принципа было приведено в действие, когда акт 1918 г., установив избирательное право (suffrage) для всех взрослых мужчин, изменил базу политических прав: вместо экономической состоятельности ею стал личный статус. Я говорю «для всех взрослых мужчин» намеренно, дабы подчеркнуть огромную значимость этой реформы, в отличие от второй, не менее важной реформы, проведенной в то же время, а именно предоставления избирательного права (enfranchisement)* женщинам. Между тем акт 1918 г. не установил в полной мере политического равенства всех в терминах прав гражданства. Остатки неравенства, основанного на разной экономической состоятельности, сохранялись до тех пор, пока в прошлом году не была окончательно упразднена практика подачи голоса одним лицом в нескольких избирательных округах (число которых к этому времени уже сократилось до двух).

Когда я отнес периоды формирования трех элементов гражданства к трем разным столетиям – гражданских прав к XVIII, политических к XIX, а социальных к ХХ, – я сказал, что последние два в значительной степени пересекаются. В том, что будет говориться далее о социальных правах, я предлагаю ограничиться этим пересечением, дабы я смог завершить свой исторический обзор концом XIX в. и сделать из него выводы, а уже потом перейти ко второй части моего выступления: изучению наших нынешних опытов и того, что непосредственно им предшествовало. В этом втором акте драмы социальные права выйдут на середину сцены.

Первоначальным источником социальных прав было членство в местных сообществах и функциональных ассоциациях. Этот источник дополнялся и все более вытеснялся законом о бедных** и системой регулирования заработной платы, которые имели общенациональный масштаб, но воплощались в жизнь на местах. Последняя – система регулирования заработной платы – в XVIII в. быстро увядала, и не только потому, что перемены в промышленности делали ее административно невозможной, но и по причине ее несовместимости с новой концепцией гражданских прав в экономической сфере, краеугольным камнем которой было право трудиться где угодно и на какой угодно работе по самостоятельно заключенному договору. Регулирование заработной платы нарушало этот индивидуалистический принцип свободного договора о найме.

Закон о бедных находился в несколько двусмысленном положении. В елизаветинском законодательстве он был не просто средством оказания помощи в нищете и подавления бродяжничества; его конструктивные цели будили в умах толкование общественного благосостояния, напоминавшее о более простых, но вместе с тем более подлинных социальных правах, на смену которым он по большей части пришел. Елизаветинский закон о бедных был, в конечном счете, одним из элементов широкой программы экономического планирования, общей целью которой было не создание нового общественного порядка, а сохранение существующего при минимуме необходимых изменений. Когда конструкция старого порядка рухнула под ударами состязательной экономики и этот план рассыпался, закон о бедных «выбросило на берег» как обособленный пережиток, из которого постепенно все более улетучивалась идея социальных прав. В самом конце XVIII в. грянула последняя битва между старым и новым, между плановым (или паттернированным) обществом и состязательной экономикой. И в этой битве гражданство раскололось надвое и выступило против самого себя; социальные права заняли сторону старого, а гражданские – сторону нового.

В книге «Истоки нашего времени»*** Карл Поланьи приписывает Спинхемлендской системе пособий для бедных**** значение, которое некоторых читателей, возможно, удивит. Она представляется ему приметой и символом конца эпохи. С помощью нее старый порядок собрал свои разбежавшиеся силы и предпринял дерзкую вылазку в стан врага. По крайней мере, именно так я бы описал ее значимость в истории гражданства. Спинхемлендская система по сути предложила гарантированный минимум заработной платы и семейные пособия, соединенные с правом на труд и на средства к существованию. Даже по современным меркам это внушительный набор социальных прав, далеко выходящий за рамки того, что давал закон о бедных. И творцы этой схемы полностью сознавали, что закон о бедных призван был сделать то, чего уже не способно было сделать регулирование заработной платы. Ибо закон о бедных был последним осколком системы, пытавшейся приспособить реальный доход к социальным потребностям и статусу гражданина, а не только к рыночной ценности его труда. Тем не менее эта попытка внедрить элемент социального обеспечения в саму структуру системы заработной платы через посредство закона о бедных была обречена на провал – не только по причине ее катастрофических практических последствий, но и потому, что она полностью противоречила господствовавшему духу времени.

В этом кратком эпизоде нашей истории закон о бедных предстает перед нами агрессивным поборником социальных прав гражданства. В последующей фазе мы находим этого бойца отброшенным далеко за его исходные позиции. Актом 1834 г. закону о бедных было отказано в возможности вторгаться в систему заработной платы и чинить препятствия силам свободного рынка. Он предлагал помощь только тем, кто в силу возраста или болезни был неспособен продолжать борьбу, а также прочим слабым людям, которые вышли из борьбы, признали поражение и просили пощады. Пробный шаг к понятию социального обеспечения (social security) сменился откатом. Более того, оставшиеся при этом минимальные социальные права были отделены от статуса гражданства. Закон о бедных трактовал притязания бедных не как неотъемлемую часть прав гражданина, а как нечто альтернативное им – как притязания, которые могли быть удовлетворены лишь при условии, что претенденты переставали быть гражданами во всяком подлинном смысле слова. Ибо заключение в работный дом практически лишало пауперов гражданского права на личную свободу, а закон лишал их всяких политических прав, которыми они могли обладать. Это поражение в правах сохранялось до 1918 г., и значимость его окончательной отмены, пожалуй, не оценена в полной мере. Клеймо, приставшее к пособиям для бедных, выражало глубокие чувства народа, понимавшего, что те, кто принимает такую помощь, должны перейти полосу, отделяющую сообщество граждан от отверженной компании нищих.

Закон о бедных – не единственный пример отщепления социальных прав от статуса гражданства. Ранние фабричные законы* являют ту же тенденцию. Хотя на деле они вели к улучшению условий труда и сокращению рабочего времени для всех, кто работал в отраслях, к которым они применялись, они тщательно воздерживались от предоставления этой протекции непосредственно взрослому мужчине – гражданину par excellence. И делалось это из уважения к его статусу гражданина, ведь такие вынужденные защитительные меры ущемляли гражданское право на заключение свободного договора о найме. Протекцией охватывались женщины и дети, и борцы за права женщин быстро уловили заключенное здесь оскорбление. Защита женщинам предоставлялась потому, что они не были гражданами. Если они желали наслаждаться полным и ответственным гражданством, они должны были отказаться от защиты. К концу XIX в. такие аргументы устарели, и фабричный кодекс стал одним из краеугольных камней в здании социальных прав.

История образования внешне чем-то похожа на историю фабричного законодательства. В обоих случаях XIX век был по большей части периодом, когда закладывались основы социальных прав, но принцип социальных прав как необъемлемой части статуса гражданства либо открыто отвергался, либо не принимался со всей определенностью. Есть, однако, и значительные различия. Образование – как признавал Маршалл, выделяя его в качестве подходящего объекта для вмешательства государства, – является уникального рода услугой. Легко сказать, что признание права детей на образование влияет на статус гражданства ничуть не больше, чем признание права детей быть защищенными от сверхурочной работы и опасного оборудования, хотя бы потому, что дети, по определению, не могут быть гражданами. Но такое утверждение вводит в заблуждение. Образование детей имеет к гражданству самое прямое отношение, и когда государство гарантирует, что все дети получат образование, оно явно ориентируется на требования и природу гражданства. Оно пытается стимулировать процесс гражданского взросления. Право на образование есть подлинное социальное право гражданства, ведь цель образования в период детства состоит в том, чтобы сформировать будущего взрослого человека. Это право в основе своей должно рассматриваться не как право ребенка ходить в школу, а как право взрослого гражданина быть образованным. И никакого конфликта с гражданскими правами, как они понимаются в эпоху индивидуализма, здесь нет. Ибо гражданские права предназначены для того, чтобы ими пользовались рассудительные и умные люди, наученные читать и писать. Образование – необходимая предпосылка гражданской свободы.

Между тем к концу XIX в. начальное образование было не только свободным, но оно было и обязательным. Этот красноречивый отход от принципа laissez faire могли, конечно, обосновывать тем, что право свободного выбора дано только зрелым умам, что дети естественным образом подчинены дисциплине и что родителям нельзя доверить осуществление того, что более всего отвечает интересам их детей. Однако принцип лежит глубже. Здесь мы имеем личное право, соединенное с общественной обязанностью осуществить это право. Вводится ли эта обязанность просто ради блага индивида – поскольку дети не могут в полной мере осознать свои подлинные интересы, а родители могут быть неспособны их просветить? На мой взгляд, это вряд ли адекватное объяснение. В течение XIX в. все яснее сознавалось, что политической демократии нужен образованный электорат, а производству, основанному на науке, – образованные рабочие и специалисты. Долг совершенствоваться и стать цивилизованным есть, следовательно, общественный долг, а не просто личное дело, ибо социальное здоровье общества зависит от цивилизованности его членов. И сообщество, внедрив этот долг, начало понимать, что его культура является органическим единством, а цивилизация – национальным наследием. Поэтому развитие всеобщего начального образования в XIX в. стало первым решительным шагом на пути к восстановлению социальных прав гражданства в ХХ в.

Когда Маршалл выступал в Кембриджском клубе реформ со своим докладом, государство как раз готовилось взвалить на свои плечи обязанность, которую он ему приписывал, говоря, что оно «обязано заставить их [детей] и помочь им сделать первый шаг наверх». Но это не слишком приближало к осуществлению его идеала сделать каждого человека джентльменом; никто к этому, собственно, и не стремился. И пока еще было мало признаков желания «помочь им, если они того пожелают, сделать много шагов наверх». Идея эта витала в воздухе, но не была программным пунктом политики. В начале 90-х годов Совет Лондонского графства через комиссию по специальному образованию учредил систему стипендий, которую Беатриса Уэбб явно считала эпохальной. Она писала: «В плане охвата масс эта образовательная лестница не имела прецедентов. Из всех существовавших в мире образовательных лестниц она была поистине самой гигантской по протяженности, самой сложной по организации “пополнений” и продвижений и самой диверсифицированной по видам отличий и типам даваемой подготовки»[332]. Восторженность этих слов дает нам возможность увидеть, насколько далеко мы с тех пор продвинулись в наших стандартах.