Исторический опыт стимулирования сотрудников уголовно-исполнительной системы

Анализ исторического опыта, начиная с момента создания «тюремной системы» позволит выделить характерные черты, указывающие на самобытность её формирования, в том числе и формирования системы стимулов для работников тюрем.

Первое упоминание о создании тюремной системы как самостоятельной структурной единицы содержится в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года[2]. В нём содержался примерный перечень должностных обязанностей, а так же тот факт, что сотрудникам тюрем за их работу уплачивалось жалование. Согласно судебной реформе 1864 года, предполагалось значительное увеличение заключённых. В связи с этим увеличивался и штат надзирателей, который теперь формировался не из лиц, уволенных из армии в связи с невозможностью дальнейшего продолжения службы, а лиц, представляющих из себя вольнонаёмных надзирателей. Позднее, основываясь на содержании принятого Петром I Табеля о рангах[3], тюремных смотрителей приравняли к помощникам полицмейстеров и уездным исправникам.

Императором Александром I в процессе реформирования структур государственного управления была учреждена Конвойная стража, в основу её функций легли обязанности по конвоированию арестантов, усмирения волнений, исполнение приговоров суда, преследование разбойников и многое другое. Данная структура находилась под присмотром «военного министерства», которое ведало вопросами материального обеспечения и снабжения. От конвоиров императорской России ожидали высокой бдительности, требовательности к заключённым и эпатируемым.

По окончанию октябрьской революции 1917 года, имперская пенитенциарная система была упразднена. Однако любое государство не может представить своё существование без тюрем и персонала работающего в них. Служебная деятельность в исправительных учреждениях имеет ряд особенностей, выражающихся в серьёзных физических и психологических нагрузках. Для привлечения и закрепления, наиболее подготовленных сотрудников всегда предусматривался комплекс мер по обеспечению их социальной, правовой поддержки и защиты. Большевистское правительство, не смотря на крайне тяжелое финансовое положение, так же было вынуждено создавать условия, для эффективной деятельности исправительных учреждений, и их сотрудников.

Хронологически всю работу по обеспечению их социальных потребностей в период с революции 1917 года до начала Великой отечественной войны можно разделить на несколько этапов[4]:

1. Первый этап начинается с момента прихода большевиков к власти в ноябре 1917 года. Основой концепцией формирования карательных структур стал принцип всеобщего вооружения трудящихся. Охрана правопорядка и исполнение наказаний организовывались как формы общественной повинности, следовательно, не требовали гарантированного вознаграждения. Естественной была низкая эффективность деятельности названных структур.

2. Второй этап начался летом 1918 и завершился весной 1919 года. Вначале было принято постановление НКЮ от 23.07.1918 года «О лишении свободы, как мере наказания, и о порядке отбывания такового»[5] (Временная инструкция), затем вышла инструкция «Об организации Советской Рабоче-крестьянской милиции» от 12.10.1918 года[6]; и, наконец, 30 ноября – Положение ВЦИК «О народном суде РСФСР». В свою очередь данные нормативные правовые акты закрепили размер должностных окладов, был определён порядок устройства на работу и увольнения. Однако денежное довольствие в условиях военного коммунизма, не играло большого значения, в отличие от выдаваемых продовольственных пайков. Вводилось бесплатное медицинское обслуживание. Все эти меры не могли вывести сотрудников на достойный уровень. Оплата труда не превышала заработную плату малоквалифицированного обслуживающего персонала.

3. Третий этап, проходил с 1919 по 1922 года, выделен в связи с изменением статуса мест лишения свободы и других правоохранительных органов. Внутреннюю охрану обеспечивали вольнонаёмные сотрудники, конвоирование осуждённых зачастую проводилось самими осужденными из числа наиболее сознательных, ими так же осуществлялась бухгалтерская деятельность, работа бригадиров, конторщиков, мастеров. Это, прежде всего, связанно с дефицитом кадров. Внешний периметр так же продолжали охранять сотрудники милиции, из расчета 1 на 15 осуждённых.

4. Четвёртый этап, начавшийся в конце 1922 года, характеризуется переводом мест лишения свободы в состав Народный комиссариат внутренних дел СССР (далее НКВД). Предусматривается возможность перевода на иное место работы, учреждается отдел конвойной службы Главное управление мест заключения НКВД.

5. Пятый этап, начавшийся с 1925 года, характеризуется принятием Устав службы по местам заключения РСФСР. В нем статус сотрудников исполняющих наказание приравнивается к военнослужащим, осуществляется переход на новую форму армейского образца, начинается выдача пайков и денежного довольствия исходя их норм предусмотренных для работников тыловых служб. Спустя некоторое время места лишения свободы снова переводят в ведения НКВД, пайковое довольствие остается лишь только у некоторых категорий сотрудников, а денежное довольствие сокращается до размера эквивалентного заработной плате разнорабочего.

6. Шестой этап, начавшийся с 1927 года, характеризуется принятием постановления ВЦИК и СНК «О мерах улучшения быта и службы Рабоче-крестьянской милиции». Данный нормативно правовой акт повлиял на социальную защиту сотрудников в правовой сфере. Упорядочилось содержание прав и обязанностей, регулирующих служебную деятельность посредством принятия ряда уставов. Расширилась практика оказания медицинской помощи, впервые начал ставиться вопрос об обеспечении некоторых категорий служебным жильём. Однако уравнительная система оставалась не изменой тем самым, снижая эффективность в работе целых подразделений.

7. Седьмой этап связан с окончанием политики НЭПа, укреплением административно командной системы. Так как сотрудники являлись основным средством реализации власти правящей партии, им уделялось особое внимание, выражавшееся в увеличении денежного содержания, первоочерёдности выплат денежных средств. Устанавливается надбавка за выслугу лет, а так же в строящихся домах выделяется определённый процент от числа квартир на нужды НКВД ОГПУ. Минимальный размер выслуги лет для выхода на пенсию составлял 20 лет, если же сотрудник продолжал свою служебную деятельность в правоохранительных органах до 30 лет, то ему полагалась пенсия в размере его заработной платы. Формировался целый комплекс налоговых, транспортных и коммунальных льгот распространявшихся так же на членов семей.

Таким образом, за счёт увелечения социальных гарантий для сотрудников правоохранительных органов, правительство старалось создать себе надежное подспорье в обеспечении государственног режима.

С началом Великой отечественной войны встал вопрос перевода всех институтов государственного управления на новые условия деятельности. Что касается учреждений, исполняющих наказания, начинают формироваться исправительные батальоны, в том числе из лиц, проходящих службу в подразделениях ГУЛАГа. В качестве командующего состава выступали офицеры мест лишения свободы, а рядовых – осуждённые, которым лишение свободы было временно заменено другим видом наказания. Однако главная работа всё же оставалась в тылу, на тот момент в исправительных учреждениях различного типа содержалось 268532 осуждённых.

Наиболее важным актом послесталинского правления, стало постановление Совета Министров СССР от 28 марта 1953 г. № 934-300 сс «О передаче Министерству Юстиций СССР исправительно-трудовых лагерей, колоний инспекций исправительно-трудовых работ со всеми службами, предприятиями, учебными заведениями»[7]. Были ликвидированы все 15 главков МВД координирующих деятельность исправительных учреждений. В своих воспоминаниях бывший начальник Управления исправительно-турдовых учреждений Управления внутрених дел Хабаровского края генерал-майор милиции в отставке П.В. Никитин отмечал: «Была разобщена оперативная служба колоний, что усложняло борьбу с побегами и рецидивной преступностью. Министерство юстиций не представляло, а если и представляло, то очень упрощено, огромный объём работ, выполняемых ИТУ, их направленность…»[8]. В связи с отменой комплекса социальных привилегий терялись стимулы, привлекавшие работников среднего и низшего звена, выполнять, свои за частую представляющие опасность для жизни, задачи.

Через девять месяцев, в январе 1954 года, исправительно-трудовые колонии, входившие в ГУЛАГ, вновь отдаются в ведомство МВД. Следом, было передано руководство особыми лагерями 8 февраля 1954 года из Тюремного управления МВД в ГУЛАГ МВД, далее упразднялись областные и краевые юстиции. За время данной реформы, численность лиц исполняющих наказание сократилось более чем на 50 процентов. Так пенитенциарная система просуществовала до распада СССР, после чего началось формирование новывой системы стимулирования служебной деятельности УИС.

На основе исторических событий, представляется возможным выделить следующие этапы развития системы стимулирования персонала работающего в исправительных учреждениях:

1. Дореволюционный этап. Характеризуется малым количеством социальных гарантий создаваемых для лиц обеспечивающих изоляцию от общества в исправительных учреждениях. Отмечается многозадачность существовавших органов, осуществляющих не только изоляцию и конвоирование, но и массу других функций, неподпадавших под их компетенцию.

2. Следующий этап начинается с момента установления власти большевиками, и окончанием реализации политики НЭПа. Он характеризуется появлением целого комплекса социальных гарантий: вводиться надбавка за выслугу лет; лица, прослужившие в системе 20 лет, получали гарантированную пенсию, а по истечении 30 лет размер пенсии приравнивался к зарплате.

3. Третий этап начинается с момента окончания политики НЭПа и началом политики «Сталинизма». В связи с тем, что в стране на тот момент происходили репрессионные события, представителям правящей партии требовалось обеспечение своей власти по средствам более масштабной и властной системы правоохранительных органов.

4. Последний этап, начавшийся с момента принятия постановление совета министров СССР от 28 марта 1653 г. № 934-300 сс «О передаче Министерству Юстиций СССР исправительно–трудовых лагерей, колоний инспекций исправительно–трудовых работ со всеми службами, предприятиями, учебными заведениями». Он характеризуется отсутствием, каких либо разграничением между сотрудниками исправительных учреждений и представителями МВД. На обе эти социальные группы распространялся один и тот же комплекс социальных гарантий.

Исторический опыт, развития системы стимулирования служебной деятельности сотрудников тюрем, указывает на необходимость постоянного реформирования системы стимулирования представителей администрации. Улучшение или ухудшение социального положения сотрудников исправительных учреждений на прямую зависело от политики, проводимой на конкретный исторический момент. Если власти было необходимо обеспечение своей власти по средствам силы, то положение сотрудников по отношению к другим категориям социума значительно росло. При отсутствии нужды, реакция была противоположной.