Право на свободу собраний

Данный аспект доклада Уполномоченного за прошлый 2009 год оказался в зоне повышенного внимания СМИ, а также некоторых представителей органов законодательной власти. Еще раз выражая искреннюю признательность за содержательные комментарии и оценки его работы, Уполномоченный хотел бы в то же время выразить сомнение в продуктивности некоторых из использованных для этого методик. Особое удивление вызвала попытка подсчитать некий " Коэффициент внимания Уполномоченного к поступившим жалобам" путем деления " Доли объема изложения тематики к объему доклада в целом" на " Долю жалоб той же тематики к общему количеству жалоб". В результате такой чисто арифметической операции искомый " Коэффициент внимания Уполномоченного", например, к вопросу свободы совести и вероисповедания составил 0, 94, а к проблеме свободы собраний и митингов - 57, 14. Чтобы устранить этот " дисбаланс", Уполномоченному пришлось бы отвести теме конституционной свободы собраний и митингов примерно одну тысячную часть страницы своего доклада. Иными словами, не затрагивать эту тему вообще, не взирая на явно высокое общественное внимание к ней.

Представляется, что описанный выше " арифметический" метод в корне ошибочен. Во-первых, проблемы защиты конституционных прав и свобод человека рассматриваются в докладе Уполномоченного на предмет выявления " типовых" причин их возможных нарушений. Сущностный анализ проблемы не может быть короче, чем это нужно для ее понимания, независимо от количества поступающих к Уполномоченному жалоб. Во-вторых, что особенно важно, конституционное право собираться мирно и без оружия - это не только самостоятельная ценность демократического государства. Наряду с правом на судебную защиту это еще и инструмент реализации гражданами страны едва ли не всех остальных конституционных прав и свобод.

С учетом сказанного Уполномоченный посчитал необходимым и в настоящем докладе уделить теме свободы собраний и митингов должное внимание. Тем более что и отчетный год по этому вопросу ознаменовался довольно острой полемикой.

Как и прежде в последние годы, в фокусе внимания оказались публичные акции в защиту 31-й статьи Конституции нашей страны, декларирующей право граждан на мирные собрания. Проводящиеся в различных городах России 31 числа каждого " длинного" месяца эти акции имеют своей объявленной целью утверждение на практике предусмотренного законом уведомительного порядка проведения собраний и митингов. Суть уведомительного порядка, как его понимают инициаторы этих акций, в том, что мирное собрание в принципе не может быть запрещено властями. А предусмотренная законом процедура согласования места и времени мирного собрания не может являться инструментом его фактического запрета. Инициаторы акций так называемой " Стратегии 31" утверждают, что она возникла как реакция активистов гражданского общества на систематические отказы местных властей в согласовании условий проведения манифестаций. Считая подобные отказы противоречащими букве и духу закона, участники акций собирались в заявленном месте, за что подвергались задержаниям, в ряде случаев с чрезмерным применением силы, и последующим административным наказаниям. Повторяясь раз за разом, описанная коллизия высветила целый ряд вопросов практики применения законодательства о собраниях и митингах. Речь идет об обязанности органов власти добросовестно и непредвзято рассматривать любые уведомления о публичных акциях, в том числе и проводимых оппонентами действующей власти. О необходимости строгого исполнения процедуры согласования, исключающей диктат одной из сторон. О допустимости и пределах применения силы к участникам " несогласованной", но мирной манифестации. Наконец, об эффективности судебной защиты права на собрания и митинги.

Судебная защита особенно важна не только потому, что она является последним резервом для человека, цивилизованно отстаивающего свои права. Опыт свидетельствует о том, что жалобы граждан на нарушение их права на собрания и митинги нередко рассматриваются судами весьма поверхностно.

В начале отчетного года один из организаторов публичной акции в рамках " Стратегии 31" обратился к Уполномоченному с жалобой на отказ правительства Москвы в согласовании ее места и времени со ссылкой на то, что на этом же месте состоится другое массовое мероприятие - встреча Нового Года, запланированное ранее. Заявитель сообщил, что уведомление об акции " Стратегии 31" было подано строго за 15 дней до ее проведения, что физически исключало возможность опережающей подачи другого уведомления. Посчитав, что их права были, таким образом, нарушены, организаторы акции " Стратегии 31" обратились с жалобой в Тверской районный суд г. Москвы. Который ее и отклонил, приняв без проверки доводы властей и признав их действия законными и обоснованными.

Со своей стороны, Уполномоченный, запросив в префектуре ЦАО г. Москвы материалы относительно организации зимнего праздника, с удивлением обнаружил, что его проведение было запланировано не до, а после регистрации уведомления об акции " Стратегии 31". Этот факт Уполномоченный довел до сведения своих заявителей, обжаловавших решение Тверского районного суда в кассационной инстанции.

В июле отчетного года Московский городской суд отменил решение Тверского районного суда и возвратил дело на новое рассмотрение, оказавшееся, судя по всему, неимоверно сложным. На момент подписания настоящего доклада это новое расследование завершено не было. Что никак не соответствует принципу скорейшего рассмотрения подобной категории дел, сформулированному еще в 2009 году Конституционным Судом Российской Федерации.

Острота полемики, развернувшейся вокруг " Стратегии-31", побудила Уполномоченного 31 мая отчетного года в качестве наблюдателя посетить одну из таких публичных акций, состоявшуюся на Триумфальной площади г. Москвы. По итогам наблюдений Уполномоченный подготовил специальный доклад, в котором оценил действия городских правоохранительных органов по силовому пресечению " несогласованной", но мирной акции, как явно избыточные. Специальный доклад был направлен Президенту Российской Федерации. Кроме того, Уполномоченный не мог не констатировать, что, зарегистрировав два " конкурирующих" уведомления о проведении публичных акций на Триумфальной площади, городские власти не проявили предусмотренной законом беспристрастности. (См. приложение N 2.9.1.)

Позиция Уполномоченного вызвала бурную и неоднозначную реакцию в обществе. Упоминая об этом в настоящем докладе, Уполномоченный хотел бы еще раз подчеркнуть, что его позиция была продиктована отнюдь не политическими соображениями, а исключительно требованиями действующего законодательства. Отрадно, что во второй половине отчетного года ситуация с соблюдением права на мирные собрания начала постепенно нормализоваться. Первые признаки этого появились осенью, когда была впервые согласована назначенная на 31 октября акция " Стратегии-31" в г. Москве. Можно ли считать это событие переломным в непростых взаимоотношениях городских властей и ряда общественных организаций по вопросу о праве на мирные собрания, сказать трудно. С одной стороны, случаи отказа органов власти в согласовании отдельных массовых мероприятий, в том числе и в г. Москве, имели место и впоследствии. С другой стороны, согласование акции 31 октября отчетного года создало важный прецедент, суть которого в том, что органы власти и заявители акции вели диалог на равных и были в равной мере нацелены на достижение положительного результата.

Заслуживает быть отмеченным и изменившееся отношение судов к рассмотрению жалоб граждан на отказы в согласовании публичных мероприятий.

До недавнего времени судебные инстанции разных уровней неизменно принимали сторону органов исполнительной власти, отказывавшихся согласовать публичные мероприятия по мотивам обеспечения нормального функционирования городских структур. В этой связи особое внимание вызвали два решения: одно было принято 30 июня 2010 года Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, другое - 23 сентября того же года судебной коллегией по гражданским делам Московского городского суда. Оба указанных решения полностью корреспондируют позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 02.04.2009 г. N 484-О-П, а также подходу Европейского Суда по правам человека (Постановление от 26.07.2007 г. по делу " Махмудов против России" и Постановление от 23.10.2008 г. по делу " Сергей Кузнецов против России").

Согласно этой позиции отказ органа публичной власти в согласовании публичного мероприятия не может быть обусловлен лишь причинами организационного или иного подобного характера. Иными словами, задачи рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод.

Руководствуясь этими основополагающими идеями, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, куда обратился Уполномоченный в защиту прав и законных интересов гражданина Н., признала действия администрации г. Ростова-на-Дону, отказавшей последнему в согласовании публичного мероприятия, незаконными. Городская администрация объяснила свой отказ, во-первых, наличием информации правоохранительных органов об угрозе террористических атак, а во-вторых, тем, что на том же месте ранее уже была согласована ярмарка-продажа новогодних товаров, для которой террористические атаки, видимо, угрозы не представляли.

Под таким совершенно нелепым предлогом отказав в согласовании заявленного организаторами публичного мероприятия места его проведения, в дальнейшем городская администрация уклонилась и от рассмотрения пяти предложенных ими же альтернативных вариантов.

Отдельно следует сказать о практике ограничения числа участников публичной акции решением органа власти. Как известно, Федеральный закон от 19.06.2004 г. N 54-ФЗ " О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" относит определение норм заполняемости территории, на которой проходит публичная акция, к компетенции регионального законодателя. В настоящее время в большинстве регионов установлены нормы заполняемости одного квадратного метра городской территории. Однако ни границы, ни размеры площадей и улиц в населенных пунктах не являются общественно доступной официальной информацией. Это создает предпосылки для использования указанного показателя в качестве инструмента произвольного ограничения конституционного права на мирные собрания.

Тот же закон налагает на организатора публичной акции обязанность обеспечить соблюдение предельной нормы заполняемости. Известны случаи, когда организаторы публичных акций наказывались за то, что в них приняло участие больше граждан, чем было рекомендовано властями. Между тем любая подлинно публичная акция имеет своей целью привлечь внимание граждан. Популярная и успешная акция не может не собрать много участников. Наказывать за это организаторов - абсурдно. В целом, таким образом, механизм применения норм заполняемости пока очень далек от правовой определенности, а потому нуждается в серьезной доработке.

В отчетном году остро стояли еще два вопроса. Новый - о проведении публичных акций с использованием автотранспортных средств. И старый - об одиночном пикетировании. Устанавливать уведомительный порядок для организованного проезда группы автомобилей, при условии соблюдения их водителями правил дорожного движения, никому ранее в голову даже не приходило. Одиночное же пикетирование по закону предварительного уведомления не требует.

Катализатором перемен в отношении органов власти к указанным формам публичных акций стало появление движения " Синие ведерки", участники которого протестуют против выросшего, как они считают, в последнее время количества автомобилей со спецсигналами путем установки на крыше своих автомобилей ведерок синего цвета, имеющих внешнее сходство с проблесковыми маячками. Организаторов указанного движения начали задерживать на дороге, подвергать проверкам документов, штрафовать по сомнительным поводам. Лиц же, выходящих на одиночные пикеты, стали весьма часто " закрывать" с помощью провокаторов, пытающихся против воли пикетчиков превратить их акцию в коллективную.

В итоге внезапно в Государственную Думу был внесен проект поправок к действующему законодательству о публичных акциях, предполагавший введение:

- уголовной ответственности за блокирование дорог;

- процедуры согласования для одиночного пикетирования;

- запрета на организацию публичных мероприятий лицами, ранее уже привлекавшимися к административной ответственности за нарушение их проведения;

- процедуры согласования любых публичных акций с использованием автотранспорта.

Со своей стороны, Уполномоченный, считая указанные поправки плохо разработанными и не вполне соответствующими общепринятым стандартам в области обеспечения прав человека, обратился к субъектам законодательной инициативы с возражениями против первых трех поправок.

В июне отчетного года Государственная Дума отклонила первые две поправки, а Президент Российской Федерации в ноябре вернул на доработку законопроект, содержавший две другие. В итоге поправки к закону были приняты, но коснулись лишь вопроса согласования публичных акций с использованием автотранспорта.

К сожалению, полностью завершить на мажорной ноте отчетный год не удалось. По горячим следам событий, развернувшихся в столице в декабре, полемика вокруг темы свободы собраний и митингов вспыхнула с новой силой. Причиной тому стали массовые и по ряду формальных признаков стихийные выступления молодежи, последовательно возникшие в Москве вначале на Ленинградском проспекте, а затем на Манежной площади и площади Европы. В первом случае эти события привели к тому, что движение транспорта было полностью перекрыто, во втором - вылились в довольно серьезные беспорядки. В третьем же случае благодаря умелым действиям правоохранительных органов беспорядки удалось предотвратить.

Все эти выступления проходили под очевидно антиконституционными лозунгами, возбуждающими межнациональную рознь, хотя формально были реакцией на бытовое убийство футбольного болельщика, в совершении которого подозревается выходец с Северного Кавказа.

Уполномоченный не усматривает четкой причинно-следственной связи между упомянутыми акциями на Триумфальной и Манежной площадях г. Москвы. Причем опять-таки не в силу каких-либо политических предпочтений, а исключительно в рамках своей правовой позиции. Как известно, все публичные акции в рамках " Стратегии-31" имеют своей объявленной целью утверждение на практике уведомительного порядка проведения публичных мероприятий. Информация властям о таких акциях подается заявителями в соответствии с законом. Тем самым имена организаторов акций, место проведения и выдвигаемые лозунги хорошо известны властям, даже при отказе от их " согласования". Во многом именно по этой причине акции в рамках " Стратегии-31" как согласованные, так и несогласованные не выливались в серьезные беспорядки, а их участники в своей массе не пытались прибегнуть к насилию. Те же одиночки, кто явно нарушал порядок, не имели отношения к заявителям и, по меньшей мере, не стремились избегать опознания.

Напротив, массовые акции молодежи на Ленинградском проспекте, на Манежной площади и на площади Европы официально никем не готовились, а предусмотренные законом уведомления об их проведении не подавались. Многие активные участники этих акций были в масках с целью избежать опознания. К тому же все эти акции практически с самого начала приобретали характер противозаконных действий, к каковым, безусловно, относятся перекрывание транспортных магистралей, применение насилия и разжигание межнациональной розни. Судя по всем этим признакам, акции на Манежной площади имели очень мало общего с акциями на Триумфальной площади и скорее напоминали события на той же Манежной площади летом 2002 года, когда " огорченные" поражением российских футболистов на чемпионате мира толпы молодых людей устроили погром в центре столицы.

В целом, таким образом, Уполномоченный считает необходимым более строго и объективно различать заранее объявленные и мирные публичные акции, с одной стороны, и " стихийные" акции с признаками явно противозаконных действий - с другой. При этом успешная борьба с последними - это вопрос не только их профилактики. Организаторы и подстрекатели массовых беспорядков, равно как и лица, совершившие наказуемые поступки в ходе таких беспорядков, должны устанавливаться и неотвратимо привлекаться к ответственности. С этим у правоохранительных органов существуют пока немалые проблемы.

Зато никаких серьезных проблем не возникло у них с поддержанием порядка на последнем в отчетном году митинге в рамках " Стратегии 31", состоявшемся на Триумфальной площади г. Москвы. Согласованный властями митинг прошел в целом организованно и спокойно.

Публичные акции в рамках " Стратегии-31" в отчетном году научились согласовывать в столице и ряде других городов (например, в Екатеринбурге). Но так было не везде. В целом, практика реализации конституционного права собираться мирно и без оружия имеет еще немало резервов для совершенствования.