Инструменты экологической политики

2.2. Механизмы реализации региональной экологической политики (на примере Курганской области).

Управление охраной окружающей среды на территории Курганской области осуществляется путем:

определения основных направлений охраны окружающей среды на территории Курганской области с учетом географических, природных, социально-экономических и иных особенностей Курганской области;

участия в реализации федеральной политики в области экологического развития РФ на территории Курганской области;

разработки и издания законов и иных нормативных правовых актов Курганской области в области охраны окружающей среды с учетом ее географических, природных, социально-экономических и иных особенностей, контроль за их исполнением;

установления нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне;

разработки, утверждения и реализации целевых программ Курганской области в области охраны окружающей среды;

организации и осуществления в порядке, установленном законодательством РФ, государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды; государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) за объектами хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю; организации проведения экономической оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности;

привлечения виновных лиц к административной и иным видам ответственности;

предъявления исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;

образования особо охраняемых природных территорий регионального значения, управление и контроль в области охраны и использования таких территорий;

организации и развития системы экологического образования и формирования экологической культуры на территории Курганской области;

ограничения, приостановления и (или) запрещения хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, в установленном федеральным законодательством порядке;

законодательства в области охраны окружающей среды, в пределах своих полномочий;

обеспечения населения достоверной информацией о состоянии объектов окружающей среды на территории Курганской области, государственный экологический контроль которых осуществляется органами исполнительной власти Курганской области; ведения учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду на территории области;

ведения Красной книги Курганской области.[7]

Механизмы реализации региональной экологической политики Курганской области объединены в четыре группы на основе видов деятельности.

Рис. Схема механизмов реализации региональной экологической политики Курганской области

Подробнее раскроем содержание основных правовых и финансово-экономических механизмов реализации региональной экологической политики.

В сфере охраны окружающей среды и природоохранной деятельности в ведении субъекта находится установление основ региональной политики, осуществляемое через региональное законодательство и разработку, реализацию и контроль региональных программ в области экологического развития.

В целях приведения природоохранного законодательства Курганской области в соответствие с федеральным в 2008-2009 годах разработаны и приняты 4 закона, регулирующие отношения в сфере недро- и лесопользования, охраны окружающей среды, а также более 30 нормативных правовых актов в сфере лесных отношений, охраны, использования, воспроизводства животного мира и водных биоресурсов, недро- и водопользования, государственного контроля и управления окружающей средой.

Особенностью региональных экологических программ является взаимодействие общегосударственных и территориальных интересов. Это определяет специфику их разработки, направленности и реализации, которую можно охарактеризовать следующим образом:

- цели программ определяют региональные органы законодательной и исполнительной власти;

- программные мероприятия осуществляются в границах единицы территориально-административного образования Российской Федерации;

- управление проектированием и реализацией программы обеспечивается региональными органами власти;

- сочетание технических, экологических, санитарно-гигиенических, медицинских и социальных мероприятий;

- финансирование программ осуществляется на основе привлечения средств производственных предприятий, местных, региональных, федеральных средств, а также внебюджетных средств.

Как правило, основными задачами региональных экологических программ являются: улучшение экологической и социально-экологической обстановки; мониторинг окружающей среды; внедрение экологически чистых технологий, продуктов; улучшение здоровья населения; социальное развитие региона.

Начиная с 2008 года, в Курганской области реализуются 3 ведомственные целевые программы: «Охрана и развитие государственных природных (зоологических) заказников Курганской области в 2008 - 2012 годах»; «Охрана лесов от пожаров на 2008 - 2010 годы»; «Охрана окружающей среды и экологическая безопасность Курганской области на 2008–2010 годы». С 2009 года началась реализация территориальной программы Курганской области «Развитие и использование минерально-сырьевой базы Курганской области на 2009 - 2011 годы».

Бюджет действующих программ в 2009 году составил 109, 9 млн. рублей, из них субвенции федерального бюджета - 100, 6 млн. рублей (91, 5 %), средства бюджета Курганской области в реализации принятых программ - 9, 3 млн. рублей.

Экономическое регулирование природопользования и охраны окружающей среды осуществляются через механизм платности – за пользование землёй, недрами, водой, лесами, растительностью, животным миром и другими ресурсами взимается плата в виде платежей, налогов и сборов.

В бюджетную систему Российской Федерации в 2009 году налогов, сборов и платежей за пользование природными ресурсами поступило 216, 3 млн. рублей. В сравнении с 2008 годом увеличение платы составило 11, 4 млн. рублей (5, 6 %). В консолидированный бюджет Курганской области зачислено 117, 6 млн. рублей (2008 г. – 110, 0 млн. рублей), что составило 106, 9 % к уровню 2008 года.

Наибольший удельный вес в общей сумме поступивших платежей в консолидированный бюджет Курганской области занимают: плата за негативное воздействие на окружающую среду 38, 7% и налог на добычу полезных ископаемых - 38, 1 % из общего объема поступлений.

За счёт поступивших платежей осуществляется финансирование деятельности в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, в том числе реализация ведомственных целевых программ, упомянутых выше, водоохранные работы на водных объектах Курганской области, проведение геолого-разведочных работ, комплекса оесохозяйственных работ, природоохранные мероприятия, осуществляемые ГУ «Экофонд», осуществление государственного экологического контроля.

Государственный экологический контроль в пределах своих полномочий осуществляют исполнительный орган государственной власти Курганской области (Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области) и территориальные управления федеральных органов исполнительной власти (Уральское управление Ростехнадзора, Управление Росприроднадзора по Курганской области, Управление Россельхознадзора по Курганской области, Управление Росреестра по Курганской области, Отдел госконтроля, надзора, охраны водных биологических ресурсов и среды их обитания по Курганской области Нижне-Обского территориального управления Федерального агентства по рыболовству).

Объектами государственного экологического контроля на территории Курганской области являются: охрана атмосферного воздуха; деятельность в области обращения с отходами, осуществление платы за негативное воздействие на окружающую среду; использование и охрана водных объектов; геологическое изучение, рациональное использование и охрана недр; состояние, использование, охрана, защита лесного фонда и воспроизводство лесов; земля; сфера охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания; область охраны, воспроизводства и использования водных биоресурсов и среды их обитания; область организации и функционирования особо охраняемых природных территорий; соблюдение санитарно-эпидемиологического законодательства.

На территории Курганской области проведение государственной экспертизы осуществляется Департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области по объектам регионального уровня, Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Курганской области и Уральским управлением Ростехнадзора Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора) – по объектам федерального уровня. В связи изменением федерального законодательства в 2009 году в перечень объектов экологической экспертизы регионального уровня переданы материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов, уточнен перечень видов деятельности, при получении лицензии.

Государственный мониторинг окружающей среды в курганской области представлен направлениями: мониторинг атмосферного воздуха, мониторинг поверхностных водных объектов, мониторинг геологической среды, мониторинг почв.

Наблюдения за состоянием атмосферного воздуха в г. Кургане проводятся на 5 стационарных постах Государственной службой наблюдений за состоянием окружающей среды (ГСН). Контролируется уровень загрязнения воздуха взвешенными веществами, диоксидом серы, оксидом углерода, диоксидом азота, оксидом азота, сажей, формальдегидом, изопропиловым спиртом, ацетоном, тяжелыми металлами (свинец, цинк, хром, марганец, медь, никель, магний, кадмий, железо), а также бенз(а)пиреном. Стационарные посты служат для проведения систематических наблюдений и оборудованы специальными павильонами, оснащенными необходимой аппаратурой для отбора проб воздуха и приборами для определения метеопараметров.

Регулярные наблюдения за гидрологическими и гидрохимическими показателями на водных объектах проводит ГУ «Курганский центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды». На основе режимных наблюдений оценивается состояние поверхностных вод суши с учетом установленных норм качества воды и выявление тенденций изменения уровня загрязненности поверхностных вод. Сеть пунктов наблюдений за загрязнением поверхностных вод сформирована в соответствии с РД 52.24.309-2004.

Государственный мониторинг состояния недр на территории Уральского федерального округа ведет Региональный центр государственного мониторинга состояния недр через ОАО «Уралгидроэкспедиция» в рамках общего мониторинга геологической среды за счет средств федерального бюджета.

В рамках мониторинга почв лабораторией ГУ «Курганский центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» проводится обследование почвы на содержание остаточных количеств пестицидов.

В области международного и международного сотрудничества осуществляетсясотрудничество Российской Федерации и Республики Казахстан по совместному использованию и охране трансграничных водных объектов, в том числе рек Тобол, Синташты, Аят, Тогузак, Уй и Убаган, протекающих по территории Костанайской области (Республика Казахстан) и Курганской, Челябинской областей (Российская Федерация).

Для разработки, принятия и реализации совместных решений создана Российско-Казахстанская Комиссия (РКК) по совместному использованию и охране трансграничных водных объектов. Выполнение решений Комиссии по бассейну реки Тобол осуществляется рабочей группой. Основные направления реализации совместных решений: пропуск весеннего половодья в бассейне реки Тобол с учетом режимов наполнения и сработки водохранилищ многолетнего регулирования стока реки Тобол, ведение мониторинга трансграничных рек, выполнение водоохранных мероприятий, обмен информацией по направлениям совместного использования водных объектов, ведение реестра источников загрязнения трансграничных водных объектов бассейна реки Тобол.

2.3. Субъекты региональной экологической политики (на примере Курганской области)

Применительно к Курганской области субъектами экологической политики могут выступать Курганская областная Дума, Правительство Курганской области и другие органы государственной власти субъекта, государственные учреждения, филиалы федеральных органов исполнительной власти, органы местного самоуправления, общественные и иные некоммерческие объединения, юридические и физические лица. Рассмотрим полномочия органов государственной власти Курганской области в изучаемой сфере.

К полномочиям Курганской областной Думы относятся: принятие законов и иных нормативных актов, регулирующих отношения в сфере охраны окружающей среды, контроль за их исполнением; предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации; иные полномочия, предусмотренные действующим законодательством.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области экологии (основные полномочия)[8]

К полномочиям Правительства Курганской области относятся:

утверждение целевых программ Курганской области в области охраны окружающей среды;

принятие нормативных актов, регулирующих отношения в сфере охраны окружающей среды в пределах своей компетенции;

координация природоохранительной деятельности организаций, содействие добровольному кооперированию средств на выполнение мероприятий по охране окружающей среды;

создание условий для строительства, реконструкции и расширения природоохранных объектов;

осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) за объектами хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории Курганской области, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

содействие проведению государственной экологической экспертизы, делегирование экспертов для участия в качестве наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы в соответствии с федеральным законодательством;

участие в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, в осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды;

образование особо охраняемых природных территорий регионального значения, управление и контроль в области охраны и использования таких территорий;

ведение Красной книги Курганской области;

организация и развитие системы экологического образования и формирование экологической культуры на территории Курганской области;

обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды на территории Курганской области;

определение уполномоченного органа государственной власти Курганской области, осуществляющего государственное управление в области охраны окружающей среды;

установление перечня должностных лиц органов государственной власти Курганской области, осуществляющих государственный экологический контроль (государственные инспектора в области охраны окружающей среды Курганской области);

установление нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных федеральным законодательством;

введение ограничений на передвижение транспортных средств в населенных пунктах, местах отдыха и туризма, на особо охраняемых территориях в целях уменьшения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;

организация проведения экономической оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности;

контроль в установленном федеральным законодательством порядке платы за негативное воздействие на окружающую среду по объектам хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов, подлежащих федеральному экологическому контролю;

обращение в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды;

предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;

ведение учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

ведение регионального кадастра отходов;

участие в обеспечении населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды на территории Курганской области;

организация и проведение в установленном федеральным законодательством порядке государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня;

иные полномочия, предусмотренные действующим законодательством.

Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области является исполнительным органом государственной власти Курганской области, проводящим государственную политику и осуществляющим отраслевое и межотраслевое управление в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей среды, обеспечения экологической безопасности[9]

На Департамент возложены задачи по осуществлению полномочий в сфере охраны окружающей среды; охраны атмосферного воздуха; охраны и использование водных объектов, находящихся на территории Курганской области; охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты и среды их обитания, а также водных биологических ресурсов; использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов; охраны и использование участков недр, находящихся на территории Курганской области; государственной экологической экспертизы.

Департамент осуществляет государственный экологический контроль, государственный контроль за использованием и охраной водных объектов, государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, геологический контроль, государственный лесной контроль и надзор, контроль в области охраны и использования животного мира, иные виды контроля в пределах своих полномочий, установленных действующим законодательством.

Заключение

Устойчивое развитие Российской Федерации, высокое качество жизни и здоровья ее населения, а также национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем и поддержания соответствующего качества окружающей среды. Для этого необходимо формировать и последовательно реализовывать единую государственную политику в области экологии, направленную на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов.

Государственная экологическая политика направлена на сохранение природных систем, её приоритеты выделяют экологию как сферу жизненно важных интересов личности, общества и государства, предусматривают институционально-правовые гарантии сохранения и восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, предотвращения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидации ее последствий.

В соответствии с конституционными нормами природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности относятся к вопросам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов. В формировании и реализации государственной экологической политики в целом региональный аспект играет существенную роль, поскольку экологические отношения и интересы, равно как проблемы и кризисные состояния экологической сферы, формируются не на федеральном, а на региональном уровне.

Под региональной экологической политикой понимают систему целей, задач и мероприятий по их реализации, направленных на охрану окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов и обеспечение экологической безопасности, обеспечивающих высокое качество жизни и здоровья населения региона.

Она осуществляется путём анализа состояния окружающей среды и экологической проблематики региона, интерпретации целей, определения основных направлений природоохранной деятельности, соответствующих им задач и приоритетов, полномочий и функций исполнителей, а также обеспечения средств достижения целей (выполнения задач).

Осуществление региональной экологической политики можно представить в краткой формуле – проблема (конкретная причина, действие которой ухудшает качество окружающей среды), политические и практические меры по её разрешению (создание условий смягчения или устранения негативного воздействия на окружающую среду), результат принятых мер (качество окружающей среды стало выше, и, если возможно определить, то насколько).

В числе приоритетных задач развития региональной экологической политики можно выделить: формирование региональной законодательной базы в сфере экологии, включающей соглашения между субъектами Российской Федерации по вопросам совместного природопользования, законодательные и другие нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, направленные на охрану окружающей среды и контроль природопользования; приведение в соответствие с нормами Конституции Российской Федерации отношений с субъектами Российской Федерации в части владения, распоряжения, пользования природными ресурсами; наделение субъектов Российской Федерации необходимыми и достаточными полномочиями в природоохранной сфере, в том числе по взаимодействию с муниципальными образованиями и координации их природоохранной деятельности; повышение ответственности субъектов Российской Федерации за природоохранную деятельность и состояние окружающей среды на подведомственной территории.

Расширение прав и ответственности субъектов Российской Федерации в изучаемой сфере, в соответствии с разграничением предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, будет способствовать решению экологических проблем в регионе и стране в целом, защите экологического суверенитета нашей страны.