Федерация обладает полномочиями в области внешней поли­тики и международных отношений, международных договоров.

Федерация и субъекты Федерации совместно координиру­ют международные и внешнеэкономические связи субъектов Фе­дерации и совместно обеспечивают выполнение международных договоров. Это решение является совершенно специфическим.

Субъекты Федерации в рамках внешней политики и меж­дународных отношений, которые относятся к ведению Федера­ции, а также в рамках координации международных и внешне­экономических связей субъектов Федерации, которые относятся к совместному ведению, поддерживают международные и внеш­неэкономические связи.

Существование различных полномочий федерации и субъек­тов федерации подразумевает необходимость координации. В боль­шинстве федеративных государств за координацию внешних сно­шений субъектов федерации несет ответственность федерация. Россия, которая сделала координацию предметом совместного ведения Федерации и субъектов Федерации, представляет собой исключение, что требует создания более сложного механизма ко­ординации, чем в других федеративных государствах.

⁴⁰ Конституция Российской Федерации. — С. 25. 84

С 1994-го до 1998 г. в России шел процесс заключения дого­воров с отдельными субъектами Федерации, что было уступкой Федерального центра региональным элитам и привело к реани­мации договорного принципа федерализма (всего было заклю­чено 50 договоров).

Первым был заключен Договор Российской Федерации с Рес­публикой Татарстан «О разграничении предметов ведения и вза­имном делегировании полномочий между органами государствен­ной власти и органами государственной власти Республики Та­тарстан» от 15 февраля 1994 г. В ст. 2 Договора указывалось, что органы государственной власти Республики Татарстан самостоя­тельно участвуют в международных отношениях, устанавливают отношения с иностранными государствами и заключают с ними соглашения, не противоречащие Конституции и международным обязательствам Российской Федерации. Республика Татарстан по настоящему Договору участвует в деятельности соответствующих международных организаций, самостоятельно осуществляет внеш­неэкономическую деятельность⁴¹. Язык этого документа был бо­лее умеренным, чем Конституции Республики Татарстан: очевидно, что он явился итогом длительных переговоров и носил компро­миссный характер. Вместе с тем следует отметить, что, в соответ­ствии с Конституцией Российской Федерации, указанные полно­мочия относятся к сфере совместного ведения (ст. 72, п. 1). В договоре также говорилось, что органами власти Российской Фе­дерации и Республики Татарстан совместно осуществляется орга­низация мобилизационной подготовки народного хозяйства, раз­работка и производство вооружений и военной техники на терри­тории Татарстана, продажа оружия, боеприпасов, военной техни­ки и другого военного имущества. По Конституции Российской Федерации, это — область исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71, п. «м»).

По Договору Российской Федерации с Республикой Башкор­тостан от 3 августа 1994 г. за последней закреплялось право са­мостоятельно осуществлять связи с иностранными государствами в области экономики, науки, культуры и спорта. Фактически ана­логичные права были предоставлены и Москве как субъекту Фе­дерации⁴². По договорам с республиками Башкортостан, Татар­стан, Кабардино-Балкария и Северная Осетия предусматривалась

⁴¹ См.: Республика Татарстан. Путь к суверенитету. — Казань, 1999. —
С.124-133.

⁴² Федерализм: система государственных органов и практический
опыт их деятельности. — М.: МОНФ, 1998. — С. 122-124.

■

защита их государственной и территориальной целостности. Сверд­ловская область и Республика Удмуртия имели большую само­стоятельность в области контроля над ВПК и экспорта вооруже­ний и военной техники. Несмотря на то, что подобные соглашения между центром и регионами, как правило, сопровождаются ого­ворками о том, что международная деятельность субъектов Феде­рации не должна противоречить Конституции Российской Феде­рации, федеральному законодательству и международным обяза­тельствам Российской Федерации, на практике большинство дого­воров прямо или косвенно приходит в столкновение с положения­ми Основного закона Российской Федерации. Договор о мире и принципах взаимоотношений между Российской Федерацией и Чечней от 12 мая 1997 г., состоявший всего из нескольких строк, вообще ставил под сомнение суверенитет России над Чечней, ибо в нем туманно говорилось о том, что стороны обязываются строить свои отношения в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права⁴³.

Противоречия между конституционным правом Российской Федерации, договорами о разграничении предметов ведения меж­ду центром и регионами и местным законодательством вели к нарушению единого правового пространства на территории Рос­сийской Федерации и конфликтам между федеральными и реги­ональными властями. Ряд региональных лидеров заявил о сво­ем принципиальном нежелании заключать договоры с Москвой, ибо это нарушает конституционные принципы и способствует конфедерализации страны. Эти политики считали, что по Кон­ституции субъекты Федерации имеют достаточно внешнеполити­ческих полномочий, в частности, можно согласовать в «рабочем порядке» или решить возникающие проблемы на основе допол­нительного федерального законодательства.

Отсутствие ясности в вопросе регулирования внешних связей регионов не могло не беспокоить Федеральный центр и субъекты Федерации, и к 1995 г. Москва постепенно начала перехватывать инициативу в формировании новой правовой базы в данной области.

Важнейшим регулятором сферы международных и внешне­экономических связей субъектов Федерации стал Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» (1995 г.), закрепивший участие регионов в этой сфере внешней поли­тики. В соответствии с Законом, международный договор должен

⁴³ Договор о мире и принципах взаимоотношений между Российс­
кой Федерацией и Чеченской Республикой Ичкерия// Российская газе­
та. 1997.20.05. — С. 3., _ti.»> ч.^., «, _Ku.

быть согласован с субъектом, если он затрагивает вопросы, отно­сящиеся к ведению этого субъекта (ст. 4, п. 1). Предусматривается также направление проекта договора (его основных положений) субъекту для получения от него предложений, если договор затра­гивает предметы совместного ведения (ст. 4, п. 2). Субъект также может привлекаться к подготовке проекта международного договора, если он затрагивает его полномочия или предметы совместного ведения (ст. 3, п. 4). Субъекты имеют право давать рекомендации и предло­жения по вопросу заключения, прекращения и приостановления действия международных договоров РФ (ст. 35, п. 1; ст. 36, п. 1). Наконец, субъекты обязаны в пределах своих полномочий выпол­нять международные договоры РФ (ст. 36, п. I)⁴⁴.

В то же время остался неясным статус соглашений, которые российские регионы заключали с иностранными партнерами. Можно ли их считать международными договорами или нет? Если нет, то каков их статус? Закон не давал четкого ответа на эти вопросы.

Наряду с регламентацией договорных отношений регионов, Федеральный центр постарался уточнить компетенции субъектов Российской Федерации в области внешнеэкономической деятель­ности. 13 октября 1995 г. был принят Закон Российской Федера­ции «О государственном регулировании внешнеторговой деятель­ности», в котором были более четко определены сферы совмест­ного ведения и права субъектов Федерации.

К предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов были отнесены:

- координация внешнеторговой деятельности субъектов, в том числе их экспортной деятельности, в целях максимальной реали­зации их экспортного потенциала;

- формирование и реализация региональных и межрегиональ­ных программ внешнеторговой деятельности;

- получение иностранных кредитов под гарантии бюджетных доходов субъектов РФ, их использование во внешнеторговой дея­тельности и погашение;

- выполнение международных договоров Российской Федера­ции в области внешнеторговой деятельности, непосредственно зат­рагивающих интересы соответствующих регионов;

- координация деятельности субъектов по созданию и функ­ционированию свободных экономических зон, регулированию при­граничной торговли;

⁴⁴ Романова О.Ю. Региональные интересы в контексте нацио­нальных: внешнеполитическое измерение. — С. 149.

- информационное обеспечение внешнеторговой деятельности.

В Законе был предусмотрен и механизм координации внешне­торговой деятельности регионов по вопросам совместного веде­ния. Эта функция была возложена на органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Федерации. Были пре­дусмотрены два основных способа координации — заключение международных договоров Российской Федерации, непосредственно затрагивающих внешнеторговые интересы субъектов, и взаимный обмен информацией. К предметам ведения субъектов Закон отно­сит следующие права:

- осуществлять внешнеторговую деятельность на своей тер­ритории;

- осуществлять координацию и контроль над внешнеторго­вой деятельностью российских и иностранных лиц;

- осуществлять формирование и реализацию региональных программ внешнеторговой деятельности;

- предоставлять дополнительные по отношению к федераль­ным «финансовые» гарантии участникам внешнеторговой деятель­ности, зарегистрированным на их территории (при этом подчер­кивалось, что Российская Федерация не отвечает по дополнитель­ным гарантиям своих субъектов);

- предоставлять гарантии и льготы участникам внешнетор­говой деятельности, зарегистрированным на их территории, толь­ко в части выполнения их обязательств перед бюджетами и вне­бюджетными фондами субъектов Федерации;

- создавать страховые и залоговые фонды в сфере внешнетор­говой деятельности для привлечения иностранных займов и кре­дитов;

- заключать соглашения в области внешнеторговых связей с субъектами иностранных федеративных государств, администра­тивно-территориальными образованиями иностранных государств;

- содержать своих представителей при торговых представи­
тельствах Российской Федерации в иностранных государствах за
счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации по со­
гласованию с федеральным органом исполнительной власти, на
который возложены координация и регулирование внешнеторго-
вой деятельности⁴⁰.

Оценивая значение данного Закона, отметим, что, по сравне­нию с Конституцией Российской Федерации, он гораздо более детально описывает полномочия и механизм участия регионов во

Российская газета. 1995.24.11. — С. 4.

внешнеэкономической деятельности. Субъекты Федерации в це­лом позитивно отнеслись к этому Закону.

После «наведения порядка» в сфере внешнеэкономических связей Федеральный центр принялся устанавливать контроль за внешнеполитической деятельностью регионов. 12 марта 1996 г. был принят Президентский Указ № 375 «О координирующей роли МИД РФ» в проведении единой внешнеполитической ли­нии Российской Федерации. В соответствии с этим Указом, ре­гионы должны были информировать МИД Российской Федера­ции о своей международной деятельности, включая визиты офи­циальных делегаций за рубеж и прием иностранных партнеров. Было принято Положение о представительстве МИД Российской Федерации в субъектах Федерации. Разработано типовое Поло­жение о представительстве субъектов Российской Федерации за рубежом, рекомендации по подготовке соглашений субъектами Федерации с зарубежными партнерами. Строго определены рам­ки соглашений субъектов Федерации с зарубежными партнерами, которые не являются международными договорами. Они действу­ют только на их территории и по характеру правового регулиро­вания могут быть приравнены к законам субъектов Российской Федерации. Такие соглашения могут заключаться только по воп­росам, отнесенным Конституцией Российской Федерации и зако­нодательством Российской Федерации к компетенции субъектов Федерации.

Следующим шагом на пути правового регулирования между­народной деятельности регионов стал Закон «О координации меж­дународных и внешнеэкономических связей субъектов Российс­кой Федерации» от 4 января 1999 г. Этот документ был призван конкретизировать ст. 72, п. «о» Конституции РФ, в которой опи­сывались предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Прежде всего, Закон дал определение междуна­родных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, под которыми понимаются осуществляемые в торго­во-экономической, научно-технической, экологической, гумани­тарной, культурной и в иных областях связи с иностранными партнерами (ст. 1, ч. 2). Закон также четко оговаривает круг парт­неров, с которыми субъекты могут вступать в международные связи (субъекты иностранных федеративных государств и администра­тивно-территориальные образования иностранных государств). Субъекты также могут участвовать в деятельности международ­ных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели (ст. 1, ч. 1).

С- '

«89

Ст. 10 Закона запрещает наделять представительства субъек­тов Российской Федерации на территориях иностранных госу­дарств, а равно иностранные представительства на территории субъекта Российской Федерации статусом дипломатических пред­ставительств, на них не могут быть возложены консульские и дипломатические функции.

Закон также регламентирует договорную деятельность регио­нов. Он разрешает субъектам Российской Федерации заключать соглашения с органами государственной власти иностранных го­сударств с согласия Правительства Российской Федерации, или когда под такое соглашение имеются гарантии Правительства Российской Федерации (ст. 8). Регионам дано право вести пере­говоры и заключать соглашения в области международных и внеш­неэкономических связей. Однако субъекты должны заблаговре­менно уведомлять федеральные органы исполнительной власти о вступлении в переговоры с иностранными партнерами, а проекты таких соглашений должны представляться в МИД Российской Федерации для согласования (ст. 4). Специально подчеркивалось, что «соглашения об осуществлении международных и внешне­экономических связей, заключенные органами государственной власти субъекта Российской Федерации, независимо от формы, наи­менования и содержания не являются международными догово­рами» (ст. 7)⁴⁶.

Закон обязал субъекты Российской Федерации привести их нормативные акты в сфере международной деятельности в соот­ветствие с федеральным законодательством.

В принятом 24 июня 1999 г. Законе Российской Федерации «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российс­кой Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» допускалось принятие субъектами соб­ственных правовых актов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, до момента принятия соответствующих фе­деральных законов. Однако после принятия последних от регио­нов требовалось приведения их правовой базы в соответствие с федеральным законом⁴⁷.

Особенно высказывались сомнения и в отношении сроков, ко­торые были отведены Законом Российской Федерации «О прин-

ципах и порядке разграничения предметов ведения и полномо­чий между органами государственной власти Российской Феде­рации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» для гармонизации федерального и регионального законодательства. Отмечалось, что для приведения в соответствие с федеральным законодательством законов и иных нормативных актов субъектов (ст. 32, ч. 3) достаточно 12 месяцев, а для дого­воров и соглашений о разграничении предметов ведения и полно­мочий, действующих на территории Российской Федерации (ст. 32, ч. 2), явно недостаточно и 3-х лет⁴⁸.

Со временем Федеральный центр осознал и те возможности, которые таит в себе внешнеполитическая активность субъектов Российской Федерации. В частности, российская дипломатия ста­ла привлекать регионы как для урегулирования спорных вопро­сов с иностранными государствами, так и для развития стабиль­ных добрососедских отношений с сопредельными странами. Так, например, в 1999 г. представители Курильских островов были включены в состав делегации на российско-японских перегово­рах по заключению мирного договора между двумя странами. Представители дальневосточных территорий приглашались на российско-китайские встречи в верхах и участвовали в смешан­ных комиссиях по демаркации границы между этими государ­ствами.

Подобная же практика применялась и в случае с другими при­граничными регионами — Калининградской и Мурманской обла­стями, Республикой Карелия. Так, представители Калининград­ской области принимали участие в разработке и церемонии под­писания соглашения между Россией и Польшей о сотрудниче­стве Калининградской области с северо-восточными воеводства­ми Польши⁴⁹. К марту 2000 г. было подготовлено соглашение об экономическом сотрудничестве между Псковской областью и латвийским портовым городом Вентспилс, предусматривающее развитие транзитного бизнеса, упрощение таможенных процедур и создание совместных предприятий. Эксперты единодушно оце­нили эти проекты на региональном уровне как полезные для размораживания российско-латвийских отношений на высшем уровне, ухудшившиеся после серии недружественных действий латвийской стороны в 1999 - 2000 гг.⁵⁰

⁴⁶ Собрание законодательства Российской Федерации. —М., 1999. —
№2. — С. 231.

⁴⁷ Российская газета. 1999.30.06. — С. 3.

Мухаметшин Ф. Казань за реальный федерализм. — С. 4. Matvienko V. The Center and the Regions in Foreign Policy. — P. 92. ' Независимая газета. 2000.02.03. — С. 12.

Итак, правовое регулирование международной деятельности регионов прошло в своем развитии три этапа. На первом этапе

(1991 - 1994 гг.) соответствующего федерального законодатель­ства практически не было, или оно носило слишком общий ха­рактер (Конституция РФ 1993 г.). Регионы были вынуждены сами формировать правовую базу для развития своих международных связей. Федеральный центр практически не контролировал внеш­неполитическую и внешнеэкономическую деятельность субъек­тов РФ. На втором этапе (1995 - 1998 гг.). Федеральные власти предприняли энергичные усилия для разработки соответствую­щего законодательства и усиления контроля за международными связями регионов. На третьем этапе, который начался в 1998 г. и длится до сих пор, тенденция к централизации внешних связей субъектов Российской Федерации усиливается.

Принятые в последние годы федеральные законы продемонст­рировали намерение центральной власти детализировать консти­туционные положения, касающиеся внешнеполитических полно­мочий субъектов Федерации, и установить более жесткий цент­рализованный контроль над их деятельностью на мировой арене. В 2000 г. изменение в структуре вертикали государственной власти и введение 7 федеральных округов в Российской Федера­ции привело к резкому усилению контроля над деятельностью исполнительной и законодательной власти в субъектах России. И многие регионы, особенно республики, не спешившие реагиро­вать на неоднократные требования центра привести свои норма­тивные акты в соответствие с федеральным законодательством, вынуждены были приводить положения регионального законо­дательства в соответствие с федеральным.

В настоящий момент исход многолетнего «перетягивания ка­ната» между центром и регионами складывается в пользу феде­ральной власти.

Вопросы для обсуждения

1. В чем особенности формирования механизма правового регу­лирования международных и внешнеэкономических связей в России по сравнению с другими зарубежными странами?

2. Развитие российского федерального законодательства в меж­дународной сфере.

,,.; 3. Охарактеризовать этапы правового регулирования междуна­родной деятельности субъектов Российской Федерации.

V 3.3. Правовая база субъектов РФ по ведению

; " внешнеэкономической деятельности

Следует признать несомненный приоритет федеральных зако­нов, охватывающих широкий спектр вопросов внешнеэкономи­ческой деятельности субъектов Российской Федерации. Важней­шее значение для их регионов имеют: Федеральные законы — «О координации международных и внешнеэкономических свя­зей субъектов Российской Федерации» (1999 г.), «О международ­ных договорах Российской Федерации» (1995 г.), «О государствен­ном регулировании внешнеторговой деятельности» (1995 г.), «О ме­рах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами» (1998 г.), «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (1998 г.), «Федеральная программа развития экспорта» (1996 г.), а также указы Президента Российской Федерации и акты Прави­тельства Российской Федерации, в том числе инструкции МИД.

Сфера внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации регулируется и в их конституциях и уставах. Боль­шинство из них устанавливает, что участие субъектов Федерации в выполнении международных договоров Российской Федерации и координация их международных и экономических связей вхо­дят в сферу их совместной компетенции с Федеральным центром. Именно такова федеральная конституционная норма (п. «о» ст. 72 Конституции Российской Федерации). В силу собственной ком­петенции исполнительные и законодательные органы власти субъектов Российской Федерации все активнее вырабатывают законы и постановления в целях совершенствования внешнеэко­номической деятельности на региональном уровне. В конститу­циях и уставах приграничных субъектов Федерации более под­робно регулируются формы их приграничного сотрудничества.

Анализ доходов региональных бюджетов от внешнеэкономи­ческой деятельности в период 1996 - 2000 гг. в регионах на при­мере 21 субъекта РФ показал (таблица 13), что они очень незна­чительны и связаны, в основном, с рядом законодательных усту­пок центра на уплату налогов или других разрешений. Наиболь­ший результат отмечается в Республике Татарстан, Ростовской, Челябинской областях.

Основные доходы от внешней торговли в регионе получают за счет уплаты налогов за внешнеэкономическую деятельность.

Важным направлением развития регионального законодатель­ства является оптимальная разработка законов в соответствии с Формами международного экономического сотрудничества.

Таблица 13